推进宁夏法律援助社会化进程问题研究

课题主持人：宁夏回族自治区司法厅副厅长 李春劳

课题组成员：宁夏监狱管理局刑罚执行处处长 周刚

宁夏司法厅法律援助工作管理处副处长 魏国瑞

宁夏司法厅法律援助工作管理处副调研员 李彬

宁夏司法厅法律援助工作管理处主任科员 时晓雯

课题执笔人：魏国瑞

宁夏法律援助工作自1997年开展以来，为维护社会和谐稳定发挥了积极作用，要继续保持法律援助工作的良好发展势头，当务之急是在政府主导的前提下，大力推进社会化进程，通过社会化为法律援助工作汇财力、增添智力、追加发展后劲，更好地维护贫弱群众合法权益，促进社会公平正义。

一、推进法律援助社会化进程的意义

（一）推进法律援助社会化，是政府履行责任的有效方式

国务院《法律援助条例》第三条规定：法律援助是政府责任。法律援助的政府责任主要表现在以下几个方面：政府应当制定有关法律援助的政策、中长期计划，从宏观上指导法律援助工作，并推动法律援助工作的立法进程；政府应当依法设立法律援助机构，核定编制，调配人员；政府应当为法律援助提供财政支持，将法律援助经费纳入财政预算，并解决法律援助机构的基本办公办案条件；政府应当组织法律服务人员履行法律援助义务，协调相关部门对法律援助予以协作；政府应当加强对法律援助工作的监督、管理。在法律援助的实施中，涉及公安、法院、检察院、民政、财政、劳动和社会保障、国土资源、建设、卫生、工商行政管理、档案管理等多个工作部门，这些都是政府组成部门及政法部门。推进法律援助社会化，就是要在这些部门之间建立更加协调顺畅的协作关系，使政府法律援助责任由各部门分担，各负其责，各尽其责，为政府减负，推进法律援助工作顺利开展。

（二）推进法律援助社会化，是利用社会资源的理想途径

国务院《法律援助条例》第八条规定：国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。法律援助是一项崇高的“民心工程”、泽惠人民的“光彩事业”，自开展以来得到了社会的广泛支持和好评，一些企业和法律人士也想积极参与到法律援助中来，为维护弱势群众利益添砖加瓦。但到目前为止，因缺乏有效的形式和载体，社会的参与度还不高，参与面还不广。推进法律援助社会化，就是要建立社会企业捐助、有识之士参与的良好运行机制，有效利用社会资源，做大做强做优法律援助这一善事。

（三）推进法律援助社会化，是法律援助发展的前进方向

法律援助是政府责任、政府行为，但由政府“包办”法律援助在现阶段还难以行得通，其主要原因是供需矛盾过于突出，即社会大众对法律援助的需求与国家能够提供的法律援助的实际水平还很不相称。从全国来看，我国社会正处于转型时期，与市场经济相伴随的社会结构变化很大，贫富差距拉大，在同奔小康的路途中一批人已经落伍了，沦为经济贫困者。经济学家形象地称我国社会民众的收入状况为“纺锤形”——两头大中间小，即高收入、低收入人群大，中等收入的人群相对较小。低收入人数多，必然导致法律援助的需求也多。现全国贫困人口8500万，每年约出现法律援助案件8.5万件。从宁夏来看，目前全区符合法律援助条件的约有140万人，每年有法律援助需求的万余人，但每年办理的法律援助案件约6000件左右，法律援助需求上升的问题越来越突出。要解决群众对法律援助的需求与政府能够提供的法律援助的实际水平之间的矛盾，从根本上说，就是要在确保法律援助的政府责任落实的前提下，推动法律援助走社会化发展的道路，充分利用社会资源，构建起社会共同参与的法律援助工作格局。所以，法律援助社会化实践这个命题的提出是面对现实的必然选择，是体现公民人人享有法律保障基本权利的务实之举，是法律援助工作突破发展的基本方向。

