关于全区贯彻实施《行政许可法》转变政府职能的调研报告
根据《自治区党委办公厅关于印发2004年全区重点调查研究题目的通知》精神，由自治区党委副书记、纪委书记刘丰富同志负责，政府研究室、法制办牵头，区纪检委、监察厅、财政厅、发改委、司法厅、编办、社科院、人大、政协相关专门委员会和部分专家学者参加，5月8日至20日，分别赴银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫五市及部分厅局，对全区贯彻实施行《政许可法》，转变政府职能的工作现状进行了专题调研；5月24日至30日，分赴江苏和东北三省对四省贯彻实施《行政许可法》，转变政府职能的做法和经验进行了学习考察。
从调研情况看，我区各级政府和各部门按照国务院和自治区的统一部署，精心组织，周密安排，为贯彻实施《行政许可法》做了大量准备工作，从而为转变政府职能奠定了良好基础，但也存在一些不容忽视的问题。现将调研情况及我们的初步意见汇报如下。
一、我区贯彻实施《行政许可法》的准备工作情况
（一）行政审批制度改革取得一定成效
根据国务院《关于行政审批制度改革的意见》，我区从2001年7月开始进行行政审批制度改革。成立了自治区行政审批事项清理领导小组，在法制办设立了办公室，从法制、监察、财政、编制等部门抽调人员组成专门班子，对54个区级部门的行政审批事项进行了调查摸底和审查处理。经过领导小组办公室与各有关部门反复协商，并严格审查，报自治区政府常务会议决定，自治区政府先后三次公布取消行政审批事项606项，改变管理方式9项。从而大大减少了行政审批事项，也为后来做好贯彻实施《行政许可法》工作奠定了基础。
（二）领导重视，行动迅速
通过学习《行政许可法》、国务院《关于贯彻实施〈行政许可法〉的通知》、温家宝总理、华建敏秘书长以及自治区领导的重要讲话，各级政府及政府各部门普遍认为，贯彻实施《行政许可法》是国家行政机关管理工作的一场自我革命，对于深化行政管理体制改革，促进依法行政，推进政府管理创新和职能转变，建设法治政府具有重要意义。要以贯彻实施《行政许可法》为契机，为自治区实现跨越式发展创造更好的经济发展环境。《行政许可法》公布以后，自治区政府根据国务院《关于贯彻实施〈行政许可法〉的通知》要求，召开常务（扩大）会议，学习《行政许可法》，研究《行政许可法》的贯彻实施工作，还先后两次召开全区性的专门会议，传达国务院会议精神，动员部署本区有关工作，并发出了《关于贯彻实施〈行政许可法〉的通知》和《关于贯彻实施〈行政许可法〉工作的安排意见》，对全区贯彻实施《行政许可法》的工作做了全面部署，并提出了具体要求。各市、县（区）和多数区直部门成立了贯彻实施《行政许可法》工作领导小组，及时召开会议，集中研究问题，制订下发工作方案和安排意见等指导性文件，有效地推动了贯彻实施工作。从近一阶段的情况来看，银川、石嘴山、中卫、青铜峡、平罗等市县各项工作进展较快。财政厅等部门还召开了本部门或本系统贯彻实施《行政许可法》的专题工作会议。
（三）突出重点，加强培训，搞好宣传
首先，围绕提高认识、转变观念，抓好领导干部的学习。全区197名厅局长和市县领导干部参加了自治区党委组织部、人事厅、行政学院、政府法制办联合举办的领导干部培训班。各市、县（区）也对其所属领导干部进行了专门培训。银川、固原、吴忠等市邀请专家，举办大型讲座活动或专场报告会，取得了比较好的培训效果。其次，围绕提高组织工作水平和依法办事的能力，通过参加国务院及有关部门和自治区举办的培训班、以会代训等方式，抓好政府法制工作人员和行政执法人员的培训。目前，自治区政府法制办和各市、县（区）政府法制办已经举办培训班68期，培训法制工作人员和行政执法人员7346人。兴庆、原州、平罗、中宁等区县还重点对辖区内“窗口单位”的行政执法人员进行了强化培训，着力提高“窗口单位”和执法人员的综合素质。第三，加强行政机关工作人员的全员学习培训，各级人事部门也正在组织对公务员和参照公务员管理的事业单位工作人员的全面培训。全区的公务员和参照公务员管理的工作人员将进行学习《行政许可法》的统一考试，无故不参加考试和考试不合格者，年度考评将不能被评为称职以上等次。
