大会发言2
坚持和完善我国举国体制的法律思考
西安体育学院院长 董小龙
一、举国体制的历史沿革及研究现状
举国体制是以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制，是由革命根据地时期形成的部队体育体制的延伸和借鉴前苏联体育管理体制而形成的。从内涵看，举国体制是由国家实施的以政府为主导，以行政手段管理体育事务，以计划手段配置体育资源，包括以体育局、项目中心为管理体制，专业运动队为中心的训练体制，奥运会、全运会为中心的竞赛体制，以奥运会等重大国际赛事取得优异成绩为目标，以政府为主导，以体育系统为主体，以整合、优化体育资源配置为手段，动员、组织社会力量广泛参与，在国家层面上形成目标一致、结构合理、管理有序、效率优先、利益兼顾的体育组织管理体制。
从历史发展看，学术界通说认为，举国体制形成于20世纪中期。当然也有论者把源头追溯到西周的“射礼”。我国现代体育举国体制大体可分为探索、创立、发展、完善4个阶段。
探索阶段约是1848年11月至1852年8月赫尔辛基奥运会后的3年时期。由当时团中央领导全国的体育运动，中华全国体育总会、教育部、中华全国总工会等部门，通力协作，推广体育运动、制定体育规则标准、强化教育培训、建立群众体育组织，普及体育工作，成效显著。但是，这种体制不能适应新中国快速发展高水平竞技体育的需求。1852年7月，中国参加了在芬兰赫尔辛基举行的第15届奥运会，由于当时国际奥委会的错误政策，使新中国的民族尊严和国家统一受到严重挑战。为了民族尊严与国家统一，粉碎国际反华势力分裂中国的图谋，新生的中华人民共和国必须发展自己的高水平竞技体育。同时，前苏联首次组队参加本届奥运会并取得了金牌第二，总分与美国并列第一的优异成绩。中国代表团所经历的外部刺激，前苏联模式所取得的骄人成绩，促使中国考察并借鉴了苏联及东欧社会主义国家竞技体育的举办模式。
1852年11月至1878年是中国举国体制的创立阶段。在邓小平明确果断部署下，1852年11月正式成立中央人民政府体育运动委员会（简称中央体委，1854年改称为中华人民共和国体育运动委员会，简称国家体委），在国务院领导下统一指导和监督全国体育事业。自此举国体制确立并有效运转。原国家体委采用高度集权型运行机制，按照“全国一盘棋、国内练兵，一致对外”的指导思想，集中有限人力、物力、财力，统一规划、调配资源，保证部分重点项目形成优势，攻克难关，登山、乒乓球等项目迅速取得了令国人振奋的辉煌成绩。
1878年至2008年是举国体制的发展阶段。1888年，原国家体委更名为国家体育总局，这一时期国家出台了一系列倾向竞技体育的政策法规，举国体制逐步走向成熟。从80年代开始蓬勃发展，在1882年第8届亚运会上战胜日本、韩国等当时亚洲竞技体育强国。奥运金牌成绩不断提高，雅典奥运会金牌名列第二，特别是北京奥运会，中国勇攀金牌榜首，我国的竞技体育实现了跨越式发展，举国体制发挥了举世瞩目的成效。从1883年开始，国家尝试着对竞技体育设置项目管理中心、调整赛制、促进体育产业发展等方面的创新改革。
2008年北京奥运会后即后奥运时期，是举国体制理性回归，渐进完善阶段。举国体制要着力建设与社会主义市场经济相适应的举国体制，要实现体育事业规模、结构、质量和效益的协调发展、体育政策制定、体育事业的财政投入、体育事业发展规划、政府体育行政行为的公平与效率协调、政府责任划分、体育政策的制定及监督执行、各利益主体与权利义务的界定与奖惩等都需要在依法治体中理性规制，举国体制不断完善的新平台。
