一、“第三部门”与全民健身服务体系的基本理论研究

1“第三部门”的基本理论研究

1.1“第三部门”的基本理论及国内外研究现状简介

自20世纪80年代以来，“第三部门”理论成为当代西方学术研究的一个热点问题。1973年，美国学者T·列维特（T.Levitt）敏感地意识到美国社会中那些既非政府机构，又不是私营企业的组织在社会中的突出作用，而它们已不能用传统的理论加以解释和分析，于是列维特提出了对于把握此类组织极富概括意义的理论范畴——第三部门，用以统称那些处于政府和私营企业之外的社会组织。它们所从事的是政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”，这些组织即指非营利组织（Nonprofit organization简称NPO）。在世界不同国家和地区对非营利组织的叫法也有所不同，“第三部门（the third sector）”“非政府组织（NGO或nongov-ernmental organization）”“志愿组织（voluntary sector）”“公民社会组织（civil society）”“慈善组织（charitable sector）”等都是其非常近似的表达方式。尽管称谓与定义存在着一定的差异，但都是指独立于政府与市场之外的第三部门，应该说20世纪90年代以来人们基本都是在这个意义上使用上述概念并理解它的意义。

1.1.1 非营利组织的定义

虽然非营利组织的出现可以追溯到相当久远的历史，然而“蔚为大观而成为政府、市场之外的一个独立的领域，则是本世纪70年代以来的格局”。当今，非营利组织在世界各国已构成一股非常重要的社会力量，活跃在教育、体育与娱乐、卫生保健、社会服务、环境、发展等众多领域，发挥着越来越不容忽视的作用。

严格地说，非营利组织“是一个尚无明确定论的概念”，因此这里介绍一下有关非营利组织比较有代表性和公认的定义。

第一种是由美国约翰·霍布金斯大学塞拉蒙教授提出的，他通过对41个国家的非营利组织的比较研究，概括出非营利组织五个主要的运作特点，被称为“结构运作”定义。他认为凡符合以下条件的组织即是非营利组织：（1）组织性。就是实现一定程度的制度化；（2）私有性。就是组织与政府在制度上相分离。这并不是说组织不能接受政府部门的资助或援助，也不是说政府官员不能担任组织的理事；（3）非营利性。就是组织不向其经营者或所有者提供利润。组织资金的运用符合组织宗旨，必须将每年的盈余积累起来，而不是分红给管理层、组织成员或组织的创立者；（4）自治性。就是基本上独立处理各自的事务。组织必须能够很大程度上控制自己的活动，拥有自己的内部治理程序，并享有相当自治；（5）志愿性。就是可以接受一定程度的志愿参与。塞拉蒙的这种定义是目前研究非营利组织的文献介绍最多的、也是较为认同的一种定义。

第二种是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国民经济核算体系将经济活动划分为5大类：金融机构、非金融企业、政府、非营利组织、家庭。非营利组织与其他组织的区别在于，非营利组织的大部分收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。如果一个组织的一半以上收入来自以市场价格销售的收入，就是营利部门，而一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门。

第三部门、非营利组织、中介组织、志愿部门组织、民间组织、公民社会等等，这些名词并没有实质性的区别，但严格来看，它们之间有着微妙的不同，同时其使用的频度也往往与国家的传统有一定的关系，王绍光认为：“在英国和印度，人们的注意力放在 ‘志愿组织’上，在法国，人们谈论的较多的是 ‘社会经济’，在东亚，‘社团’是最常用的概念，在转型国家，‘公民社会组织’最为时髦，在发展中国家，人们只知道 ‘非政府组织’。”

非营利组织（Nonprofit Organization，NPO）：是从政府监管的角度强调组织与以营利为目的的市场主体之间的差别，主要在美国普遍使用。其原义是指，由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。托马斯·A·沃尔夫（Thomas A Wolf）在《非营利组织管理》一书中对非营利组织作为描述性定义：（1）具备为公众服务的使命；（2）必须在政府备案，并接受相关法令规章的管辖；（3）必须为一个非营利或慈善的机构；（4）经营结构必须排除私人利益或财物之获得；（5）其经营得享有免除政府税收的优待；（6）享有法律上的特殊地位。

