第一节　党治、训政与军权统治

依照孙中山的理想，中国最终是要建成一个实行民主政治的国家。但他认为，要达到这样的目标，必须分步骤来实现。首先是要革命，以扫荡反革命。而革命期间必重兵权，故有军政府且重军权，乃大势所趋，不可避免。革命成功，一跃而至共和宪政亦不可能，必须创一过渡时期为之补救。故军政府仍有存在之必要，惟一切军国庶政应悉归革命党完全负责，以党义训练人民、且以约法的形式详细规定政府与人民之间的权利和义务，伸民权而抑军权。直到革命成功，全国底定，各县、各省都有民意为后盾，国民也在约法自治的磨练下养成民治的基础，到那时则不难由约法而进至宪法，“民权立宪政体，可谓水到渠成而无动摇之虑了”。此即孙中山自1914年公布《中华革命党总章》时就已经明确提出的，革命必由军政而训政而宪政的革命程序论。在1924年国民党第一次代表大会实施改组之际，孙中山更在《国民政府建国大纲》中具体规划了其实行办法。

北伐完成，孙中山规定的军政时期即告结束，训政阶段自应开始。而所谓训政，就是要以党代军，来负起指导政府和训练民众的责任。因此，南京方面部分国民党人在二次北伐后，很快就开始依照《国民政府建国大纲》中的规定，提出训政和党治的问题来了。

在这方面，最为积极的就是自认为国民党元老的胡汉民。还在1928年初，身在海外的胡汉民得知国内北伐和清党进展顺利，就曾雄心勃勃地表示，对北伐和清党，“弟无能为役”，“盖革命事业，其始必以军事为政治之核心”；但军事胜利之后，军事同志即应将此核心“以互让互励精神移之至政治方面”，以便分工合作，完成建设之使命。6月3日，眼看二次北伐即将完成，人尚在欧洲的胡汉民致电南京国民政府代主席谭延闿，强调应在二届五中全会上提出：“北伐完成，当依总理建国大纲，期主义之实现。”而主义实现的关键在于：“（一）以党统一，以党训政，培植宪政深厚之基。（二）本党重心，必求完固，党应担发动训政之全责，政府应担实行训政之全责。（三）以五权制度作训政之规模，期五权宪政最后之完成。”

胡汉民依据《国民政府建国大纲》提出建议，主张继承孙中山的遗志，推动训政的实现，以达到恢复党权，结束北伐以来备受各方抨击的军权凌驾于党权之上的局面。他指出：一切权力应由党集中，由党发施，不仅党外无党，且党外无政，政外无党。政府由党负保姆之责，由党指导，由党拥护。在人民未经政治训练及未完全了解三民主义以前，唯有党能代表全国人民负建国之大任，也唯有党能领导全国人民向实现三民主义的目标前进。而为有利于党治的实施和避免治权过于集中，胡汉民还特别提议将本应实行于宪政期间的五院制提前至训政阶段，国民政府为五院会集之总枢纽，即合五院之组织而总称之为国民政府。五院主席即为政府常务委员，并于五常委中指定一人为政府主席。注意到国民党中央这时规定实行的还是委员制，不难了解，胡汉民的上述主张十分明显地是想要以党治来限制北伐以来过于膨胀的军权。

胡汉民的主张也得到了南京国民政府多数党政领导人的赞同。1928年6月北伐完成，接收平津后，国民政府即公开发表通电，宣布对内施政方针，表示北伐完成后将立即厉行法治，澄清吏治，结束军政，开始训政。8月8日至15日，南京的国民党人召开了二届五中全会。在这次会议上及随后的中常会上，通过了《政治问题决议案》《训政纲领》及《中华民国国民政府组织法》等一系列决议案。国民政府也根据国民党中央上述会议决议，颁布了一系列命令和相关的法令：

（一）决定全国完成统一之后，国民政府应设立立法、行政、司法、考试、监察五院；行政院下设内政、外交、军政、财政、农矿、工商、教育、交通、铁道、卫生十部与建设、侨务、蒙藏、劳工及禁烟五个委员会，分掌各行政事项。立法院下设法制、外交、财政、经济四个委员会（后增加军事委员会）。同时设立参谋部、训练总监部、军事参议会，直隶于国民政府。军事委员会因此于11月7日宣布结束，所管事宜分别移交军政部、参谋部、军事参议院、训练总监部办理。