二、宁夏法律援助社会化进程的现状

（一）人员参与社会化情况

目前，法律援助工作在自治区司法厅的监督管理下，在各级法律援助机构指导下，主要依靠法律援助机构人员、社会律师、基层法律服务工作者、社会志愿者来开展。2005年，自治区司法厅依托基层司法所在全区238个乡镇（街道）建立起了法律援助工作站，率先在全国建立起了自治区、市、县（区）、乡镇四级法律援助服务网络。2007年，组建了“宁夏法律援助志愿律师服务团”，号召全区600多名社会执业律师积极投入到法律援助工作实践中，规定每人每年办理法律援助案件2件以上。同时，积极鼓励大专院校、监狱、劳教所和工、青、妇、残等社会组织法律援助工作站的工作人员参与法律援助工作。吸收公检法司等机构离退休人员、法学院校教师学生、司法鉴定人员、村（居）民委员会主任及清真寺阿訇作为法律援助志愿者和联络员。从团中央和司法部法律援助中心争取大学生志愿者，充实到基层法律援助机构。建立新申请执业律师到法律援助机构实习制度，鼓励新入行的律师参与社会公益事业。目前，已建立起一个以法律援助专职工作人员、社会律师、司法助理员和基层法律服务工作者为主体，以其他社会法律援助志愿者为补充的法律援助工作者队伍，人员达到3000多人。

（二）经费保障社会化情况

目前，全区法律援助经费保障主要依靠政府财政，从数量上看政府法律援助资金投入逐年增加，社会募集资金数量少且募集难度大。自治区政府从2004年开始将法律援助经费列入本级财政预算。详情见下表：

（三）协作配合社会化情况

不断推进法律援助工作向社会延伸，在工会、残联、妇联、监狱、律师事务所等部门单位设立法律援助工作站150余家，在全区所有高等法学院校成立法律援助工作站，在自治区政府政务大厅建立了法律援助律师值班制度。同时，与宁夏籍农民工相对集中的北京、福建、甘肃、广东、内蒙古、青海、上海、新疆、浙江、山东、湖北、陕西等12省区市建立了省际农民工法律援助协作。目前，一个横向到边、纵向到底、组织有序、覆盖全区城市、乡村的法律援助服务网络已经基本形成。2010年，石嘴山市将法律援助服务端口前移，提出法律援助“联帮联建”发展思路，在全市公安派出所、法院、检察院建立了法律援助工作站，率先在全区建立司法救助与法律援助相衔接的工作机制，充分发挥公安机关、人民法院、人民检察院的职能作用，通过建立的法律援助工作站，按照《刑事诉讼法》《法律援助条例》的相关规定，从侦查、起诉、审判各个环节，依法为符合援助条件的犯罪嫌疑人、被告人以及刑事附带民事诉讼原告人提供法律援助，实现刑事法律援助的全覆盖。

三、推进宁夏法律援助社会化进程存在的困难和问题

（一）人员社会化阻力还比较多，分布还不科学

1．法律援助机构工作人员少，力量薄弱。全区27家法律援助机构实有在岗专职工作人员42人，平均每个法律援助机构1.5人。11家只有1名工作人员（占机构总数的40%）。司法部法律援助工作“十一五”发展规划要求：县（市、区）法律援助机构专职工作人员一般为3人以上，其中法律专业人员一般达到2/3。根据测算及工作现状，一个县（区）法律援助机构要有效地完成日常咨询接待、案件办理、业务指导、经费档案管理及统计等工作，至少需要3～4名工作人员，人员缺口较大。面对大量涌现的法律援助需求，仅凭组织法律服务行业的从业人员单打独斗是难以解决问题的。

2．社会律师资源配置尚不合理。目前，全区共有律师812人，其中：社会律师723人，法律援助专职律师45人。70%左右的社会律师资源配置在首府银川市，而真正需要法律援助和存在大量法律援助需求的农村和南部山区，律师资源极为匮乏，固原市及所辖县区仅有39名社会律师，仅占全区社会律师总数的5.4%。全区238个乡镇（街道）法律援助工作站没有一名律师。法律援助机构注册的专职律师的流动性也比较大，呈现出逐年减少的趋势。

3．法律援助队伍专业素质参差不齐。在从事法律援助工作队伍中，有中心专职人员、律师、基层法律服务工作者、乡镇司法助理员，还有个别乡镇司法所聘用的法律工作者，部分人员法律基础理论薄弱，遇到一些重大、疑难、复杂的案件，就不知从何入手，难以把握重点、难点、焦点，有些甚至误导当事人，使当事人的合法权益不能得到及时有效维护。

（二）经费保障社会化难度还比较大、步伐还不快

1．法律援助经费主要依靠政府，社会投入不足。2005年以来法律援助经费共计2168.76万元，其中政府投入1972.04万元，占90.93%，社会投入196.72万元，占9.07%。

