引言

万物的承载、人类共同的家园——地球，从她诞生起，就在不停地运动和变化着。地球系统的五大圈层（大气圈、水圈、岩石圈、冰雪圈和生物圈）也处在不断运动、变化之中。五大圈层之间没有严格的界限，它们相互渗透，相互作用，彼此交织在一起，达到一定程度的平衡和协调，形成了一个宏观上美丽和谐的自然界。然而微观上，五大圈层各自的物质、运动状态等又不尽相同，圈层之间经常发生适应性调整，进行着包括物理、化学、生物过程的物质与能量交换。当调整超过一定限度，就会产生极端事件，形成自然灾害。

大约300万年前，在地球生物圈中诞生了万物之灵的人类。从此，人类也就无法摆脱与大自然之间的相互适应与抗争，在漫长的历史进程中，对自然界的态度经历了从“温顺”到“任性”到“贪婪”再到“理性”的变化过程。在生产力水平极低的原始社会，人与自然是一种依存的关系，人类温顺地依附于自然；随着生产力水平的提高和青铜器、铁器的使用，至农业、畜牧业出现后，人类开始能动地去试图开发利用自然资源，甚至是任性地设法去改变自然，为了争夺利益和资源，战争开始出现，但在相当长的一个时期内，由于人类开发利用自然的能力不高和战争的影响范围有限，对自然造成的破坏不是太大；随着人口的增长，科技水平的提高，近代工业的兴起，特别是社会组织功能的发挥，人类开发利用自然的能力愈来愈强，大自然对人类活动的反作用也随之增大。为了满足人口和社会经济发展日益增长的需求，人类开始贪婪地向自然界索取土地、淡水、空气、矿产等资源，同时将废弃物等遗弃在地球表层，并自以为是地开展了一系列旨在改造自然的工程活动。人类盲目乐观的贪婪举动打破了地球系统的平衡以及系统的自适应调节，加剧了自然灾害发生的频率和强度，对人类社会与公共安全等产生的威胁和危害大增。随着人类文明和社会的进步，人类也开始理性地审视和看待人与自然的关系问题，清醒地认识到，人与自然的关系是人类社会生存与发展必须面对的基本关系，人与自然不是对立关系，而应该是和谐发展关系；人不能成为自然的主宰，也不能听凭自然摆布，应该在顺应自然规律要求的基础上主动适应自然，促进人与自然的和谐发展。一切违背自然规律试图改造自然的做法必将受到大自然的惩罚，正如恩格斯所言：“我们不要过分陶醉于对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”

我国有文字记载的大禹治水，成为顺应自然规律、合理开发利用自然资源的典范。泽被成都平原2200多年、造就天府之国的都江堰，既有效地缓解了自然灾害，又合理地从自然界获取了人类生存的资源。然而，近年来黄河流域水环境污染日益严峻的问题，相当程度上又是非理性的人类活动所致。有资料表明，黄河流域，20世纪70年代后期年排放废污水18.5亿吨，80年代初为21.7亿吨，90年代初已达32.6亿吨，10年间增加50%以上。由于人类活动的影响，河流水质逐渐受到污染，而且局部地区的地下水水质也呈下降趋势。这给人民生活与人体健康、工农业生产、生态环境等都造成了直接危害。再如，位于哈萨克和乌兹别克共和国境内的世界第四大湖泊——咸海的生态灾难。由于人为截断了咸海上游来水，虽然得到了大约1亿亩的水浇地，但却使咸海面积减少了55%，贮水量下降了60%，涸露的湖底成为沙尘和盐尘的源生地，被认为是除切尔诺贝利核电站之外地球上最大的人为生态灾难。又如我国海河流域，由于单纯追求经济增长而掠夺性地开发水资源，导致了流域内“有河皆干、有水皆污”的生态环境危机。这些事实都充分说明，人类顺应自然规律，合理开发利用自然，就能趋利避害，促进人与自然的和谐发展。而无节制、非理性地向大自然索取，就会危害自身生存的环境，就会招致自然界的报复，就会带来灾难性后果，人类也必将为之付出沉重代价。