（二）规定国民政府总揽中华民国治权，统率海陆空军，行使宣战、媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑、复权等项职权。国民政府设委员12-16人、主席委员1人。主席兼中华民国海陆空军总司令，代表国民政府接见外使并举行或参与国际典礼，为国务会议主席，与五院院长在经国务会议议决公布之法律和议决发布之命令上共同署名。主席因故不能执行职务时，由行政院长代理。

（三）国民政府以行政院为最高行政机关，以立法院为最高立法机关，以司法院为最高司法机关，以考试院为最高考试机关，以监察院为最高监察机关。行政院以正副院长、各部部长、各委员会委员长组成行政院会议，以院长为会议主席，议决提出于立法院之法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案与其他重要国际事项、荐任以上行政官吏任免、各部与各委员会间不能解决的事项，或其他依法律或行政院院长认为应付会议议决的各事项。

（四）推举中央政治会议主席蒋介石为国民政府主席兼军事委员会主席和总司令，任命谭延闿、冯玉祥为行政院正、副院长，胡汉民、林森为立法院正、副院长，蔡元培、陈果夫为监察院正、副院长，戴季陶、孙科为考试院正、副院长，王宠惠、张继为司法院正、副院长。同时任命上述人等和训练总监部总监何应钦、军事参议院院长李宗仁、海军部部长杨树庄、内政部部长阎锡山、参谋总长李济深和东北边防军司令长官张学良等17人为国民政府委员。

（五）明令广东、广西、湖北、湖南、安徽、江西、江苏、浙江、福建、四川、云南、贵州、甘肃、新疆、宁夏、陕西、河南、河北、山东、山西、辽宁、吉林、黑龙江组织省政府，并明令热河、察哈尔、绥远、青海、西康5个行政区改为行省并组织省政府。另外明令上海、南京、北平、天津4个市组织特别市政府。西藏作为政教合一的特殊政制的地区，虽未照各省例组织省政府，然达赖、班禅分掌前藏、后藏政权的格局依旧，并依向例保持与中央政府的关系。

胡汉民起草，并经10月3日国民党中央执行委员会常务委员会第172次会议通过的《训政纲领》规定：（1）训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民，行使选举、罢免、创制、复决四种政权；代表大会闭会期间，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之；（2）治权之行政、立法、司法、考试、监察五权付托国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础；（3）指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。

10月25日，经国民党中央执行委员会常务委员会第179次会议通过的《中央政治会议暂行条例》则规定：国民党中央执行委员会政治会议为实施训政之最高指导监督机关，对中央执行委员会负责。凡国民党中央执行委员、监察委员及国民政府委员，均为该会议的当然委员。会议负责讨论并决定建国纲领、立法原则、施政方针、军事大计，包括决定国民政府委员、五院正副院长与委员、各部及各委员会之部长与委员长、各省政府委员与主席及厅长、各特别市市长、驻外大使与特使及公使，以及特任特派官吏之人选。政治会议不直接办理政务，亦不直接发布命令，所决定之事交由国民政府执行。

10月26日，国民政府国务会议通过《国民政府训政时期施政宣言》，宣告军政时期告终，训政时期开始。中国国民党将代行政权，而以治权授诸国民政府，并为之制定组织，设立五院，分负责任。国民党将适应形势，偃武修文，变过去武功之昭扬为今后文治之实行，着力建设。

国民党二届五中全会及其随后的一系列政治体制的设计和建构，俨然都是胡汉民在坐镇筹划与指挥，并按照胡汉民的方案实施了训政，规定了党的政治会议的最高权力地位。胡汉民亲任立法院院长，对立法表现出异常的热心。立法院成立后，通常每天都能通过法律百余条，最多时竟能通过250余条，其速度十分惊人。行政院长谭延闿不久病故，胡汉民的地位更显突出。而他的一切努力，说到底，是想要树立党的权威，推行在党治下的法制体制。用他的话来说：“所有军政训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施，政府由党负其保姆之责，故由党指导，由党拥护。”他提出加强法制的目的，很大程度上也正在于要名正言顺地巩固党治的体制。他后来明确讲：他做立法院院长，就是因为枪杆子的权威太大，希望“借党治的掩护，完成法治，再由法治过渡到民治，使训政工作，能确实建树起来”。然而在实际上，在党、政、军三者的关系上，党的地位却相当尴尬。