2．地方政府法律援助经费保障不到位，数量少。2005年以来地方各级政府投入法律援助经费共计297.04万元，占总数的13.7%。宁夏绝大多数市、县（区）的办案经费依靠中央和自治区财政来保障。目前虽然已有25个县（区）将法律援助经费列入了当地财政预算，但资金保障水平较低，多为每年2～3万元。

3．经费保障范围较窄。目前宁夏的法律援助专项经费为办案成本补贴经费，必须专款专用。全区各级法律援助机构没有工作、培训和机构建设经费。90%的法律援助机构与司法局合署办公，24%的机构无独立办公场所，72%的机构无设备或主要设备配置不齐全。多数机构办公设施陈旧，办公用房拥挤，没有专门的接待咨询场所，更没有办案交通工具，影响工作的正常开展。

4．社会募集难度大。宁夏属经济欠发达地区，由于受经济发展影响，募集资金难度大，自2003年以来仅募集资金196万元。个别捐助人认为捐助法律援助对企业的宣传效益比不上捐助其他社会公益活动，捐助效果要通过法律援助机构办理法律援助案件来体现，时间长、见效慢、作用不直接，不愿意捐助。

（三）协调配合社会化进展还不顺利，机制还不健全

从法律援助机构自身来说，全区各级法律援助机构工作人员（含专职律师）依据国务院《法律援助条例》《宁夏回族自治区法律援助条例》，承办了大量法律援助案件，为化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定作出了突出贡献。同时，也要清醒地看到，由于法律援助机构人员疲于办案，管理、监督等职能作用发挥受到影响，个别地区的法律援助机构及工作人员出现了重个人办案，轻发挥社会律师主体作用；重完成法律援助办案任务，轻谋划法律援助长远发展；重独立开展业务，轻社会化协作等倾向。

从司法行政机关、法律援助机构与其他部门的关系来看，近年来，各相关部门紧密联系，有效提高了法律援助办案效率，但依然存在协作越位、错位、空位等问题。法律援助与下列三类主体的工作协作是最为重要的，但目前运行中还存在一些问题。

1．与公安、检察院、法院的协作不够。目前，公、检、法部门对法律援助的认识还不统一，对当事人申请法律援助的告知等比较欠缺。在刑事诉讼过程中，人民法院指定辩护通知不能按照规定期限；犯罪嫌疑人、被告人、公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属、自诉案件的自诉人及其法定代理人申请法律援助，得不到有效的指引。法律援助与司法救助之间还没有建立有效衔接，获得法律援助的，可能得不到法院的司法救助；获得司法救助的，可能得不到法律援助。

2．与工会、妇联、共青团、残联等社会团体的协作不够。各级法律援助中心虽然与以上部门联合设立了联系点或工作站，但因为没有专职人员，以上部门人员又欠缺法律援助专业知识，使得工作站作用发挥很小，只是起到了引导申请的作用，并不能真正发挥社会团体在办理法律援助案件，维护贫困群众合法权益中应有的作用，人员问题成为制约的关键。

3．与民政、财政、劳动和社会保障、国土资源、建设、卫生、工商行政管理、档案管理等工作部门之间的协作不够。虽然国家司法部与民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、工商行政管理总局、国家档案局等8个部门联合下发《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》。要求：增加财政投入，保障法律援助事业与经济、社会协调发展；完善法律援助与民政部门的工作配合机制；建立法律援助与劳动仲裁的衔接机制；加强法律援助机构与国土资源、建设、卫生、工商、档案管理等部门之间的协调与配合，为法律援助办案人员利用档案资料提供方便；加强法律援助机构与有关鉴定机构的沟通与协调，减免收取或缓收法律援助案件的相关鉴定费用等。但在实际办案过程中，上述部门并没有积极地为办案人员提供便捷的服务，法律援助案件并没有得到“特殊照顾”，缺乏行之有效的操作规定。劳动监察部门在接到农民工的投诉后，应做好调查取证工作，往往劳动监察部门依职权调查当事人一般能够配合，不作调查直接指使当事人来找律师，在没有证据的情况下，律师往往无能为力。

四、推进宁夏法律援助社会化进程的思考和对策

（一）大力推进人力资源的社会化

组建一支以法律援助中心工作人员为组织管理者，以律师、基层法律工作者为主体，以社会法律援助志愿者为补充，法律素养较高、懂得法律服务业务、具有奉献精神、可持续性发展的法律援助队伍，为法律援助工作开展提供人力资源。队伍构成为：政法战线的离退休干部、高等法律院校的师生、法学研究机构的工作人员、社会团体中的法律工作人员等，甚至拓展到在完成规定的法律援助义务后，自愿多承办法律援助案件的律师、公证员、基层法律服务工作者。

