第2章 行政公文和党的公文概述

一、行政公文的历史回顾

建国之初，国务院就对行政公文处理非常重视，于1951年9月29日（当时还叫政务院）首次颁布了《公文处理暂行办法》，规定了我国行政公文为7类12种。1957年国务院秘书厅发布了《关于对公文名称和体式的几点意见》，对部分文种做了调整，但仍是7类12种。1981年2月，国务院颁布了《国家行政机关公文处理暂行办法》，将行政公文的文种重新规定为9类15种。1987年2月18日，国务院颁发了《国家行政机关公文处理办法》，正式规定行政公文的种类为10类15种。1993年11月，国务院对《办法》进行了修订，具体文种为12类13种。2000年8月，国务院对《办法》再次进行了修订，文种定为13种，于2001年1月1日起施行。

随着社会形势的不断变化，社会主义建设事业的不断发展，以及办公自动化程度的不断提高，对公文的文种和处理方法不断地进行调整和完善，是十分必要的，而且将来肯定还要进行这方面的工作。

二、行政公文的主要文种

《国家行政机关公文处理办法》对公文种类、格式、行文规则、办理程序、立卷、归档和销毁等方面，都有详细规定。在这里，我们主要介绍一下跟写作关系密切的公文种类。

现在实行的行政公文种类分别为：（一）命令（令）；（二）决定；（三）公告；（四）通告；（五）通知；（六）通报；（七）议案；（八）报告；（九）请示；（十）批复；（十一）意见；（十二）函；（十三）会议纪要。共计13种。

三、党的公文的历史回顾

中共中央办公厅1989年4月25日首次颁发了有关党内公文的规章《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》，规定党的文件主要种类为13种。在试行了7年之后，1996年5月3日，进行了调整修订，正式颁布了《中国共产党机关公文处理条例》，文种确定为14种。这就是目前实行的党的公文的规章。

四、党的机关公文的主要文种

现行的党的机关公文的14种主要文种是：（一）决议；（二）决定；（三）指示；（四）意见；（五）通知；（六）通报；（七）公报；（八）报告；（九）请示；（十）批复；（十一）条例；（十二）规定；（十三）函；（十四）会议纪要。

其中，“意见”、“决定”、“通知”、“通报”、“报告”、“请示”、“批复”、“函”、“会议纪要”，共9种文体，与行政公文基本一致。另外，“指示”、“条例”、“规定”3种文体，行政公文的主要文种中虽未列出，但在实际工作中，行政机关也经常使用。“决议”也是行政公文中原有的主要文种，1993年修订时从主要文种中撤销。只有“公报”，行政公文中的对应文体是“公告”，二者有较大的差别。而“决议”在行政公文中已经取消。

五、行政公文和党的公文格式的基本规定

行政公文和党的公文都非常重视行文的格式。

《国家行政机关公文处理办法》第十条规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。”

《中国共产党机关公文处理条例》第八条规定：“党的机关公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送机关、印制版记组成。”

这些基本格式当有者必须具备，不当有者不得出现（如密级和紧急程度，就不是每份文件必需的）。而且每一格式项目在正式公文中出现的位置和形式，也都有严格的规定。

六、公文格式详解

（一）版头

版头（在《条例》中称为版头，在《办法》中称为“发文机关标识”）就是我们通常所说的“红头”。它一般由发文机关名称加“文件”两字组成，也可以只有机关名称不加“文件”二字，党的公文还可以由发文机关名称后加括号标明文种组成。版头用套红大字居中印在公文首页上部。

版头这一格式项目需要特别注意的问题还有：

发文机关名称必须使用全称或规范化简称，不得出现所指不明或容易误解的情况。

几个机关联合发文，属于行政公文的，要把参与发文的机关都排上，主办机关排列在前，其他机关依次在下方整齐对应排列。机关名称后的“文件”二字居纵向中央。党的公文在联合发文时，版头可采取同样的形式，也可以只列主办机关名称。

在民族自治地方，发文机关名称可以并用自治民族的文字和汉字印刷。

（二）份号

份号是公文印制份数的顺序号，行政公文要求“绝密”“机密”公文应当标明份号，党的机关公文要求凡秘密公文都要标明份号。

份号是用自动号码印刷机印刷的，每一份公文的份号都不一样，这在秘密公文的管理过程中有重要意义。

份号的位置在公文首页版心的左上角。

（三）秘密等级

秘密公文的秘密等级共有三级：“绝密”、“机密”、“秘密”。“绝密”级别最高，“机密”次之，“秘密”又次。如无保密内容，不得标注此项，以免给工作增添麻烦。密级标注在公文首页版心右上角。