与此同时，各地还采取专题节目、专栏、专版等多种形式，在报纸、电台、电视台、互联网等主要新闻媒体广泛开展《行政许可法》的宣传活动。根据国务院和自治区人民政府《关于贯彻实施〈行政许可法〉工作的安排意见》，自治区人民政府办公厅发出了《关于组织开展〈行政许可法〉宣传周活动的通知》，决定2004年6月28日至7月4日为《行政许可法》宣传周，集中宣传《行政许可法》。自治区党委宣传部、自治区政府法制办通过《宁夏日报》举办“联通新时空杯”全区学习宣传《行政许可法》知识竞赛活动，自治区政府法制办还编写并由宁夏人民出版社出版发行了《行政许可基本知识问答》。自治区政府法制办与法治新报社决定，从2004年7月1日至7月31日，联合举办《行政许可法》宣传月活动，并从2004年7月1日至12月31日，联合开展学习贯彻《行政许可法》有奖征文活动。银川市、吴忠市开辟了网上宣传平台；《石嘴山日报》辟出专版，每周进行一次专题报道；中卫、平罗、海原、中宁等市县领导都发表了电视动员讲话，强化宣传效果；各地机关、部门、窗口单位和社区、乡镇，通过专栏、展板、黑板报、街头散发宣传资料以及会议等形式，宣传《行政许可法》，营造宣传声势，增强依法行政意识，形成了全方位、立体化、宽领域的宣传态势，取得了好的效果。
（四）精心部署，全面开展清理工作
清理行政许可事项、行政许可设定依据和实施主体及行政许可收费是贯彻《行政许可法》的一项重要的基础工作。根据自治区政府《关于贯彻实施〈行政许可法〉工作的安排意见》，自治区政府法制办在前期清理行政审批事项的基础上，在组织指导全区行政许可清理工作的同时，全办人员全力以赴，对51个区级部门报来的1174项行政许可事项进行了反复核对和审查，其中属于行政许可的857项，不属于行政许可的317项。在属于行政许可的事项中，中央设定的745项，地方设定的90项，不应由报审单位执行的21项，无设定依据的1项。符合《行政许可法》规定拟保留的第一批行政许可事项430项，不符合《行政许可法》规定拟取消的第四批行政许可事项171项，拟改变管理方式的10项，提请自治区人大常委会取消地方性法规设定并修改有关地方性法规的9项。清理结果和处置意见将提请自治区政府审议。各地、各部门也抽调人员组成了清理工作专门班子，实行集中办公，扎扎实实地按照自治区的要求开展清理工作。银川市共清理出涉及行政许可的地方性法规26件，政府规章124件，取消行政审批事项100项，保留行政审批事项374项；石嘴山市清理出35个部门的406项行政审批事项，决定保留277项，取消129项；吴忠市清理出规范性文件1432件，行政审批事项207项；固原市停止执行了自治区公布取消的606项行政审批项目，清理出行政许可事项105项；中卫市清理出行政审批事项184项，废止了规范性文件160件，对148件规范性文件宣布无效。与此同时，各地还开展了行政收费项目和执法主体的清理工作，取得了较大的进展。银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫五市分别清理出行政许可收费项目109项、92项、105项、42项和56项，涉及的行政许可收费种类已基本摸清。
（五）注重有废有立，配套制度建设进程加快