1．强化法律援助机构人员建设。在全区建立统一规范的法律援助机构。自治区司法厅积极与自治区编办协调，参照司法部法律援助机构设置，把自治区法律援助中心从司法厅法律援助工作管理处中分离，设在自治区政务大厅，安排专门人员，隶属司法厅法律援助工作管理处管理。督促各市级司法行政机关为市法律援助科（法律援助中心），确定3名以上专项编制；各县级司法行政机关为县（区、市）法律援助中心或法律援助岗位，确定至少2名专门人员，并统一纳入行政系列管理，逐步改善和提高工资、福利待遇，以吸引更多的人员加入专职法律援助队伍。

2．合理调配律师资源。认真贯彻自治区司法厅《关于加强新设律师事务所管理的实施意见》，按照“大力发展合伙所，扶持和巩固经济落后地区国资所，审慎发展个人所”的工作思路，放宽设立条件，鼓励律师到南部律师资源少的9个县（区）发展律师事务所，解决律师资源分配不均，法律援助主体力量分布不均匀的问题。在全区律师行业开展创先争优活动、警示教育活动和学先进比先进创先进活动，修订完善律师自律机制、行业准入退出机制、行业评价机制、监督惩戒机制，加强律师管理，稳定律师队伍，解决律师外流的问题。认真执行《宁夏回族自治区实习律师管理办法（试行）》和《宁夏回族自治区申请律师执业人员实习考核办法》，进一步简化新申请律师执业人员进入法律援助机构实习程序，对贫困地区法律援助机构人员考取法律职业资格申请为法律援助专职律师的，开通绿色通道，取消实习一年的限制，使其能尽快走上法律援助服务岗位。同时应建立法律援助义务履行证明制度，各法律援助机构在年度社会律师工作考核中，对社会律师履行法律援助义务、办理法律援助案件数量、质量等出具意见，并将完成法律援助任务的情况作为年终考核和注册的必要条件，监督社会律师依法履行法律援助义务。

3．扩充基础法律援助队伍。基层法律工作者熟悉当地情况，接近服务对象，与律师相互补充、相互配合，可以发挥法律服务的整体效能，是法律援助一支不可或缺的辅助力量。进一步明确基层法律服务工作执业者，逐步退出除法律援助案件外的诉讼领域，接受本辖区法律援助机构的指派，重点办理法律援助案件。自治区司法厅2010年已在全区新招聘基层法律服务工作者177名，今后还应逐步增多。

4．积极争取志愿项目落户。积极争取团中央“大学生志愿服务西部计划”志愿者、司法部“1+1”志愿律师等落户宁夏律师资源较少的法律援助机构，解决个别地区律师少的问题。

5．组建法律援助志愿者队伍。大力发展具有一定法律专业知识的公民、教育工作者、政法机关离退休人员、大中专法律院校学生成为法律援助志愿人员，充分发挥他们拥有的专业法律知识的资源优势为受援者提供诉讼与非诉讼法律服务，补充法律援助队伍的不足。在条件成熟的情况下，建立法律援助志愿者协会，动员和吸纳有志于从事法律援助公益事业的社会法律人才参与法律援助事业。同时采取具体措施，对志愿者要在政治上予以关心，工作上提供便利，业务上强化培训，生活上予以照料，精神上予以褒奖，使其以提供法律援助为乐、为荣。只有这样这支队伍才能不断巩固壮大，全社会才能形成支持、尊重法律援助人员的良好氛围。

6．探索建立专业化专职化的服务队伍。法律援助案件类型相对集中，受援对象也多是未成年人、妇女、儿童、老年人、残疾人、农民工等特定对象，总结法律援助案件的规律性成为必要和可能，引导法律援助案件办理向专业化方向发展，更有利于提高法律援助办案效率和质量，也更有利于保护受援人利益。

（二）大力推进经费保障的社会化

建立政府投入为主，政府拨款和社会捐助相结合的法律援助经费筹资机制，广泛开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道，充分利用社会财力支持法律援助事业。