首先，政治会议构成成分变动不定，职权范围及作用含混不清。1928年9月20日，国民党中央执行委员会常务委员会决定，中央执行委员（36人）和中央监察委员（12人）均得为政治会议委员，候补中央执行委员和候补中央监察委员均得列席政治会议。10月25日即决定所有国民政府委员均为政治会议委员。结果，政治会议委员不仅包括了中执监委员，还包括了非中执监委员，总数一度达到了72人。所谓政治会议向中央执行委员会负责，自然无从实现。1929年之后国民党中央执行委员会全会虽然开始对政治会议人数有所限制，但人数及其参加者资格的规定始终在变动之中，同时政治会议原有的一些重要职权也陆续被取消，包括不再有决定各省省政府主席、委员，各厅厅长，各特别市市长，驻外大使、特使、公使人选的权力，不再负指导监督国民政府重大国务之施行、修正，解释中华民国国民政府组织法，以及代表国民党全国代表大会行使政权等项责任等。这说明政治会议既不对党负责，其实际作用也十分有限。到1931年三届二次临时全会时，政治会议的职能干脆被规定为“党政间之联系机关”，“居于中央与国府之间，受党的指挥”，其指导监督的作用即使在形式上也不复存在。

其次，国民党自建立南京国民政府之后，即实行党政分开原则，结果是一方面高唱以党治国，一方面却坚持反对以党干政，使党治成为一句空话。蒋介石在1928年8月召开的国民党二届五中全会上，就曾明白提出过《请规定党部与政府及政府与民众之关系及其职务案》，强调“党员党部决不能直接干涉或处理行政”的观点。这导致二届五中全会通过《各级党部与同级政府关系临时办法案》，要求严格区分党政关系。规定：各级党部对于同级政府之举措，有认为不满意或不合时宜者，不得干预政府行为或与之冲突，只能报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。事实上，为避免年轻党员和基层党部迷信党义，坚持党权高于一切而与相对保守的各级行政机关发生冲突，蒋介石等甚至不惜再三告诫下级党部：“党权高于一切，乃指中央党权而言”，并接二连三地修改相关的法令法规，限制地方党部的权力。如1926年11月颁布的《省组织法》中曾明确规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务。”到1927年7月修正时却删除了“及省执行委员会”几个字，10月再修正时“于中央执行委员会的指导监督之下”也被代之以空洞的“依中国国民党党义”几个字。到1930年2月时，因为“依党义”的说法易引起种种纠纷，因此干脆进一步将“依中国国民党党义”几个字也取消，改成更具操作性的“依国民政府建国大纲”几个字。所谓党治，到这里已不见了踪影。

不仅如此，因汪精卫、胡汉民等长期以争党权为目的，造成地方众多党部和党员公然向蒋介石挑战，蒋介石自然更重视军权而蔑视党权。加之训政初期，国民党近80%的党员为年轻人，思想激进，蒋介石更加相信，如果把国家大事交给他们，“直是以国家、社会全体之生命作儿戏之试验品”，因而更愿意借重于相对保守稳重的政府行政人员，哪怕他们不是国民党员，以确保新政权能够实现由北洋政府统治向国民政府统治的平稳过渡。结果，表面上高唱以党治国，实际上党、政、军三者关系当中，军、政两界中没有谁真的会把党放在眼里。即使从社会民众的角度来看，政府和行政人员的地位也远高于党部和党务人员。因为不仅党务人员的薪俸及待遇大大低于行政人员，而且做行政人员又无须具备党员资格，因此入党与否在实际利益上并不具有多少吸引人的地方。当年流行的所谓“学而优则仕，学而不优则党”的说法，就典型地反映了社会上对国民党地位的看法。再加上党部的经费统由各级政府拨发，党部和政府关系不好，自然会在经费上受到政府方面的刁难和克扣，其自身的作用更要受到极大的限制，以致当时就有不少党务人员抱怨说，“本党差不多变成了政府和军队的尾巴”，“名为训政，实无殊于退听”，“各省市县党部坐拥虚位，毫无实权，绝不能过问各当地任何政务，偶一置喙，诽谤随之”。因为受制于人，“不能监督政府，只有依照政府和军队的需要去宣传”。党部要根据党的主义、政纲而为民众解除痛苦，军政当局不但不能与党部的意志一贯，反而在党部高唱减租保障民众利益的时候增加民众的负担，甚至在党部人员正在向民众宣传不拉夫、不筹饷时，趁民众聚听党部人员宣读的机会，用绳子将听讲人民圈住，一一捉去充当夫役。