非政府组织（Non-governmental organization，NGO）：最初是指第二次世界大战以后在国际社会中，特别是在联合国框架内所形成的超越国家层面来处理国家间关系的组织，这些国家间的非政府组织往往需要经过各相关国家政府的正式批准。20世纪60年代以后，发达国家中以促进第三世界的发展为目的的社会性组织也被包括进来。目前，非政府组织也广泛地用于一个国家内部，特别是发展中国家内部的以促进发展为目的、以社会为取向、以影响公共政策为手段的非公共部门。非政府组织和非营利组织在内涵和外延上一致，可以互换使用。所不同的是，非营利组织强调的是和企业的区别，非政府组织强调的则是和政府的区别。

公民社会（Civil Society）：从社会关系上指非营利组织。这一概念所涵盖的外延比非营利组织要宽泛些，但内涵基本一致。它不是一个否定的概念，而是一个积极肯定的概念，突出了新型社会关系的主体。

志愿者组织（Voluntary Orbanization，VO）：这个概念在英国和北欧较为流行。英国有着悠久的志愿工作传统，早在17世纪初就有强调基督教传统和定义慈善组织范围的《慈善法案》。在英国，志愿者组织有广义和狭义之分。广义志愿部门即不包括政党和宗教团体在内的有制度化特征的、其章程规定独立于国家的、非盈余分配的和具有不同程度志愿主义的自治组织；狭义志愿者组织是将广义志愿部门中的学校、运动和社会俱乐部、工会和协会排除在外的其他所有组织。志愿者组织强调了社会组织的志愿性。

草根组织（Grass Roots Orangation，GRO）：特指非营利组织中那些扎根于城乡社区的基层民众组织，侧重于发展中国家的基层组织。

第三部门（The Third Sector）：第三部门更多的强调与政府（第一部门）、市场（第二部门）相并立的非私人领域的组织。1973年，美国学者T·列维特第一次使用第三部门这个名词，用以统称这些处于政府和私营企业之间的社会组织。此后，这个概念在美国被频繁使用，并且流传到全世界。考登（Korten）把第三部门分为四种主要的组织范畴：志愿组织，在共享价值的信仰驱动下承担社会使命；公共服务承包人，其功能是服务于公共目的的、市场定向的非营利商业；人民组织，代表他们自己的利益，有着向成员负责的领导人，实质上是依靠自我的组织；官办NGO是政府创造的主要是服务于公共政策的工具。

1.1.2 非营利组织的作用

随着市场经济的发展，人们越来越认识到非营利组织在社会生活中所起到的重要作用，这种由民间创办、自主管理，以服务社会为宗旨而不以营利为目的的社会组织，和公共部门、企业一起构成了现代社会组织结构的“三鼎足”，并整体上扮演着功能互补的作用。

世界银行将民间组织的功能与作用归纳为：

（1）代表与反映民众的要求；

（2）提出建议并影响政策的制定；

（3）支持其他民间组织的能力建设；

（4）具体执行项目或提供服务；

（5）培育社会娱乐活动等五类。

根据我国经济和社会发展的具体情况，非营利组织的作用主要体现在以下几下方面：

第一，促进政府改革和职能转变。我国为实现以“小政府，大社会”为目标的政府转型，需要精简机构，提高办事效率，将原来由政府承担的一些公共服务剥离给非营利组织去承担，因此，非营利组织的发展可以促进政府职能从直接微观管理向间接宏观调控的转变与创新。非营利组织可以利用接近群众、成本低、效率高的优势，弥补政府的不足，增加公共物品的供应量，提高公共物品的供给效率，为政府职能的转变创造必要条件。

第二，提供反映公众需求的决策咨询建议。非营利组织的重要功能之一是及时反映公众的利益需求，为政府有关部门的公共政策提供决策参考与咨询。随着市场经济的发育和信息社会的到来，民众获得信息的渠道日益广泛和迅速，民间参政议政的能力也因此不断增强。非营利组织为公共政策提供建议和咨询，不仅可以节约政府的决策成本，而且由于受地方和部门利益关系影响较少，提高了决策的客观性与可行性。这也是市场经济体制下，政府需要非营利民间组织的原因之一。据清华大学NGO研究所1998年的调查结果表明，在调查的非营利民间组织中有60%向国家或地方政府部门提出过相关政策建议。