1．履行政府责任。政府财力支付，应成为法律援助经费来源的主渠道。国务院《法律援助条例》明确规定：“法律援助是政府的责任。县级以上人民政府应当采取措施推动法律援助工作，将法律援助经费列入财政预算，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”建立政府对法律援助的最低经费保障机制和法律援助经费增长机制。将法律援助所需要经费切实纳入年度各级财政预算，并且随当地经济发展、财政收入的增加和困难群众法律援助需求的增长，逐步提高预算比例。2011年起力争将自治区级法律援助经费财政投入提高到全区人均1元钱，达到全国中等水平的补贴标准，每年以5%的速度递增。其中：川区和山区各市级政府法律援助年度财政预算分别最低为10万元、5万元，每年以5%的速度递增。川区各县（区、市）级政府法律援助年度财政预算最低为5万元，每年以5%的速度递增；山区各县（区、市）级政府法律援助年度财政最低预算为3万元，每年以3%的速度递增。

2．争取社会捐助。建立宁夏法律援助基金会，充分利用社会财力，建立资金筹措的社会化、经常化机制，开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道，调动社会财力来支持法律援助事业。社会捐助法律援助时，邀请新闻媒体进行报道，政府予以表彰；接受捐助后，充分尊重捐助人对捐助经费的使用监督权，法律援助机构应定期向捐助人报告捐助经费的使用效果。总之，要采取积极措施，努力营造一个让社会乐于捐献的良好氛围。

3．提高办案补贴标准。全区法律援助案件从1998年的170件增加到2010年的6107件，受援人由几百人增加到近10万人，以每年近20%的幅度递增。但受经费制约，2005～2008年一直执行的是200元/件的标准，2009年实行案件分类和以质定补与以案定补相结合的制度后，全面提高了办案补贴，根据一、二、三类别分别给予800～200元/件的补贴，但与实际办案成本支出仍有较大差距。司法部、中国法律援助基金会等单位对宁夏法律援助办案成本进行了测算，初步确定宁夏法律援助刑事类案件成本为1000元/件，民事行政类案件成本为1500元/件，跨区域及疑难案件成本为4000元/件。随着经济社会发展和物价水平的上涨，办案成本还将不断提高。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见〉的通知》（中办发[2010]30号）要求：合理确定律师承办法律援助案件经费补贴标准，使其与律师承办案件的成本、律师的基本劳务费用相适应。考虑到宁夏经济发展状况，建议自治区司法厅与自治区财政厅积极协商，将三类、二类、一类案件的补贴标准分别提高到每件500元、1000元、1500元，充分调动律师和法律服务工作者的办案积极性。

（三）大力推进协调配合的社会化

目标是建立政府主导，全社会共同参与的法律援助协调配合工作机制，为法律援助顺利开展开辟无障碍通道。

1．强化政法单位合作，建立协调联动机制。一是与公安、检察院、人民法院建立法律援助联系制度，对法律援助工作进行分工，明确各级人民法院、检察院、公安机关应当向当事人告知法律援助规定，为当事人及家属申请法律援助提供条件并及时转交相关材料。人民法院指定辩护的，应当将法律文书副本送交当地法律援助机构。对涉及社会稳定的法律援助案件，应优先立案、审判与执行。同时为承办律师阅卷、出庭等履行职务提供便利条件，对援助律师履行职责的情况进行监督。法律援助机构对人民法院、人民检察院给予司法救助的当事人，应当不再审查其是否符合经济困难标准，直接作出给予法律援助的决定。人民法院对法律援助机构已经给予法律援助的当事人申请司法救助的，应当不再审查其是否符合经济困难标准，直接作出给予司法救助的决定。应每半年召开一次会议，通报各自开展法律援助工作情况，协调解决困难问题。二是在全区各法院、检察院、公安局派出所建立法律援助工作站，按照《刑事诉讼法》《法律援助条例》的相关规定，从侦查、起诉、审判各个环节，依法为符合援助条件的犯罪嫌疑人、被告人以及刑事附带民事诉讼原告人提供法律援助，实现刑事法律援助的全覆盖。公安派出所法律援助工作站以对刑事案件中的犯罪嫌疑人、被害人及其家属进行法律援助知识的宣传，为经济困难没有委托辩护律师的犯罪嫌疑人、被害人及其家属提供法律援助为主，同时还为涉及轻伤害等轻微刑事案件及其他治安案件的困难群众提供代理、调解等法律服务。人民检察院法律援助工作站针对检察院直接立案侦查的刑事案件犯罪嫌疑人及其他在审查起诉阶段因经济困难无力聘请律师的被告人、附带民事诉讼原告人提供法律援助服务。对犯罪嫌疑人，在第一次讯问后或者采取强制措施之日起的即可介入。人民法院法律援助工作站设立在法院立案庭，主要对指定辩护案件、被告人因经济困难，没有聘请辩护律师的刑事案件以及农民工追索劳动报酬、工伤赔偿及其他当事人因经济困难无力聘请律师的民事、行政案件提供援助服务。工作站首先进行受理后，报法律援助中心审查，对符合援助条件的，由法律援助中心指派律师承办。