地方党部的地位如此，中央党部的地位也高不到哪里去。事实上，南京国民政府建立之后，虽然规定了以党训政的种种方针，但无论中央执行委员会还是政治会议，其作用都极其有限。与其说是它们在起指导监督的作用，倒不如说它们更多的是在为蒋介石得心应手地运用政权提供法律的解释而已。如《中华民国国民政府组织法》规定国民政府主席不列于国民政府委员之中，代表国民政府接见外使并举行或参与国际典礼，兼中华民国陆海空军总司令，为国务会议主席，“公布法律、发布命令，经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之”，就明显地不同于过去的委员会议制的惯例，意在推行主席独任制。北伐结束后，蒋介石的军事委员会主席和国民革命军总司令的职务虽因军事委员会和国民革命军总司令部相继撤销而取消，但国民党中央执行委员会常务委员会授予他国民政府主席兼中华民国陆海空军总司令，加上其原有的中国国民党中央执行委员会常务委员和中央执行委员会政治会议主席两项职务，蒋的权力不仅没有削弱，而且还更加扩大了。特别是中原大战结束后，国民党三届四中全会于1930年11月18日“推选国民政府主席蒋中正同志兼行政院院长”，决定公布法律或发布命令，不必再由五院院长署名，只要“由国民政府主席署名，以立法院院长副署行之”，且以行政院会议取代了原来需要由国民政府委员集体议决的国务会议，从而更是极大地加强了蒋介石的地位和权力，使蒋介石可以随心所欲地自己提议、自己议决、自己签署各种法令法规和任命状。不仅如此，1931年6月14日，国民党三届五中全会还更进一步通过新的《中华民国国民政府组织法》，规定国民政府主席不仅代表国民政府、兼任陆海空军总司令、依法署名公布法律和发布命令，而且可以不通过国民党中央执行委员会或政治会议，而直接提请国民政府任免五院正、副院长与陆海空军副司令及直属国民政府之各院、部、会的首长，这就更是在根本上取消了本来只是停留在形式上的党对政权的指导监督职能。换言之，胡汉民竭力推行的党治，到这时几乎已变成了蒋介石个人的独裁制了。

国民党的党治之所以只能停留在纸面上，根本上在于其党的生存与地位依赖于其政权的生存与地位。而其政权的存在与地位又纯由军事革命所造成，故而不得不靠军队来支撑，这就不可避免地造成军权远大于政权、更大于党权的客观情势。何况国民党的军队从一开始就不是由党来造成的，而是由众多地方实力派的军队集合归并而来，真正以党的名义造成的黄埔军，即中央军，只是国民党诸多军队中的一支，不仅不足以统一国家，而且也不能使其他各派势力屈从于其指挥棒下。北伐战争打破了军阀割据的局面，却便利了国民党旗下几支较大的地方实力派利用蒋介石指挥下的中央军力有不逮的情况，造成新的割据局面。

1928年底，北伐战争结束，国家初告统一，却形成了几大军事中心。这包括以蒋介石指挥的第1集团军为核心的南京中央、以冯玉祥指挥的第2集团军为核心的开封中心、以阎锡山指挥的第3集团军为核心的太原中心、以李宗仁指挥的第四集团军为核心的武汉中心、以李济深指挥的第8路军为核心的广州中心、以张学良指挥的东北边防军为核心的奉天中心。以上各中心除南京为中央政府外，几乎都同时设有政治分会，代行中央政府的职权。而再边远一些的地区，如四川、云南、贵州、新疆等省，则干脆原封不动地继续保持在当地军人的统治之下。在这种情况下，各地以军治民、以军代政几乎不可避免。至于党治，更是无从谈起，因为凡军事所及地区，党部几乎无一例外地都是以军事作其背景的。