第三，在环境、扶贫、突发等事件中的作用。非营利组织不以营利为目的，从社会的公共利益和人类的共同利益出发，在可持续发展、环境、救灾等问题上扮演了不可或缺的重要角色。非营利组织还能够通过社会募集资金和志愿者资源，弥补政府在财政、组织、人才等各方面的短缺。

第四，促进生活多元化和凝聚社会人群的作用。非营利组织的发展也是人民生活多样化的需要。社会主义市场经济的发展促进了国民经济的快速发展，导致了人们对文化和精神方面的需求日益增多。非营利民间组织以自愿参加、自筹经费、自行管理、自我发展为原则，吸引了理念相同的民众来结社，不仅对提高公民素质、倡导社会文明起到了有益的作用，而且有助于减少边缘化人群。非营利组织不仅能够为其成员提供各种服务，而且可以对社会提供服务。

1.1.3 非营利组织的发展状况

20世纪80年代以来，随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化的浪潮，非营利组织出现了蓬勃发展的局面。1990年，美国学者塞拉蒙（Lester M.Salamon）在全球范围内对非营利组织进行了国际比较研究（The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector ProJect，CNP），目前已囊括了41个国家。CNP的主要结论可以概括为：

（1）在世界上几乎所有国家里，都存在一个由非营利组织组成的庞大的非营利部门。这个部门的平均规模大约是：占各国GDP的4.6%，占非农业就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。

（2）非营利部门的不同国家间的发展是不平衡的。

（3）在非营利部门的就业人口中，包含大量的志愿者，其规模大约占到该门总就业人口的1/3（表1-1）。

（4）在非营利部门中，各个不同领域的发展是不平衡的。从就业比重来看，在美国、日本、澳大利亚和爱尔兰，最发达的三个领域依次是：健康（35%）、教育（29%）和社会服务（15%）。

（5）从非营利部门的收入来源看，占比重最大的是服务收费（49%），其次为来自政府的各种资助（40%），最低的是各种慈善所得（11%）。

总体而言，萨拉蒙教授认为，非营利部门在世界各国的发展表明，一个由非营利组织所发动的全球性的“社会团体革命”，正方兴未艾，它对21世纪所具有的意义，也许如同民族国家的兴起对20世纪所具有的意义一样重大。

1.2 非营利组织对提供公共服务的贡献

1.2.1 公共服务的内涵

人类社会需要不同的物品和服务，经济学按照“公”和“私”对此进行了明确的区分。公共物品（Public goods）也叫公益物品，是指无论个人是否想要购买，其利益不可分割地被扩散给社会全体成员的物品。私人物品（Private goods）也叫私益物品，是不同人用同样的价格都可以在市场上购买到的物品。所谓公共服务是指以服务形式存在的公共物品，私人服务则是以服务形式存在的私人物品。布坎南对公共物品或服务的解释则更加清晰，即“任何由集体和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务，被定义为公共物品”。在此，我们对物品与服务不做区分。

1.2.2 判断公共服务的标准

判断一个物品或服务是否是公益物品有两个尺度，通常以不排他（non-ex-cludablity）和消费的非竞争性（non-rivalness）为标准，即公共物品是共同消费，难以排他的物品。非排他性指的是不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共物品的供给不付任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处；消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共物品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。

根据上述两个性质可以将物品或服务分为四类：私人物品（具有竞争性和排他性）；俱乐部物品（具有排他性和非竞争性）；公共池塘资源（具有非排他性和竞争性）；公共物品（具有非排他性和非竞争性）。

从表1-2中可以看出，公共物品基本可以分为三类：第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共电影院等。有人将这类物品形象地称为俱乐部物品（club goods）。第三类公共物品与俱乐部物品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。俱乐部物品和公共池塘资源物品通称为“准公共物品（quasi-pubic goods）”，即不同时具备非排他性和非竞争性。

1.2.3 公共服务的供给

人类社会的发展是通过特定的组织制度实现的。在20世纪里，企业组织和市场机制、政府组织与国家机制是人类社会实现发展的两套基本的组织制度工具。那么这两种工具对于提供公共物品来说是否有效呢？对这个问题的回答引出了以下“市场失灵”与“政府失灵”的答案。