2．加强各部门协作，构建“联帮联建”机制。法律援助机构在与公检法部门建立工作衔接机制的基础上，探索建立与其他相关部门协作新机制。与信访部门建立信访疏导机制，信访部门联合制定律师参与信访接待工作的意见或方案，建立对信访部门的法律支持制度，积极办理信访部门移送的案件或应信访部门要求，对重大、疑难的信访案件进行法律分析，出具法律意见书，同时与信访部门联合处理有关案件。与工会建立协作机制，对困难职工法律援助案件由工会给予一定案件补贴，对困难职工给予一定困难救助。与相关部门建立群体性、突发性事件预警机制，加强与劳动、民政等部门的沟通联系，发现有群体性、突发性事件的，相关部门与法律援助机构相互进行信息交流。加强与民政局、残联对接，由民政局提供辖区低保户名单对低保户及持有残疾证的人，直接实施法律援助。与司法鉴定机构、公证机构建立相应工作机制，对凡符合法律援助条件的，司法鉴定机构、公证机构应免除困难群众在公证过程中须缴纳的司法鉴定费、公证费。

3．减免相关费用，构建绿色通道。法律援助人员在办理法律援助案件时，凭法律援助公函利用档案资料、调查取证，除涉及国家秘密等依法不得公开的档案资料外，各部门应当给予协助。同时，免收档案资料查询费、保全费、咨询服务费、证明费；减收或者免收原件复印、缩微胶片复印、翻拍、扫描等相关材料复制费。

4．建立“12348”平台，实现信息共享。面对法律需求不断增加的现状，以自治区司法厅牵头，建立一个融法律援助、人民调解、律师公证、社区矫正、心理咨询、举报投诉等功能为一体的链接“12315”“12345”等热线的“12348”法律服务专线平台，对工商、涉农等领域的法律援助案件，通过全区集中受理，分散服务的方式，为广大群众提供及时、有效的社会化法律服务，为党委政府评估社会稳定风险和科学决策服务。

5．建立舆情分析机制，提供决策依据。由各级法律援助机构通过对咨询和办案中的信息进行梳理，从中发现具有普遍性、倾向性、苗头性的问题；分析产生原因，有针对性地提出加强和改进立法、执法、司法工作的意见建议，为党委、政府和有关部门评估社会稳定风险和制定政策提供参考，防止侵害群众合法权益的事件发生。

6．明确法律援助机构职责，推进建设进程。自治区级法律援助机构主要负责研究起草全区法律援助的工作法规、规章及规范性文件；编制中长期发展规划并组织实施。地市法律援助机构主要负责对全市法律援助工作进行规划部署，统筹各县、区（市）法律援助工作快速均衡发展；指导监督全市法律援助工作开展，重点加强对案件办理质量的监控及专项经费的管理使用；整合社会资源，培育当地法律援助（服务）力量；加强对法律援助信息化建设、机构和人员的教育培训及在有关行业中法律援助工作站（点）建设，提高法律援助服务能力。县级法律援助机构主要负责组织社会律师等服务人员，为群众提供优质的法律援助；建立健全法律援助基层服务网络，深化法律援助便民利民服务；推进法律援助信息化向基层站点的延伸。各级法律援助机构人员原则上不再办理援助案件，建立科学合理的案件分流制度，优先指派社会律师事务所的律师办理各类法律援助案件，把主要精力从办理具体法律援助案件中解脱出来，着力推进法律援助工作社会化、规范化、信息化建设。

总之，法律援助在性质上应该是政府行为和社会行为的结合，即以政府行为为主导，以社会行为为补充。政府在法律援助的政策、机构、人员、财力等方面的保障，是法律援助的力量之源。但如果单纯将法律援助的性质定性为政府行为，将不会有利于这一制度的健全和发展。因此，在政府管理之下，利用各种社会力量，提倡广泛的社会参与，建立一个既符合我国国情又适应当今世界发展潮流的、具有中国特色的法律援助制度，是我们理智的选择。