固原市以政务大厅为突破口，制定了联合办理制度、办理行政许可公示制度等9项制度；青铜峡市边清理、边规范、边建章立制，先后建立了行政许可办理承诺制度、资料公开制度、挂牌督办制度等5项制度；兴庆区结合工作实际制定了相对集中办理行政许可制度、听证制度等规章制度；平罗县、中宁县研究制定了行政机关实施行政许可监督制度，统一受理、送达制度；吴忠、中卫、石嘴山、银川也已作出安排，完善行政许可公示制度、举报控告制度、定期评估制度，建立统一受理、送达、听证、联办等若干制度。
（六）确立考核目标，上下狠抓落实
为了做好贯彻实施《行政许可法》工作，平罗县、青铜峡市等市县将这项工作纳入了全年目标责任考核的内容，明确贯彻实施《行政许可法》的职责，签订目标责任状，年中和年底检查兑现奖惩。将贯彻实施《行政许可法》涉及到的学习宣传培训，行政许可项目、规定、实施主体清理，建立健全各项行政许可制度，行政许可程序和文书，行政许可的体制和机制创新，行政许可的监督检查以及相关的政事分开，规范中介机构等工作任务分解到基层政府和政府各部门，有效地促进了《行政许可法》的贯彻落实。
二、我区各级政府职能转变迈出实质性步伐
各地以贯彻实施《行政许可法》为契机，在加强培训、搞好宣传、认真清理的同时，不断创新行政管理方式，在加强政府法制建设，推进依法行政进程，推动行政职能转变方面做了积极、大胆、有益的尝试。
（一）重新审视政府职能，着力解决“错位、越位、缺位”问题
中宁县提出了解决行政机关作为“裁判员”“运动员”双重角色和职能的“三位”问题，拟剥离资产评估权，政府从市场能够调节的事项中退出来，把政府工作重心转移到政策指导、行政服务和改善发展环境上来；固原市以健全“三大机制”（社会矛盾的处理机制、经济调节和市场监管机制、公共服务和社会管理机制）为突破口，正在下决心调整转变政府职能；银川市及兴庆区将经济管理职能融入市场服务和创新发展环境之中，围绕现代化区域中心城市建设，以“园区科技化、物流规模化、农村城镇化、农业产业化、农民市民化”为目标，重新定位政府职能范围；平罗县变管理为服务，在城关镇试行开辟行政服务“绿色通道”，在经贸管理行政审批中，对投资客商特事特办、急事急办、随叫随到、现场办公；吴忠市理顺政企、政事、政社关系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，推行“阳光政务”。各地结合《行政许可法》的贯彻实施，正在积极探索发挥政府调节、监管、服务、管理职能的新路子。
（二）实行政企、政事、政社分开，理清基本关系
固原等地坚持把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场机制的作用，确保企业作为市场主体和法人实体的权利、地位，引导和发展社会中介服务机构，规范协会商会等自律组织，推进事业单位分类管理的改革，不断增强市场活力。
（三）创办政务大厅，提高工作效率，公开办事，方便群众
银川市及兴庆区将有关政府部门集中于政务大厅，开设行政审批、督查督办、信息服务和延伸服务四大平台，把过去分散、封闭、串联、无期的行政审批，改变为集中、开放、并联、限期的便捷服务，深受群众欢迎；吴忠市简化工作程序，将市、区（利通区）两级政务大厅合二为一，大大方便了群众，提高了效率；固原市编制了《政务大厅指南》和中英文对照的《固原市对外开放服务指南》供行政相关人查阅，被誉为“一册到手，一览无余”。通过政务大厅形式，提高了政务公开程度和办事效率，实现了政风好转，树立了勤政为民的形象，效果十分明显。银川市政务大厅设立后，固定资产投资项目审批时间由过去的235天缩短为63天，最近又提出了28天办结的承诺，深得群众的信任和称赞。
（四）建设法治政府，重塑政府形象