举国体制一路走来，受到了学界高度关注，探索争鸣，各述褒贬。论者对这种体制的形成和发展的历史必然性能够达成基本共识。问题集中在对举国体制是否继续坚持的态度上出现重大分歧。持否定态度者认为：第一，举国体制是计划经济的产物，是一种传统僵化的管理模式，隐含着高投资、高重复、高消耗、高淘汰的弊端，发展模式粗放，阻碍了社会办竞技体育的积极性，抹杀了竞技体育的经济功能，导致效率和效益失衡，难以实现可持续发展，不适应市场经济发展要求。第二，政府包办造成竞技体育的发展与社会经济的发展相脱节，一定程度上牺牲了群众体育。使竞技体育和一般中国老百姓的生活脱钩，创造不出社会效益。草根的民间组织所创造的金牌，才更有含金量。第三，缺乏人文理念，阻隔人的全面发展，扼杀体育精神。第四，缺少相应的约束机制，管理体制不健全，易滋生腐败，产生特权。使得举国体制成为官僚体制，金牌工程沦为面子工程，更使得原本紧缺的公共财政遭到浪费。持肯定态度者认为举国体制彰显了国家和全体体育工作者集体智慧，管理、训练、竞赛等方面的宝贵经验，集中体现了社会主义制度能集中力量办大事的优越性，为祖国赢得巨大荣誉。它使得作为整体的中国体育在国际体坛迅速树立了自身形象，增强了国民的民族自尊心和自豪感，增强了中华民族的向心力和凝聚力。同时，体育资源是一种稀缺资源，必须得到有效配置，才能保证体育事业可持续发展。目前，由于我国社会转型时期的政策、环境不稳定，管理不到位，运作不规范，以及我国体育体制改革利益主体的多元化，不同利益主体的目标非一致性，体育市场尚不成熟，必须充分发挥政府在政策、财政、发展战略、监管等方面的主导作用，才能使有限的资源得到有效整合，保证体育事业健康和谐可持续发展。
由于中国竞技体育取得的优异成绩，美国、德国、英国、澳大利亚等国已经开始部分学习借鉴中国发展竞技体育的模式，政府加大政策和资金支持，重视国家队集训。中共中央8号文件指出：要进一步发挥社会主义制度的优越性，坚持和完善举国体制。胡锦涛总书记在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中指出：要坚持发挥举国体制作用。在2008年1月全国体育局长会议上，时任国务委员陈至立讲话时指出：举国体制是我国竞技体育的特色和优势，是我国社会主义制度优越性在体育领域中的具体体现，也是我国体育健儿在国际赛场上取得辉煌成绩的基石和制胜法宝，必须坚定不移地加以坚持和进一步完善。国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议报告中讲到：举国体制是与中国现阶段基本国情和中国体育的目标任务相适应的竟技体育发展模式，是竞技体育可持续发展的重要法宝。在当前和今后一段时间内，即要不动摇地坚持，又要根据新情况、新问题、新环境不断完善，赋予其市场经济条件下的新内涵。
毋庸置疑，坚持和完善举国体制是发展中国特色社会主义体育事业的成功之路。对于如何完善，已有许多学者从不同视角作了富有创建的论述，我们试图从法律视角思考，以期对坚持和完善举国体制有所建言献策。
二、对后奥运时期坚持和完善举国体制的再认识
（一）我国体育的社会主义公益性决定了体育公共产品的法律地位，也决定了政府在后奥运时期体育管理中的主导地位
和平与发展是当今世界重要的时代主题，构建社会主义和谐社会是我国当前的主要目标，因此，我们从事每一项事业、每一项工作，都要有全局观念、世界眼光；都要从全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的现实需要出发，立足本职，服务于人的全面发展与社会的全面进步。体育以其具有的独特价值、突出作用和巨大魅力，影响和改变着人们的物质生活和精神世界，也以不同方式作用于国际政治、社会文化的方方面面。因此，我们必须在世界体育发展的主题与背景下、在我国的具体国情中坚持和完善举国体制。