蒋介石身为国民党最高军政首脑，他对这种状况尤为不安。这也正是他为什么会积极支持和推动胡汉民倡导党治的重要原因所在。因为同为国民党人，明知各地方实力派目无中央，意图独霸一方，却碍于同党和实力不足，不能轻启战端，不能动辄以武力相向。打出恢复党权、提升政权、消除军阀的口号，在政治上不仅合乎党义，而且也是民心所向。自南京国民政府成立之日起，不论党内各地方实力派对这些口号多么反感，却都不能不尽可能地迁就蒋介石的要求。而胡汉民也深知其中奥妙，知道没有军权的统一，也就没有政权的统一，党也就无从在中央和地方建立威信和发挥作用。因此，他极力助蒋的目的，正是想要在蒋承诺服从党义的前提下，首先借助蒋的力量来造成中央的权威，实现党政的统一。结果，党在很大程度上成了一个帮助蒋介石实现权力统一的奇特工具。蒋介石担任什么职务，党就搞什么体制，就通过种种决议赋予该职务以隆重的地位和权力。相反，若其他人担任同项职务，党就制定法令、法规来缩小其权力，甚至不惜使它完全成为一种虚位。

造成这种情况的原因很简单，就是因为蒋介石始终控制着军事大权，并且借助胡汉民推行训政和党治而将这种军事专制的体制移入到国家政权的政治体制之中，被赋予了中央政府的法统形式。即使其后蒋介石仍有过被迫下野的时候，他的核心地位也难以被动摇，因为他已经有效地安排好自己的势力控制了从中央到其权力所及的关键地方的各个要害部门和地区，并且牢牢掌握着整个中央军系统。因此，蒋介石虽多次失去党权，对于军政大权却始终处于绝对支配地位。党的地位和作用大小，在蒋介石看来自然无足轻重。他一度听任胡汉民高唱训政和党治口号，说到底只是谋求政权的一种政治谋略而已。他心里很清楚胡汉民意欲何为。正因为如此，还在1929年，他就在极力提高黄埔系军人地位的同时，建立起以陈果夫、陈立夫为首的CC系，用以插手和控制中央及地方党部。特别是在中原大战打败了反蒋各派之后，蒋介石深信自己已经树立绝对领袖的地位了。而越是想要确立自己的绝对领袖地位，他就越是想要表现出格外宽大和从谏如流的姿态。因此，战争胜利大局初定，他就马上示好于反蒋派。在1930年10月3日给国民政府的电报中，他前所未有地批评自己“诚信未孚，对人处事，每多过误”；提议在军事大定之后，应赦免陈炯明、阎锡山以外所有军事上、政治上的“罪犯”，“取消通缉，复其自由”。其当天更致电国民党中央，要求在最短时间内召开第四次全国代表大会，以便进一步讨论召集国民会议，起草宪法，“准备以国家政权奉还于全国国民”的问题。而在宪法颁布之前，则宜先行制定训政时期适用的约法。

所谓约法，就孙中山当年的设想而言，是要以法律的形式约定政府与人民之间的权利和义务，伸民权而抑军权。蒋介石要搞约法，当然不是想要伸张民权来约束自己的军权，而是希望借此以刷新形象，提高威望，为自己的统治奠定一个法统的基础。因为他很清楚，清党运动的实行，使南京国民党给人以相当血腥恐怖的印象。以党治国和训政方针出台后，关于政府太过“专制”和“独裁”的批评更是劈头盖脸而来。中原大战，双方动员兵力高达160万人，不仅造成极大的物质和人员损失，而且借杀伐之气更难服人。如此变乱纷起，而不能找到拔本塞源之计，则南京国民政府的统治也难以稳固。因此，他看好反对派制定约法的主张，也并不纯粹是为了想要合法地取得独裁的地位，他还想要借此收买民心。这是因为，他早就注意到，汪精卫于1929年3月14日在《东方晚报》发表政治宣言，力斥南京政府不顾人民权利及生命财产，与北洋军阀时代无异，汪的话曾引起大批著名知识分子的共鸣，他们纷纷向国民政府发难。其中中国公学校长胡适就于3月26日公开致函司法院院长王宠惠，指斥上海代表陈德征在国民党三全大会上提出的《严厉处置反革命分子案》，主张法院可以不须审问，只凭党部一纸证明便可定罪处刑的意见荒谬绝伦，尤其引起了知识舆论界的极大反响。胡适、罗隆基、梁实秋、王造时等接连在《新月》杂志撰文，强烈批评政府专制独裁，大谈人权与言论自由。胡适呼吁“快快制定约法以确定法治的基础！快快制定约法以保障人权！”便更清楚地看出，制定约法以约束政府，这时已经成为一股相当普遍的政治呼声。

