农村发展研究所

土地所有权对农村贫困人口的重要性

对于乡村贫民来说，土地是至关重要的财产——是收入、财富、安全和地位的重要源泉。为农村贫困家庭提供一小块肥沃的土地，会使这些家庭得到很多好处。这种好处将长期存在，并且会随着时间的推移而逐渐增加，它包括营养、健康、收入、经济安全、信用能力、自尊以及公共地位的改善。这些小块土地的面积足够打造一个小花园或者栽种一些树木，它们能够增加食品消费的质量和数量，从而改善整个家庭的营养和健康状况。小块的土地也能够提高一个家庭的收入和经济安全程度：土地能使他们在市场上销售农产品而产生盈余，满足家庭在紧急时刻的需要。作为附属担保品，土地甚至能够改善一个家庭的经济状况，能够提高一个家庭在投资或者危难时刻的信用能力。通过拥有土地所有权，农村家庭的自我形象和社会地位也能得到提高。对于整个社会福利来说，这个地位是非常重要的，因为它有能力提高家庭对农村政治的参与程度，从而帮助家庭在农村获得非正式的信贷来源。

为世界上的穷困人口消除贫困，土地所有权显得极其重要，正是这一点促成了RDI的创立。

RDI的起源

1965年，普罗斯特曼为了追寻他为减轻贫困而提供法律援助的梦想而离开了美国最好的律师事务所苏利文-克伦威尔（Sullivan and Cromwell），当时他正处于事业的上升阶段。他的早期工作是通过温和的土地改革，来为减轻贫困和平息怨恨提供创造性的方法。例如，在1967年，普罗斯特曼前往南越，探讨引发越南战争的潜在社会经济问题是否可以通过向贫穷的佃户重新分配土地和向地主支付合理的赔偿金来解决。普罗斯特曼的观点引起了美国决策者的注意，他们正在寻找越南冲突的政治解决办法。很快，普罗斯特曼发现自己也陷入了这场战争，于是起草了立法条文来支持“耕者有其田”计划——该计划是由循化县（Thieu）政府在1970～1973年之间实施的，其主要内容是在湄公河三角洲内为100万佃农家庭提供土地所有权。虽然这对于制止战争来说太迟了，但是，这项计划使越共招募入伍的人数减少了80%，同时还将大米产量提高了30%。

多年来，RDI组织和它的计划都持续关注贫困人口的土地所有权问题。例如，20世纪90年代，在东欧国家，RDI致力于促进集体农场和国有农场的自愿解体，同时为家庭农场主建立长期的私人土地所有权——包括买卖权、抵押权和继承权。这些计划中最有代表性的就是将土地从公有变为私有，或者从公有变为长期的私人使用。为了跟上世界日益发展变化的步伐，RDI不断改变其计划，但是这么多年来，它的基本使命始终没有改变。

RDI的使命和运营

RDI的使命宣言是：“RDI是一个非营利性律师组织，旨在帮助发展中国家的穷人合法获得土地所有权。”这个组织通过下列四种主要活动来完成自己的使命：调查、改革规划、政策支持以及实施（RDI的使命、愿景以及价值陈述见表7-1）。

1.调查 RDI拥有大规模的调查队伍，能够深入到乡村一级采访贫困人口，同时也能进行案卷研究，有关研究成果被广泛发表。RDI的调查队伍广泛传播调查结果以及土地改革的最佳做法和土地所有权的好处。

2.改革规划 RDI在40个不同的国家考察了其土地改革运动，并且帮助其中的很多国家设计新的改革计划。丰富的经验使得RDI能够成为如世界银行、美国国际开发署（U.S. Agency for International Development，USAID）、联合国开发计划署、联合国粮农组织等国际组织的农村土地问题主要的咨询顾问。

3.政策支持 在它的政策支持工作中，RDI在扶贫问题上，把土地所有权的问题提到了最前面。普罗斯特曼和他的同事们使许多国家的领导人相信，通过切合实际的措施为贫民建立土地所有权或者相应的土地保障权，对于经济发展和预防暴力来说是非常重要的。这也可以扩展到在外国援助领域的主要捐赠机构。例如，由于RDI的努力，美国政府的“Millennium Challenge Agency”计划（这是一揽子对外援助计划）承认，乡村贫民的基本土地所有权是美国全球援助计划的基础之一。

4.实施 实施极其重要。没有有效的实施，RDI的土地改革计划对农村贫困人口就没有帮助。然而，在实施过程中，RDI的影响力要弱于在其他三方面工作中的影响力，因为许多援助组织和国际发展机构都有资格实施RDI的计划。因此，RDI常常将它的土地改革方案的实施工作外包出去，而只提供必要的指导和监督。

RDI的比较优势：全方位参与全过程

在关注土地问题的组织中，RDI是唯一四方面工作齐头并进、全方位参与整个过程的组织。其他很多组织都只是做其中的一两方面工作。多数的组织都会做调查；少数组织会做改革设计；许多组织会做支持和实施工作（后者往往是国际发展机构的事）。关注土地问题的其他组织中没有哪一个同时开展前三方面工作，更不用说第四方面工作了（表7-2是截至1999年从RDI计划受益者的统计数据）。

RDI倡导的民主土地改革

RDI在转变土地改革观念和论证其有效性方面影响非常大。民主土地改革遵循法律，同时运用和平的手段，为私人地主提供公平的征地补偿。民主土地改革也让土地接受者自由选择如何经营农场（选择经营农场的几乎都是家庭农场的农民，而不是集体或合作社）。例如，RDI所致力实现的1970～1973年间在南越的“耕者有其田”改革向湄公河三角洲地区的大地主支付8年期债券，作为将其土地重新分配给100万佃户的补偿，债券总价值相当于被分配土地总收成的2.5倍。这项改革被证明是非常成功的，20世纪80年代，越南共产党政府放弃集体农场，而在全国推广采用南方的家庭农场模式，其主要原因正在于此。随着该模式的不断发展，根据“支配权”原则，需要没收的土地越来越少。在中国，农民对他们已经占有的国有土地享有长期的基本权利。