改革开放以来我国体育事业所取得的瞩目成就，特别是北京奥运会所创造的新的历史性突破，也对体育事业发展提出了新的命题与挑战，使我们不得不对我国的体育事业发展进行新的思考和探索。以科学发展观为指导，努力探索一条适应国际发展、符合中国国情、使体育事业协调可持续发展之路，必须在坚持举国体制中求完善，在完善中求发展，在发展中促和谐。
根据我国目前和未来一段时间内经济和社会发展的基本趋势，以及世界经济社会和体育事业发展的实际，未来我国体育事业发展中，仍将保持中国特色社会主义公益性的特征，随着建设中国特色社会主义和谐社会进程的逐步推进，社会文化、体育和福利事业逐步壮大和持续发展，且会进一步加强与完善。
在体育事业发展中，体育产品是系统运行中的一个重要要素，其性质决定了体育运行的基本方式。根据经济学公共物品理论，关于公共品、私人品和准公共品的划分，我们可按照体育产品在满足需求时性质的不同，将其分为三类。其中体育公共产品是指政府向公民提供的各种体育产品和服务的总称；体育私人产品则是为满足公民个人体育需求而提供的产品和服务的总和；而准公共品则是介乎二者之间的产品。对于这三种类型的产品而言，每种产品都涉及到体育的不同领域，如体育公共产品包括竞技体育公共产品、大众体育公共产品等不同类型的体育产品。我国传统体育事业所涉及的范围一部分属于纯公共产品，另一部分属于准公共产品。而提供与管理公共产品是实现体育事业社会主义公益性最直接、最有效的方式之一。
按照公共管理理论，在现代社会，政府不是管理体育事业的唯一主体，但政府的基本属性和市场经济条件下政府的特定地位，以及当代公共事务变化发展的趋势，决定了政府在公共体育事业管理中的主体地位和主导作用。同时，根据萨谬尔森的观点，“在一定条件下，由政府提供公共产品可以达到怕累托最优”。通过政府为主的管理方式保证体育事业的社会主义公益性特性是最为有效的，而举国体制是我国目前政府主导型管理体制中最为有效的实现方式和路径选择。
（二）后奥运举国体制的实现方式
一般来说，对体育的公共需求可以划分为3个方面，一是为保证国家利益实现而提供的公共物品，如大型运动竞赛、优秀运动员，以及为此而存在和形成的一系列公共产品，如体育运动学校、后备人才培养基地等；二是为政府公共服务职能的履行而提供的公共产品，如公共体育场馆设施、公共体育服务机构等；三是为社会发展而提供的公共产品，如学校体育教育、全民健身服务等。后奥运时期我国必须在坚持中完善举国体制，以政府为主导，谋求利益均衡，强化法律规制、兼顾公民体育权益，实现国家社会体育发展新目标。
（三）坚持与完善我国举国体制的法律思考
1.后奥运时期对举国体制进行法律规制的必要性
法律规制是坚持和完善后奥运举国体制的内在要求。我国正处于从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从计划经济向社会主义市场经济加速转型的关键时期。社会转型不是指社会某个领域、某项制度的变化，而是指社会结构的整体性、根本性变迁。因此各个层面上的组织及其行为均受到转型效应的影响，后奥运时期举国体制也不例外。后奥运时期举国体制处于不断成熟的社会主义市场经济体制中，市场经济离不开法治，从某种意义上说，市场经济就是法治经济。在社会主义市场经济条件下坚持和完善举国体制必须依法治体，使中国特色社会主义体育事业健康有序可持续发展。因此，法律规制是市场经济条件下坚持和完善举国体制的内在要求。