承担试点任务的自治区国土资源厅、水利厅、发改委、银川市工商局和规土局、青铜峡市等单位积极探索建设责任政府、法治政府的新措施，从依法决策、依法管理、依法办事入手，推进责任政府、法治政府的建设进程。各试点单位和银川市、石嘴山市、吴忠市、中卫市、灵武市、平罗县、利通区等市、县（区）积极推行行政执法责任制，理清执法依据，规范执法主体，细化执法标准，严格执法程序，明确执法责任，完善监督机制，改变了行政机关普遍存在的揽功诿过现象，使行政效率有所提高，机关作风明显好转。与此同时，石嘴山、吴忠等市从政府决策入手，建立决策责任机制，推进了政府决策的民主化、科学化。
三、存在的主要问题
我区各级政府及其政府各部门为贯彻实施《行政许可法》已经做了大量的准备工作，取得了较好成绩，但工作中也存在一些困难和问题：一是一些地方和部门对《行政许可法》的重要意义及其对行政机关产生的深远影响认识不到位，对贯彻实施《行政许可法》，推进政府职能转变的措施还不具体。二是《行政许可法》的学习、培训效果还不够理想。三是有些事项是否属于行政许可，其性质一时难以确定，增加了清理难度。四是少数不符合《行政许可法》规定的实施主体一时难以规范。五是行政许可收费的清理不彻底，底数不清。只清理了行政许可收费项目，未计算收费金额数量，不符合《行政许可法》的收费项目取消后，对各级财政的收支有何影响，底数尚不清楚。六是国家的清理结果尚未公布，我区基层政府普遍有等待上位法清理结果的心态。七是配套制度建设的任务还十分艰巨。八是政府法制机构建设与其承担的任务很不适应。政府法制机构在贯彻实施《行政许可法》工作和行政立法、行政执法监督、行政复议等工作中承担的任务越来越多，但是其人员少、经费缺、条件差，全区相当一部分市、县（区）的政府法制机构只有1名工作人员，个别单位甚至没有专门的法制工作人员；有些厅局没有法制机构和专门的法制工作人员，这些实际情况严重制约着《行政许可法》的贯彻实施工作和其他政府法制工作的开展，等等。
四、对下一步工作的建议
（一）加强学习，转变观念
各级行政机关要根据十六届三中全会精神，结合学习《行政许可法》和国务院依法行政实施纲要，进一步转变观念，认真研究、探索和创新行政管理体制与机制，实现直接管理与间接管理、静态管理与动态管理、事前许可与事后监管等方式的有机统一。
（二）继续开展《行政许可法》学习宣传培训工作
按照学用结合的原则，重点抓好《行政许可法》的系统培训，使每位实施行政许可的人员准确理解、全面掌握、正确运用《行政许可法》的各项规定，实施行政许可的执法人员经考试合格后才能上岗工作。继续充分利用广播、电视、报刊、互联网等各种舆论宣传工具，深入宣传《行政许可法》基本知识和重要意义，让公民、法人和其他组织熟悉《行政许可法》的有关规定，了解自己享有的各项权利，对行政机关实施行政许可的工作进行监督，并明确自己承担的义务，增强履行义务的自觉性。
（三）进一步做好有关行政许可的清理工作
一是严格按照《行政许可法》的规定，继续做好有关行政许可的地方性法规和政府规章、规范性文件的清理工作，该废止的废止，该修改的修改，并向社会公布清理结果。二是全面清理、依法确认和公布行政许可实施主体，凡是未经公布的机关和组织，一律不得再实施行政许可。三是要在国家的清理结果公布后，尽快公布我区保留、取消和改变管理方式的行政许可事项。四是彻底清理行政许可收费。
（四）加强行政许可配套制度建设，推进实施行政许可的制度、体制、机制创新