有关保密的法规还要求公文在密级后面标明时限，超过时限将自动解除秘密。

（四）紧急程度

对于事关重大、需要紧急传递和办理的公文，应标明紧急程度，以便跟一般公文区分开来。紧急程度分为两级，行政公文分别叫做“特急”、“急件”，党的公文分别叫做“特急”、“加急”。不是事关重大、需要紧急办理的公文，不得标注此项。

紧急程度的标注一般也在首页右上角，跟秘密等级上下排列，居秘密等级下方。

紧急电报的分级与一般公文有所不同，行政公文要求以三级标示：“特急”、“加急”、“平急”；党的公文要求以四级标示：“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

（五）发文字号

发文字号是公文的一个重要项目，位于版头的正下方，文头部分与正文部分的间隔横线的正上方。党的公文也可标在版头的左下方。

发文字号有固定的模式：由发文机关代字、年份（发文年度）、序号（发文顺序号）三部分组成。

机关代字是发文机关名称的极度简缩，但还能识别出是哪一个机关。如：“国发”是国务院的机关代字，“中发”是中共中央的机关代字，“国办发”是国务院办公厅的机关代字，陕西省人民政府的机关代字是“陕政字”，四川省人民政府的机关代字是“川府”，根据代字可以看出发文的是什么机关。

年份就是发文当年的年度，用阿拉伯数字写全，不得缩写，如把1999年减缩为“99”。年份加六角括号，例如：〔1999〕。不得用圆括号或别的括号。

序号是机关发文的流水号，当年所发的第一份公文是1号，以后依次顺排即可。除命令（令）外，其他公文的序号前不加“第”字，数字前面也不加“0”。

发文字号是引用和查找公文时的重要依据，正规公文一般都要有发文字号，其组合方式也要按《办法》和《条例》的规定执行。

（六）签发人

《办法》规定：“上行文应当注明签发人，会签人姓名。”《条例》规定：“上报公文应当在发文字号右侧标注‘签发人’，在‘签发人’后面标签发人姓名。”

“签发人”一项的具体位置，行政公文跟党的公文一样，标在“红头”下方右侧，也就是发文字号右边。

公文的签发也有严格的规定。行政公文“以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。”党的公文“须经本机关领导人审批签发。重要公文应当由机关主要领导人签发。联合发文，须经所有联署公文的领导人会签。党委办公厅（室）根据党委授权发布的公文，由被授权者签发或者按照有关规定签发。领导人签发公文，应当明确签署意见，并写上姓名和时间。若圈阅，则视为同意。”

以上各项格式项目，均属于文头部分，位于首页的间隔横线之上。

（七）公文标题

公文标题位于间隔横线下方，居中排列，字号大于正文。

公文标题由发文机关名称、公文主要内容、文种组成。例如，在《国务院办公厅关于调整中国人民银行货币政策委员会组成人员的通知》这一标题中，“国务院办公厅”是发文机关名称，“关于调整中国人民银行货币政策委员会组成人员”是主要内容，“通知”是文种。

发文机关名称根据情况可以省略，如人事部、教育部、国家语言文字工作委员会联合下发的《关于开展国家公务员普通话培训的通知》，标题中就省略了发文机关名称。

国务院办公厅的《办法》要求：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容”，中央办公厅的《条例》则将主要内容称为“公文主题”，这里的“主题”不是中心思想的意思，而是指中心事件、主要问题，实际上就是主要内容。在实际工作中，公文标题中的主要内容这一项又被称为“事由”、“摘由”。

概括主要内容是公文标题拟定的关键，也是写作中技术性最强的一环。以下三种情况要尽力防止：

不明确。标题中的主要内容部分意义含混，令人不知所云。例如《关于尽快修复三号公路的请示》这一标题，就可以有三种不同的理解：一是要求上级尽快修复三号公路；二是要求上级批准本单位修复三号公路的计划；三是要求上级出面干涉三号公路的修复事宜。到底是哪种意思呢？标题的含糊不清，容易使人产生误解，甚至可能影响工作的顺利开展。