地球五大圈层间的相互作用、自适应调节以及人类非理性活动，所孕育和促成的自然灾害主要包括水旱、气象、地震、地质、海洋、农业生物、林业以及环境等灾害。据联合国国际减灾十年秘书处统计，近30年来全球发生的地震、山体滑坡、水灾、热带风暴和旱灾等自然灾害，造成了至少300万人死亡，平均每年给世界经济造成的损失在4400亿美元左右。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，近40年来，每年因自然灾害造成的直接经济损失，占国民生产总值的3%～5%，平均每年因灾死亡数万人。自然灾害影响方方面面，涉及千家万户，既是环境、经济问题，也是一个非常敏感的社会和政治问题。减负就是增正，防御和减轻灾害不但可以减少生命财产损失，而且可以保护资源与环境，促进经济、社会和人与自然的全面、协调、可持续发展。防灾减灾，已成为全球必须共同面对的重大问题和战略任务。

抗灾“预则立”，防御是关键。这是人们在无数次与自然灾害抗争中以财产甚至生命为代价换来的教训。1975年海城7.3级大地震，由于提前成功的预报和及时的防范，结果拯救了数万人的生命，并减少了数十亿元的经济损失，取得了显著的社会、经济效益。但仅仅一年之后，1976年7月28日唐山7.8级大地震，由于毫无防备，结果造成死亡24万人，重伤16万人，直接经济损失100多亿元的严重灾难。因此，只要人类掌握了自然灾害的发生、演变规律，不断提高监测预警技术水平，建立、健全监测预警体系，加强灾害综合防御能力建设，组织实施科学有效的防灾减灾对策，最大限度地避免自然灾害造成的危害和损失就能变为现实。

作为地球五大圈层之间自适应调节以及人类非理性活动孕育和触发自然灾害的一个缩影，宁夏自然灾害频发，种类繁多，除海洋灾害外，几乎遭受过其他各种自然灾害的侵害。据不完全统计，从1994年至2003年，宁夏由自然灾害所造成的经济损失为74.1亿元，平均每年7亿多元，占年GDP的2.19%～4.48%。干旱是宁夏发生频率最高、影响范围最广的自然灾害，一直以来，给农牧业生产和群众生活造成极大影响。洪涝灾害也是发生频率较高的一种，其影响范围相对较小，但历史上不乏给宁夏人民留下痛苦记忆的特大洪涝灾害。近十年来，气象灾害造成的直接经济损失年均超过了4亿元，仅2004年5月3日～4日的霜冻就造成过亿元的经济损失。地震灾害更具毁灭性，1920年的海原8.5级特大地震吞噬了20多万人的生命。由于宁夏地质构造复杂，境内滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害也较为频繁。农业生物灾害以其分布的广泛性、发生的复杂性等特点成为制约宁夏农业发展的一大杀手。林业生物灾害种类多，爆发性强，对生态的破坏作用极大。20世纪80年代后期一场席卷西北的天牛灾害使得宁夏人民苦心经营的一代林网几乎损失殆尽。水土流失、土地沙化、土壤盐渍化以及环境污染等环境灾害越来越受到人们的关注。

自治区党委、政府历来十分重视防灾减灾工作，特别是改革开放以来，宁夏防灾减灾事业迅速发展，初步建立了涉及水旱、气象、地震、地质、农业生物、林业生物与森林火灾、环境等灾种的监测预警业务和科研体系，组织实施了多项防灾减灾的工程措施，防灾减灾的综合能力逐步增强，各类灾害的监测预警水平都有了不同程度的提高，取得了显著的减灾效益。20世纪90年代末成立了自治区灾害防御协会，2003年12月成立了抗灾救灾综合协调委员会。2004年自治区党委把“加快灾害预防体系建设”项目列为年度工作要点。