反对派早就看好了这一步。1930年中原大战一爆发，他们就公开组织了约法起草委员会，并最终于10月27日在太原完成并公布《中华民国约法草案》8章211条，向全国人民征求意见。草案突出强调了个人的自由权利，明确提出：“人民于法律上一律平等，无男女、种族、宗教、阶级之分”；“人民之身体自己及无论何人，均不得以之为买卖、抵押、借贷之目的物”；“凡逮捕拘留人民之命令，除现行犯外，限于法院”；凡有犯罪嫌疑或证据被逮捕拘留者，“其所逮捕拘留之机关，至迟应于二十四小时以内提交法院审问”；“人民财产所有权不受侵犯”，“除因犯罪所得或供犯罪使用者，不得没收”；人民有通信秘密之自由、集会之自由、结社之自由、言论之自由、著作及刊行之自由、选择居住及职业之自由、信教之自由等。而在民主宪政的实施办法问题上，草案也提出了更为具体的措施，比如明确肯定“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，而军政停止之日”。训政达成，在于建立完全自治之县。标准是“全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功；而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民义务，誓行革命之主义者，得选举县官，以执行一县之政事，得选举议员，以议立一县之法律”。凡一省全数之县“国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”，即为宪政开始时期，“国民代表会议得选举省长为本省自治之监督”；“全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之”。“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权、有罢免权，对中央法律有创制权、有复决权”。“宪法颁布之日，即为宪政告成之时。全国国民可依宪法行全国大选举，国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成”。

反对派的约法草案赢得了部分社会舆论和知识界的肯定。《大公报》就公开认为其“极合人权法理”，甚至断言它“比较任何国家现行宪法为周密”，称“吾人认该项草案至少足备现在将来讲学立法时之一种参考。国府当局近年来迭表宽大之政见，对此昔为同志今为政敌者所提之法案，今后其有恢闳容纳之机会乎？多数受治之国民，盖不胜企盼之情矣！”受此刺激，蒋介石相信接过约法的旗号，在政治上对自己更为有利。没想到，被蒋介石看做书生气十足、毫无实力背景的胡汉民，这回却成了横在路上的一个绊脚石。他不仅坚决反对召开第四次代表大会，而且在11月召开的三届四中全会的开幕词中不点名地批评蒋介石不该自认为万能，一切事情都由自己担负起来。正是由于他的坚决反对，使蒋介石召开国民会议、制定约法的提议遭遇红灯。会议在推举蒋介石为行政院院长之后，对蒋介石的各项主张，只接受了于次年5月5日召集国民会议一项。

蒋、胡之间的矛盾由此在1931年1月更进一步公开化起来。蒋介石在“国民政府纪念周”公开表示本年内将召集国民会议制定约法。胡汉民却在“立法院纪念周”大唱反调，声称依据国民党的法理和孙中山总理的著作，没有国民会议制定约法的道理；而目前军权高于一切，各项法律尚未发挥效用，徒然定出一个大法来，或有而不行，或政与法违，反而益发减低了人民对党的信用。他说：“为党计，为法的本身计，甚至也为了目无法纪者的军阀自身计”，“我不主张马上有约法或宪法”。胡汉民如此公开地不把蒋介石放在眼里，大大出乎蒋介石的意料。蒋介石不仅深受刺激，恼羞成怒，而且深恐胡的做法会在党内再开一政争的恶例。蒋介石反复犹豫，并强压怒气一个多月之后，到底还是按捺不住而诉诸强力了。2月25日，《中央日报》公开刊出胡汉民反对国民会议讨论约法的强硬说辞，蒋介石于3天后以宴客为名，假意邀胡汉民到自己的住所用晚餐，胡汉民一到就得到一封历数其罪状的《蒋介石致胡展堂书》，且明确要求胡汉民辞去立法院院长一职。以胡汉民的脾气，自然也是毫不退让，两人当晚大吵一场后，蒋介石不得不下一狠心把胡汉民囚禁到南京郊外的汤山去了。

28日当晚，蒋介石将此事明白告知了在场的中央执行委员，自行提议推举林森继任立法院院长，邵元冲继任国民政府委员兼立法院副院长。事后，蒋介石公开宣告胡汉民因病辞职，同时亦为自己找说辞，宣称革命的党和革命的政府随时可以因革命的需要限制党员与官吏的自由。他接着主持召开了国民党中央临时常务会议，通过决定，要排除一切困难与谬见来确立约法，并推举吴稚晖、王宠惠等11人为约法起草委员。