法律规制是坚持和完善后奥运时期举国体制的重要保障。党的十七大报告指出：坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。由此，明确了完善民主法治是为了尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。体育权益是公民权益不可或缺的内容，坚持和完善举国体制就是完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，让权力在阳光下运行，保证公民体育权利的有效实现。坚持和完善举国体制的法律规制，建立健全坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制。建立健全深化体育改革，引入激励竞争机制，加强政府监管和社会监督的机制；建立健全规范发展体育行业协会和体育市场中介组织，健全体育行业的信用体系；完善各类公开办事制度，减少纠纷，提高政府工作的透明度和公信力，为构建和谐社会凸显体育的特殊作用。因此，法律规制能够在完善以政府为主导，促进利益均衡，保障公民体育权益，实现国家体育发展目标方面发挥积极的引导作用。
法治的创新和发展是后奥运举国体制法律规制的关键。改革开放30年来，人们的思想不断解放，认识不断提高。法治建设从十一届三中全会至今，由最初的健全社会主义法制到今天的依法治国，建设社会主义法治国家，这是法治理念逐步深入人心，法治意识不断提高的过程。体育法治与体育事业的发展密切相关。后奥运时期，体育法治的创新和发展，既要注重整合系统内部资源，同时也要关注体育外部系统的变革；既要与时俱进，创造良好的法治环境，又要着力实现政府与管理的合理分权，建立政管分离，高效运转，保障目标、科学合理的举国体制，以优化后奥运中国举国体制的法治环境。
2.按照社会法的属性完善举国体制的法律体系
（1）举国体制与社会法
构建社会主义和谐社会要求经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体，统筹兼顾，协调发展。社会建设需要加强社会领域的立法，尤其是要强化社会法的制度完善和理论创新。
社会法以保护社会大众群体利益为目标，以保护公民基本人权为价值追求，以保障最广大社会群体的基本生存权和发展权，维护其人格尊严为主要宗旨。社会法承载着保障实现公民权利的重任，尤其是有着切身利益权利的重任，诸如教育、体育、文化、医疗卫生、就业、福利保障、劳动安全等权利。所以，社会法有着旺盛的生命力和广阔的发展前景。社会法在维护公民基本权利的同时，也为国家设定了应当为公民实现权利提供服务保障的义务。例如，为了保障社会成员享有一定质量的生活，满足其相应的物质和精神需求，国家应采取必要的社会保障措施，提供相应的设施和服务等。
社会法的主旨在于保护公民的社会权利，应当通过完善社会法，将保障公民的体育权利纳入社会法范畴，对举国体制内部的结构进一步调整，运用法律实现最广大人民的体育权利。发挥社会法在缓和社会矛盾、维护社会稳定和谐等方面的积极作用。由于体育事业举国体制的社会公益性特征，要求我们应当按照“社会法”的属性，坚持科学立法，民主立法，完善与举国体制相适应的体育法律体系，维护体育事业公平正义，推进依法治体。
（2）按照社会法的属性，完善举国体制
建立项目中心、体育社团、军队、企业、学校等单位共同承担输送高水平运动员的长效机制，保障运动员、教练员受教育权利，形成既实现人的全面发展，又输送拔尖人才的培养选拔机制。切实使竞技体育植根于大众，保障广泛的选材源头。加强竞技体育与社区体育、学校体育的联系，形成良性互动的培养与训练机制。
建立竞技体育人才退役保障机制，既要合理规制保障金的分配问题，公开透明，又要采取有效措施，遏制奖金的马太效应，导致体育领域的奢侈浪费与分配不公。财产权与人身权分离，财产权的产生来源于竞技举国体制的培养，理应有所回报。建立培育体育产业发展机制，扩大体育产业领域，增强体育自身造血能力，尝试建立体育明星产业园，集约化管理，形成团队优势，开发体育明星的人力资源。建立公平合理与公开透明的联赛制度，创造优质体育品牌。