（1）市场失灵

市场失灵是由于市场缺陷而引起的资源配置无效率。市场可以非常好地处理我们个人消费的物品，这些物品只要生产者通过市场了解了消费者对种类和质量的需求和承受能力，就可生产和销售。但是市场无法很好处理那些共同消费的物品，如干净的空气、国防或社区安全等。由于公共物品具有不可分割性和非排他性，这两个特性使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人享受同样的好处。人们都希望别人出钱，自己“免费搭车”。每个人都这样设想和行动的必然后果是公共物品远远不能满足需求，结果每个人均受害。同时，在分配公平问题上市场也是失效的。在《新教伦理与资本本义》中提到，看不见的手专掏穷人的腰包。市场失灵证明了政府干预的必要性，因此提供公共物品的任务似乎应该由政府来承担。

（2）政府失灵

“在过去，人们对于公共服务的研究都是一般化的研究，认为私益物品应该由市场来提供，而公益物品则应该由政府或者国家来提供”。但是西方发达国家的历史与现实却表明，政府提供公共服务也存在失灵的问题。

政府作为国家的一部分，从诞生之日起，就具有了双重属性，即作为公共管理机关的属性和作为统治工具的属性。在西方传统的福利国家时代，由于服务对象需求的单一性，政府所提供的集中服务模式取得了成功。从19世纪起，西方各国随着资本主义经济的迅速发展，出现了诸如失业、贫困、环境、卫生等越来越严重的社会问题。于是，资产阶级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定，不得不承担越来越多的以增进全民福利为核心内容的社会事务，以德国为创始者的“福利国家”开始出现。20世纪30年代，美国也走上了“福利国家”的道路。到20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的所谓“从摇篮到坟墓”的高福利为主要内涵的社会保障计划，福利政策成为资本主义世界发展的主流模式。第二次世界大战后西方政府公共管理职能有极度扩张的趋势，从政府开支的不断增长可见一斑。世界银行最近的一份权威报告认为，西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年仅20%多一点，1980年则超过40%，1950年接近50%。在1960～1995年的35年内，中央政府支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。

然而，20世纪60年代以来，随着凯恩斯宏观经济理论的逐渐失效，人们对国家干预经济、社会生活的作用持怀疑态度。尤其是20世纪70年代中期以来，以“滞涨”为特征的经济危机以及日趋严重的人口老龄化，使西方各国的社会保障制度面临严峻的考验和危机。国家对经济和社会生活的过多干预使得国家机构庞大、雇员众多，社会福利机构效率低下、服务质量低以及管理不善等，造成了巨大的浪费。如美国1995年仅社会保障税的无谓损失就达约680亿美元；英国每年福利支出中大约有40亿英镑因欺诈而白白损失。另外，社会福利开支的不断增加和税赋的加重降低了人们的工作、储蓄和投资的动机，导致了经济上的低效率；全民福利抑制了民间自助行动，摧毁了个人自我照顾能力，增加了个人的依赖性，一些竞争中的弱者，宁愿依靠政府施舍度日，也不想对社会做出贡献。西方福利国家的危机早在20世纪70年代的中期的石油危机就引发了一场规模空前、持续至今的反对“福利国家”的运动。

作为对这场“反福利国家”运动的反应，20世纪80年代初，时任“经济合作与发展组织”秘书长的范莱内普提出“福利社会”的构想。他说“必须采取更有选择性和更有针对性的方法，包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”，“国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签合同、定方针和鼓励自愿行动。国家的成功要依靠与社会其他机构（包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机构）建立关系”。“福利社会论”“实际上否定了政府的全能性，主张政府不必事必躬亲、大包大揽，应将一部分社会职能分离出来由社会来承担，充分发挥民间社会的力量；同时，由于政府能力的局限，不可以也没有必要独立承担全部社会保障的责任，应由政府、民间组织、家庭和个人来共同承担。

市场和政府显然并不能相互完美地解决彼此的失灵问题，近一二十年里，一套新的组织制度工具不论是在理论上不是实践中都吸引了世人越来越多的关注，这就是非营利部门在世界范围的兴起。如果说政府和市场分别构成了两大部门的话，那么非营利组织就构成了第三部门。非营利部门在世界各国的运作实绩以及对其所做的研究表明，这一部门体现着人类社会又一项重大的组织制度创新，在实现人类社会发展目标上具有巨大的潜力，为解决“市场失灵”与“政府失灵”问题提出了新的可能。