不简练。标题中的主要内容是摘要性的，高度浓缩化的，不能面面俱到，臃肿庞杂。例如下面这个标题中的事由部分：《××县人民政府在工业会议后为贯彻省政府关于开展增产节约运动的指示根据本县情况提出措施计划并增产指标向市政府的报告》，说了许多话，极力想把内容说得更具体、更清楚，结果反而更不清楚。

不规范。有个别公文的标题不按照现行格式写，而是刻意仿古，或者标新立异。例如，《呈报扩建校舍由》这一标题，就是仿古的写法，按照现行的格式，应写成《关于扩建校舍的请示》。

文种是公文标题的第三个组成部分，每一篇公文的标题，均应准确标明公文种类。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

（八）主送机关

主送机关就是受理公文的机关。主送机关名称应当用全称或者规范化简称或者同类型机关的统称，位于公文标题下方，正文上方，顶格排印。

下行文的主送机关可以有若干个，排列时，同类型、相并列的机关之间用顿号间隔，不同类型、非并列关系的机关之间用逗号间隔，最后用冒号。如人事部《关于开展国家公务员普通话培训的通知》的主送机关：

各省、自治区、直辖市人事（人事劳动）厅（局），教委（教育厅），语委（语言文字工作机构），国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门，新疆生产建设兵团人事局：

向上级机关行文，特别是上行文中的请示，一般只能写一个主送机关。如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。

大多数公文都有主送机关，但有些向全社会普发的下行文，没有明确的主送机关，可以没有这一项。

（九）正文

正文是公文的主体，用来表述公文的内容，位于标题或主送机关下方。

正文的写作是本书的重点讲述内容，后面将分文体一一详加介绍，此处从略。

（十）附件

公文如有附件，应当在正文之后，机关署名或成文时间之前，注明附件顺序和名称。附件应当置于主件之后，与主件装订在一起。无附件的公文，省略此项。

（十一）发文机关署名

党的机关公文要求署名，署名用全称或规范化简称，位于正文下方偏右。行政公文不要求一定署名，根据情况，可署可不署。如有署名，位置同党的公文。如不署名，公章盖在成文日期上。署名和下面的成文日期之间，要有一定的间隔。

（十二）成文时间

成文时间一般以领导人签发的日期为准；如系联合行文，以最后签发机关的领导人签发日期为准。会议通过的重要公文，以会议通过日期为准。

成文日期要写明年、月、日，不得简写，用汉字书写，位于正文或机关署名下方偏右。

会议通过的重要公文，如决议、决定，以及条例、规定等法规性文体，成文日期不在文后，而是加括号标注于标题下方居中位置。

（十三）印章

除会议纪要和以电报形式发出的以外，公文均应加盖公章。联合上报的公文，由主办机关加盖公章。联合下发的公文，联合发文机关都要加盖公章。

（十四）印发传达范围

又称附注，加括号标注于成文日期下方左边。无需特别说明者，可以省略此项。

以上各项，均属公文的主体部分。

（十五）主题词

国务院办公厅规定：“公文应当标注主题词。上行文按照上级机关的要求标注主题词。”1994年国务院办公厅秘书局印发了重新修订的《国务院公文主题词表》，并规定，“自1994年6月1日起，凡国务院、国务院办公厅印发的文件和各地区、各部门报送国务院、国务院办公厅的文件，均按该词表标引主题词。”

中央办公厅也规定：党的机关公文要“按上级机关的要求和《公文主题词表》标注”主题词，“位于抄送机关上方”。

公文主题词是为适应办公自动化的需要，在实践中总结出来的能表达公文基本内容的规范化的单词和词组。现在，所有的公文都要标注主题词，上报的公文要求更严格，要按上级机关的要求和《公文主题词表》标注。

一篇公文的主题词要能反映公文的主要内容和文种，主题词的数量一般三到五个。

（十六）抄送机关

抄送机关指主送机关之外的其他需要阅知公文内容的上级、下级和不相隶属机关。抄送机关名称标注于主题词下方，印制版记（印发机关和时间、份数）上方。

（十七）印制版记

印制版记由公文印发机关名称、印发日期、印制份数组成，位于公文末页下端。

印发机关，一般是发文机关的办公机构。印发日期，是实际印制的日期，与公文的成文日期意义不同。

除以上格式外，行政公文和党的公文还都规定了公文的用纸规格：一般采用长297毫米、宽210毫米的国际标准A4型。