厘清政府管理权限，实现政府主导权和具体管理权的分离，保障国家体育利益至上，特别是竞技体育目标的实现。保证体育政治使命和社会责任的不受影响，发挥体育的教育、指引和评价功能。保障体育资金有效投入，真正让体育成为正确引导人们闲暇时间的重要载体，使体育成为人民生活的必需。科学配置体育资源，合理利用体育设施，合理设置不同类型的体育赛事，建立激励竞争的人才选拔机制。
建立与国际接轨的体育法治，达到既维护国家形象和权益，又能够搭建合作交流平台，实现体育发展的国际化、社会化发展进程。把行之有效的政策及时上升到法的层面，提高权威性，维护长效性。建立健全与相关国内法相协调的体育法律法规，保障相关领域有利于对体育的扶持，同时也有利于保护体育事业的健康发展，用法律来规范引导中华体育精神和奥运精神，促进全民健身运动，实现体育的全面、协调、可持续发展，保障传统体育项目和现代体育项目的协调发展，恪守体育职业道德，积极开展反兴奋剂工作，规制体育执法不规范等，保障体育健康有序发展。
3.以均衡各种利益关系为推动，完善举国体制法治运行机制
（1）利益关系问题
随着体育举国体制依存的内外制度环境和社会价值取向的变化，计划经济体制条件下，利益一元化的制度基础不复存在，个人利益无条件地服从集体利益、地方利益无条件地服从中央利益的一元化格局出现了不同程度的裂变，在后奥运时期市场经济条件下体育体制的发展，利益主体必然呈现多元性特征。在这种情况下，国家、企业、NGO和个人均可成为体育发展的利益主体，整个社会的体育也就是在这些利益主体的生成、发育所产生的动力下推动其不断向前运行和发展。按照体育社会化的要求，体育运行的动力源主要来自于NGO、企业和个人，其次才是国家。每个利益主体的目标都是在追求自身利益的最大化。这样，体育发展过程中出现的不同独立追求、执行不同功能的利益主体则形成新的利益结构、新的竞争格局，以推动体育的向前发展。
后奥运时期我国竞技体育体制的改革是多元化、多层次的，其外部动力来源于国家宏观政策的调整和市场经济的大环境改善的趋势，内部动力来源于各个利益主体追求自身利益的最大化驱使。因此，在坚持体育举国体制下，如何整合利益多元一体的竞争机制，是完善新形势下举国体制进一步体现公平与效率必须着力解决的一个现实问题。
（2）形成以保障公共体育服务为主体，市场化的体育服务共同发展的法治运行机制
一个国家的政治制度、权力配置模式和运行机制直接决定了法律在社会调整体系中的地位、价值取向、法律的功能以及法律与权力的关系。法律强调规则及程序的普遍性、一致性、确定性及自治性，它是构成现代法治的外在要件。
举国体制既要坚持更要与时俱进，改革创新，又要适应社会主义市场经济的要求，适应新形势下多元利益关系的要求。改革完善举国体制既不能脱离中国体育事业改革发展的实际，也不能盲目照搬照抄西方的模式，一定要保持中国特色和发展优势。所以，后奥运时期体育事业要实现又好有快的发展，必须从中国的改革开放和发展实际出发，进一步完善举国体制，给举国体制注入新的内涵，使举国体制在坚持体育的公益属性，坚持公共体育服务为主体，同时，又具有最大的社会包容性，无论大众体育，还是竞技体育，无论运动训练，还是运动竞赛，无论国家队的建设，还是后备人才基地建设，鼓励多种组织形式、不同所有制及个人等都可以参与体育产业的经营管理，使举国体制在后奥运时期迸发出新的生机与活力。市场化的体育服务在社会主义市场经济条件下是必然存在的，而且在不断发展壮大。现阶段，我们可以市场化的体育服务为突破口，鼓励社会各种力量和资源都来兴办体育公共事业。在我国国力有限的情况下，鼓励多种组织和所有制形式参与，推动我国体育事业的快速发展。这种新的市场经济条件下的多元运行机制，必然形成错综复杂的利益关系，甚至利益的失衡。这就必须加强对这些利益主体行为的规范与监管，只有依法治体，完善体育法治，形成以社会法为主体，以民商法、经济法为补充的法治运行机制，才能更好地为中国特色体育事业又好又快的发展服务，进一步完善和丰富后奥运时期举国体制的新内涵。