（3）非营利组织供给公共服务的优势

非营利组织供给公共服务的优势主要通过其特征体现出来，这些特征主要有以下几个方面：

①非营利性

非营利组织的非营利性一方面使它们愿意进入营利性组织一般不愿涉足的那些领域，如社区的公益性体育活动。另一方面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，这为它们在某些领域里与营利性组织竞争奠定了优势地位。

1999年7月出版的《美国医学会杂志》发表了哈佛大学医学院的一个调查报告。这个报告发现，营利性的医疗保险管理公司（HMO）对投保者的健康不感兴趣，它们感兴趣的是如何最大限度地创造利润。因此，可以说营利动机与高质量的医疗服务是水火不相容的。通过对全国一半以上的医疗保险管理机构进行调查，发现营利性机构提供的服务比非营利性机构提供的服务要差得多。在对营利性机构和非营利性机构的比较中发现这两类保险机构的保费几乎不相上下，但前者在管理上的费用比后者高出48%。换句话说，营利性医疗保险管理公司能花在病人身上的钱比非营利性医疗保险机构要少得多。这个例子说明，一个组织采取营利性还是非营利性形式至关重要。为保证服务质量，有些领域不适合营利性公司活动。

②自主性

自主性是指相对于政府的独立性。非营利组织之所以被统称为第三部门是因为人们相信它们不受政府支配、能够独立地筹措自己的资金，独立地确定自己的方向，独立地实施自己的计划，独立地完成自己的使命。

③使命感

非营利组织往往是由有强烈使命感的人发起的，其成员和支持者通常也是些对该事业具有奉献精神的人，对事业的执着和对组织的归属感是非营利组织的巨大资产，是其他类型组织无法比拟的。这一切都为提高服务质量、降低劳力成本奠定了坚实的基础。

④多样性

如果说非营利性给予了这些组织相对于营利组织一定优势的话，多样性则给予了这些组织相对于政府组织的优势。政府的优点和缺点都在于整齐划一。但是由于政府提供的服务难以满足人们千差万别的偏好，就需要其他的社会组织来填补空白。一般的私人物品可以由市场组织来提供，而公共物品提供方面的缺口就得由非营利组织来承担。非营利组织数量众多，或大或小，遍布社会生活的方方面面。例如，美国有专为截瘫者服务的组织，为聋哑人服务的组织，为患封闭症儿童服务的组织，帮助精神病患者的组织，反对酒后驾车的组织，反对青少年吸烟的组织。非营利组织展现出来的这种多样性使它比政府组织更有能力来满足社会和群体的需求。穆勒早在1859年就指出：“政府运作起来倾向一刀切。志愿组织则相反，它们在不同的领域里活动，因而在各方面都具备丰富的经验。”

⑤专业性

非营利组织作为一个整体具有多样性，但具体到每个非营利组织，它们是十分专业化的。绝大多数非营利组织成立之初就将自己的目标定得很明确。它们要么关注某个社会问题，努力去解决它；要么关注某个社会群体，努力去帮助它。这跟政府很不一样，政府不能仅仅关照社会的某一方面，或社会中的某一群体，它必须关照社会的方方面面，将触角伸向四面八方。集中活动于某个特定的领域，使非营利组织往往能够在这方面积累丰富的经验。丰富的经验无疑有利于提高服务的效率和质量。

⑥灵活性

非营利组织的另一个特点是灵活性。非营利组织常能灵活地调整自己以适应千变万化的世界，应对各种挑战。经验说明，政府部门对一些新出现的社会问题，要么反应不强，要么反应迟缓，要么干脆没有反应。非营利组织则不必受僵化体制和繁文缛节的束缚，反应相当迅速，善于灵活地调整自己的工作方向和运作方式，以适应时代的需要。