只因主张不合，党国元老、在任立法院院长胡汉民就被行政院院长蒋介石夺去人身自由，此举不免引起舆论大哗。慑于舆论和党内各派的压力，蒋介石不得不于数天后发表谈话，称囚胡汉民于汤山纯粹是胡汉民自己想要避嫌止谤，打算此后长处南京而已。随后他还不得不出面辟谣，宣布自己力主制定约法，并非是想要利用约法来当总统。蒋介石还宣称：“国民会议，只应制定约法，不必而且不应该提出总统问题。外面传说本人要在国民会议里提出总统问题，自己要做总统，实行独裁制，这种谣言实在太没有意义。”

蒋介石的种种辩解并没有能够阻止住批评和反对自己的新一轮政潮。经过紧张的串连和准备，1931年4月30日，邓泽如、林森、萧佛成、古应芬4人以国民党中央监察委员名义率先发难，通电弹劾蒋介石。紧接着，汪精卫以及以陈济棠为首的广东将领数十人联名发表反蒋通电。李宗仁、白崇禧、张发奎等也随即联名通电反蒋。国民党元老唐绍仪更领衔限令蒋介石48小时以内即行引退。5月27日，鉴于蒋介石不予理睬，反蒋各派当天在广州宣告成立了国民党中央执监委员非常会议，规定：凡是国民党一、二、三届中央执监委员，只要愿意前来反蒋的，一律为“非常会议”当然委员，进而更另树异帜，成立广州国民政府，同南京的国民政府相抗衡。

迫于舆论和反蒋派的强大压力，蒋介石不得不委曲求全地前往汤山去见被他囚禁起来的胡汉民，请胡汉民出面参加国民会议，以平息纠纷。遭胡汉民坚决拒绝后，蒋介石横下一条心，于5月1至次日在南京召开了三届中央第一次临时全会，宣布正式筹备国民会议，准备制定约法。然而，正如国民党中监委的弹劾电所说：“夫以一国之元首，不惜躬身毁法，乃以约法号召天下，其谁信之？”

当然，蒋介石也并非真的想要起草一部可以用来取信于天下的建国大法。他的主要目的不过是要以此来确立自己的法统地位。因此，和汪精卫等人10月27日在太原制定并公布的8章211条的《中华民国约法草案》（又称《太原约法》）相比，南京国民政府于1931年5月21日经所谓国民会议第四次会议通过的新的约法——《中华民国训政时期约法》，明显地简陋多了。这个《中华民国训政时期约法》，总共只有8章89条。其总纲部分规定了中华民国国旗为青天白日满地红，国都定于南京，领土范围含28省并蒙古、西藏，主权属于全体国民；其余各章分别谈及人民权利义务、训政纲领、国民生计、国民教育、中央与地方权限和政府之组织等，除有关人民权利义务一章多半参考了《中华民国约法草案》的条文外，其他各章条文的侧重点都与其有所不同。

《中华民国约法草案》倾向于谋求政治的部分的改良。如针对现状规定“国家之国防军队，将现时之募兵制渐改为征兵制度，依法律之所定，全国分区征召，定期训练，其驻在之地以国防地带为限”；“省除地方警备队外，不得自置军队及自办军官学校、军械制造厂”，“省不得缔结有关政治及军事之盟约”；主张由下而上按照建国大纲规定协助人民筹备自治和实行民选，丈量土地并规定土地之价，照价征税或照价收买，“土地之岁收，地价之增益，公地之生产，山林川泽之息，矿产水力之利，皆为地方政府之所有，而用以经营地方人民之事业及育幼、养老、济贫、救灾、医病与夫种种公共之需”。而《中华民国训政时期约法》，则立足于保持现状，上述各项改良之主张多未提及，多数条文空洞而缺少操作性。对建国大纲所规定的约法的实质，即训练人民学会行使选举、罢免、创制、复决四权，顺利选举县官及议员，议定一县之法律，约定政府与人民权限以限制军权，均无任何具体的措施。甚至对《太原约法》就人民自由权利所规定的有关错捕后之国家赔偿、人民财产因公益上之必要征用征收时得出以相当价格等条文，也未予接受。相反，鉴于战争不断，除要求人民依法服兵役外，还特地增加了要人民无条件服工役的规定。而国民政府主席的权力亦大为扩充，即不仅可以自行任免五院院长及各部、会首长，且可以自行签发命令、公布法律等。故蒋介石的《中华民国训政时期约法》一颁布，就引来不少批评，其日后成为各党派众矢之的，亦势所必然。