一是要按照《行政许可法》的规定，认真研究和建立我区的相对集中行政许可权制度，行政许可统计报告制度，重大行政许可决定备案审查制度，一个窗口对外制度，行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度，方便公民、法人和其他组织申请行政许可的程序制度，确保行政机关及时、公正审查行政许可申请和作出决定的程序制度等。二是各级政府和政府各部门要按照国务院《关于贯彻实施〈行政许可法〉的通知》的要求，结合本地区本部门的实际情况，建立相应的具体工作制度和工作程序。三是全面推行行政执法责任制，尚未建立行政执法责任制的行政执法机关要抓紧建立；已经建立和实行行政执法责任制的行政执法机关，要在清理行政许可的基础上，充实和完善行政执法责任制，把办理行政许可的受理、审查与决定程序中每个环节上的责任分解落实到相应的执法岗位上。
（五）切实做好经费保障工作
《行政许可法》规定，除法律、行政法规另有规定的外，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用。各级行政许可实施机关应当不折不扣地执行这一规定，认真测算好行政机关实施行政许可所需经费，并列入本行政机关的预算，由同级财政设法予以保障，在财政预算中作出相应安排。依照法律、行政法规规定需要收取的费用，也要按照公布的法定项目和标准执行，行政许可收费要全部上缴国库，严格执行收支两条线。
（六）通过贯彻实施《行政许可法》，进一步提高政府管理能力和水平
争取在以下四个方面取得明显进展。一是要在政企分开、政事分开、政社分开等方面取得明显进展。从根本上改革现行行政审批制度，推进国有资产管理体制和投资体制改革，深化国有企业改革，优化经济发展环境，培育和规范行业组织、中介机构，推进政府职能转变和管理创新，进一步改进行政管理方式、工作方法和工作作风。二是要在坚持依法行政上取得明显进展。各级政府和政府各部门都要严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责、依法决策、依法管理、依法办事。所有政府工作人员都要学会善于依法处理经济社会事务，做到有法必依、执法必严、违法必纠。三是要在增强政府工作的透明度上取得明显进展。大力推进政务公开，加强电子政务建设，最大限度地方便群众、方便企业、方便基层。四是要在强化监督上取得明显进展。要严格贯彻执行《宁夏回族自治区行政执法监督条例》，建立和完善各项监督制度，拓宽监督渠道，加强对行政权力的监督制约，建立公开、公正、公平并且长效的管理机制，提高行政管理效能。建议自治区在年内组织一次关于《行政许可法》贯彻实施情况的全面检查。
（七）加强贯彻实施《行政许可法》的调查研究工作
《行政许可法》的贯彻实施，涉及到深层次的改革问题，牵扯的线长面广，触动的利益群体广泛，实施过程中会遇到不少新情况、新问题。要深入调查研究，及时发现和解决问题。如在一些现行的行政许可事项取消后，相关的行政执法工作如何开展，如何防止出现执法空白；一些现行的行政许可实施主体资格取消后，所涉及的机构如何调整，相关工作如何衔接；如何落实一个窗口对外、统一办理、集中办理、联合办理制度；如何加强政务大厅（办事大厅）建设等问题上，都要采取行之有效的应对措施，确保《行政许可法》能够顺利实施。
（八）进一步加强政府法制工作
各级政府和政府各部门要适应全面推进依法行政的要求，采取切实有效措施，进一步加强政府法制机构和队伍建设，切实解决法制工作部门在机构、人员、经费等方面的困难。建议自治区编办和有关厅局以及各市、县（区）在不突破人员总编制的情况下，调整充实政府法制机构工作人员，厅局不少于3人，市、县（区）不少于5人。从而使政府法制机构和队伍的建设与其承担的日益繁重的工作任务相适应，使其能够充分发挥协助本级政府或者本部门领导办理法制事项的参谋、助手作用。各级政府法制工作机构也要加强自身的组织建设和业务建设，按照国务院的要求履行好政府和部门领导在依法行政方面的法律顾问的职责。
自治区政府研究室
2004年8月