⑦开创性

与灵活性相关的是开创性。这种关系不难理解，因为能够对变化的环境做出灵活反应的组织很可能是开风气之先河的组织，亦即具有开创性的组织。说到非营利组织的开创性，可以举出不少例子。在美国，民权事业、环保事业、妇女运动、对少数民族的保护等最重要的社会变革都是由非营利组织发起的。在英国，为受虐待妇女提供咨询服务、信息服务和避难所是由非营利组织最先开始。同样在英国，那里有很多自助组织。这类组织极富创造性，不断在已有服务领域的基础上开发出自助服务的新领域。这些例子都说明非营利组织往往有能力在被政府忽略的领域发现新的社会需求，为满足这些需求进行有益和必要的尝试，并由此找到提供相关社会服务的较好途径。现代西方社会里不少公共服务领域都是由非营利组织开创的，后来才得到政府的重视和支持。正是基于这个观察，有人得出了非营利组织具有“创新传统”的结论。

⑧参与性

非营利组织之所以又被称为志愿组织，就是因为它具有参与性。这是非营利组织区别于政府组织的又一特征。几乎所有的非营利组织都或多或少，或直接或间接地依赖于人们的志愿参与行为。这些行为可能采取捐款的形式，也可能采取义务贡献时间和技能的形式，人们的参与不仅对受惠者，而且对参与者本人和社会都是有利的。在参与过程中，人们能够发挥自己的各项潜能，充分运用自己的判断力，并增长自己对有关事物的知识。总之，参与能使参与者自身变成一个更完善的人。

人们在家庭之外参与非营利组织活动对社会起的是一种胶合剂的作用。在现代社会，随着家庭地位的式微，活动半径的扩大，生活节拍的加速，人们很容易产生疏离感。非营利组织的活动将陌生人集聚到一起，为某项事业共同努力。在集体活动中，他们会交上新朋友，朋友的网络和由此产生的相互信任可以使他们的业余生活更丰富多彩，也可以使他们的事业如虎添翼。用时髦的学术语言说，参与可以使参与者个人和整个社会的“社会资本”（social capital）得以增加。

⑨低成本

进入20世纪80年代以后，世界各国对非营利组织兴趣大增的一个重要原因是低成本。在过去20年中，各国政府都面临着双重的压力：一方面，人们要求压缩政府预算，削减政府开支；另一方面，人们又不愿放弃已习以为常的种种社会福利。在这种宏观环境中，如果能找到低成本运作的组织替代政府组织的某些功能，当然是件皆大欢喜的事。为什么非营利组织运作成本会低于政府组织呢？Glad-stone讲到三条理由：一是这些组织有志愿人员为其提供免费服务；二是这些组织能得到私人捐款的赞助；三是它们一般没有叠床架屋的行政体系。一些行政研究似乎支持这种说法，例如，Leat等人的研究发现英国的一些政府机构往往心甘情愿地将它们自己能干的事转包给志愿组织干，因为这样做的成本比自己干要来得低。又如，Hatch和Moycroft的研究比较了志愿组织和政府组织在为穷人提供免费食物方面的成本。他们发现前者的成本比后者低50%～90%。

非营利组织所具有的上述特征一方面可以弥补市场失灵与政府失灵，另一方面可使公共服务的供给更加公平和更有效率（表1-3）。为了说明政府与非营利组织在公共服务供给中的关系，公共服务理论大师奥斯特罗姆区分了公共服务的安排者和生产者的不同角色，并将生产者细分为公共服务的直接生产者与辅助生产者。安排者的功能是对公共服务进行“授权、资助、获得和监督”，主要指政府部门。直接生产者是为大众提供直接服务的组织，辅助生产者是指为直接生产者提供服务的组织，这类组织并不直接面对服务对象，但却是公共服务中不可缺少的组织类型。公共服务的生产者主要指非营利组织。也有学者认为，政府是纯公共物品的提供者，非营利组织则是准公共物品（俱乐部物品）的提供者。

政府部门和非营利组织的合作有很多方式，例如特许经营、公私合营、订立合同和政府购买等等。其中政府购买是最常用的方法。政府购买就是政府部门向非营利组织提供资助，使非营利组织向社会公众提供特定的服务。