但也应清醒地看到，宁夏的防灾减灾工作仍然存在一些突出的问题：一是防灾减灾综合能力与经济社会快速发展的需求还不相适应，现行的防灾减灾体制难以实现防灾减灾资源的优化配置和组织协调的高效化。二是各相关部门的防灾减灾工作基本上是自成体系，部门分割、重复建设、资源不能充分共享等问题比较突出。三是防灾减灾信息系统建设相对滞后，灾害动态监测水平和预报预警能力亟待提高。四是规划工作相对滞后，还没有制定出台有关防灾减灾的综合性规划。五是对防灾减灾重大问题的认识不够全面，将防灾减灾简单视同于救灾和赈灾的片面观念依然不同程度地存在。六是防灾减灾方面的法规、政策和制度建设还落后于防灾减灾事业发展的实际需要。

党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，十六届三中全会提出要树立和落实科学发展观，促进经济社会和人的全面发展，十六届四中全会又提出要重视和加强执政能力建设。贯彻落实科学发展观，很重要的一个方面就是坚持人与自然和谐相处。防灾减灾事关国民经济和社会发展的方方面面，事关人民群众的生产生活和切身利益，同时也事关我们党和政府重大决策的实施，是强化政府社会管理和公共服务能力的重要内容。在减轻自然灾害的损失方面，政府管理决策、国家公益事业、专项服务需求等方面的能力都面临着严峻的挑战。应更加注重履行社会管理和公共服务职能，特别是加快建立健全防灾减灾和各种突发事件的应急机制，提高政府应对公共危机的能力。政府职能的转变，迫切要求不断完善公共服务体系，加快建立自然灾害应急响应机制，努力提高防灾减灾监测预警和综合防治水平，提升自然资源为可持续发展的支撑能力，是树立和落实科学发展观、促进人与自然和谐发展的迫切要求。

促进人与自然的和谐发展已成为人类社会发展面对的重大问题，防灾减灾的重要性越来越突出。防灾减灾，抵御自然灾害，适应和开发利用自然，始终与人类社会的发展相伴随。自然界是包括人类在内的一切生物的摇篮，是人类赖以生存和发展的基本条件，保护自然就是保护人类。对自然界不能只讲索取不讲投入，只讲利用不讲保护。防灾减灾事业要依靠科技进步，在遵循自然规律的前提下科学地开发利用自然资源，建立和维护人与自然的平衡状态，追求人与自然的和谐持续发展。防灾减灾事业是一项由监测、预测、预报以及预防、治理、抗灾、救灾和灾后重建等多方面组成的系统工程，涉及经济、社会、环境、资源等众多领域，涉及水利、气象、地震、国土资源、农业、林业、环保等部门和行业。必须坚持以政府为主导，全社会参与，形成合力，科学规划，综合防治，为全面建设小康社会提供保障。

着眼于促进和发展防灾减灾事业，自治区人民政府从确保全区经济和社会可持续发展的大局出发，坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，本着科学民主、求真务实和“百花齐放、百家争鸣”的精神，面向宁夏全面建设小康社会的需求，面向国内外科学技术发展的前沿，组织了众多在国内外及区内外颇具影响力的专家学者，系统地开展跨部门、跨行业、跨学科的防灾减灾重大课题研究。参加战略研究的既有来自自治区人大、政府的专家，也有来自各厅局的专家；既有各种自然灾害专业领域的专家，又有经济、社会、资源、区情、可持续发展等方面的专家。同时，还聘请了中国科学院和中国工程院的部分院士作为本课题研究的顾问。课题研究旨在通过客观分析和研究宁夏自然灾害的基本情况和防灾减灾的现状、差距与需求，凝练防灾减灾的发展思路与目标，进一步规划和明确防灾减灾工作的主要任务和保障措施。防灾减灾重大课题研究的开展，为促进宁夏防灾减灾事业发展提供客观、科学的依据，对于制定自治区防灾减灾规划、建立健全自治区综合防灾减灾体系、提高防灾减灾综合能力、实现人与自然和谐发展的目标具有十分重要的意义。