有数据表明，合同出租比政府直接供给降低了成本约20%～30%。据美国研究政府公共服务市场化改革的专家E·S·萨瓦斯的研究，美国政府把102种公共部门承包给私营部门和非营利部门，政府把27%的公共服务包给非营利组织，到1992年，非营利机构提供了政府出资的所有社会服务的56%，就业和培训服务的48%，保健服务的44%。香港福利服务的供给者以非营利组织为主，政府的作用相对较小。据香港福利署负责人估计，政府供给的服务量大约占10%～15%，其余85%～90%都由非营利组织供给。从工作人员的数量也可以反映出供给者的结构状况。1998年香港福利服务领域非营利组织共有工作人员25000人，占全港社会福利工作人员的80%。

1.3 和谐社会的构建与“第三部门”的发展

胡锦涛总书记在十六届四中全会上指出的，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”我国正处于一元社会向多元社会过渡的关键时期，国际发展经验表明，人均GDP从1000美元向3000美元过渡时期，既是一个经济持续增长的黄金期，也是一个社会矛盾的凸显期。要有效地化解日益突出的社会矛盾，需要发挥非营利组织的积极作用，建立社会化的公共治理，形成政府和民间社会构建和谐社会的合力。

第一，我国当前的社会矛盾集中地表现为利益关系的调整和失衡，单靠行政力量不可能全面解决日益复杂的利益矛盾。政府要站在社会公平和公正的立场，承认利益分化、尊重不同的具体利益，积极稳妥的发展非营利组织，使其成为利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突。

第二，我国当前的社会矛盾比较突出地表现为公共需求快速增长和公共服务供给的严重不足。在社会资源扩散的情况下，必须依靠政府和非营利组织两种力量才能有效地提高公共服务供给的数量和质量。温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出，要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”政府职能转换促进了非营利组织的发展。按照建设和谐社会的要求，政府要扩大社会性公共服务的职能，但并不等于政府统揽所有的社会管理和社会服务，要充分发挥非营利组织的作用。当前，我国公共产品供求失衡，公共服务面临巨大压力。解决这一问题，需要在加快推进以公共服务为中心的政府转型的同时，发挥各类非营利组织在社会公共服务中的特殊作用。面对我国全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分的群众性、社会性和公益性的社会公共服务职能，应该从政府职能中分离出来，以实现多元社会主体参与公共服务提供，建立多层次、全方位的公共服务体系。

第三，我国当前的社会矛盾还具体地表现在社会治理上的机构性缺陷：在利益主体多元化的情况下，发展非营利组织有助于改善政府与社会之间的关系。在当前改革和发展的全局与局部利益的博弈中，发展非营利组织，有助于提高的社会的自我管理能力，更好地推进公共治理社会化；此外，非营利组织还可以作为一条重要的纽带，在其服务的社会基层群众与社会各界以及社会公众之间加强沟通和相互了解，为人们参与社会管理和增强民主意识提供渠道。

第四，发展非营利组织有利于我国进一步融入全球化进程。在全球化的过程中，越来越多的国际合作组织与交流需要民间组织的参与。这种非营利的民间组织往往可以在国家、国际组织和跨国公司力所不及的领域发挥积极的作用。

第五，政府职能转换促进了非营利组织的发展。“十一五”期间，政府转型将成为改革重点，为非营利组织的发展提供了重要机遇。伴随着政府转型的实际进程，实现以“小政府，大社会”为目标的政府转型，需要将原来由政府承担的一些公共服务职能剥离给有条件的非营利组织去承担。非营利组织的发展可以促进政府职能从直接微观管理向间接宏观调控的转变与创新。非营利组织可以利用其接近群众、成本低、效率高的优势，弥补政府的不足，增加公共物品的供应总量，提高公共物品的供给效率，为政府职能的转变创造必要条件。

综上分析，和谐社会的建设促进了非营利民间组织的发展，一方面，我国利益关系和社会结构的变化凸显民间组织的作用，无论是利益主体的分化和利益关系的调整，还是不同利益群体的利益诉求和利益保护，都对非营利民间组织的发展提出了现实而又迫切的要求。另一方面，我国进入以政府转型为重点的改革阶段，为非营利组织的发展提供了重要机遇。从我国的实践来看，政府转型与民间组织发展互为条件，相互促进。伴随着政府转型的实际进程，非营利组织必将在社会性、公益性和服务性的社会职能中发挥日益显著的作用，扮演重要角色。