第2章 集权与分权间的持续试验(1)

真抱歉，我们是美国人

20世纪开始之际，美国最杰出的小说家，男的首推亨利·詹姆斯（Henry James），女的则是伊迪丝·华顿（Edith Wharton），然而贯串两位杰出小说家的精彩作品，有一种共同的“抱歉”精神。甚至可以说，他们的小说之所以精彩，因为他们捕捉到了那个时代作为美国人的核心情绪——“真抱歉、真遗憾，我们是美国人，不是欧洲人，和欧洲社会相比，我们过得如此粗俗野蛮。”他们写出了对应于欧洲，美国人自我认同上的复杂惭愧心情。

在那个时候，1900年，如果有人告诉一般的美国人，说美国是世界的领导，他八成无法理解、更难认同。美国人普遍自觉处于边缘地带，在欧洲文明的边陲，虽然拥有很大的土地，累积了一点财富，创造了一点成就，但也就仅止于此。

然而，一百年后，到了2000年，美国变了，讲到强国、国际领导者，全世界绝大部分地区的人，都优先想到美国。美国人也理所当然把自己看做世界超强，甚至是全球唯一的霸主。

2001年发生“9·11”事件，2003年美国出兵攻打伊拉克，这一连串的变化最清楚显现美国的地位与美国的能力。入侵伊拉克时，美国几乎没有得到任何其他国家的支持，盟友只剩下英国一个国家，但美国不在乎，仍然发动了战争。伊拉克不是一个军事的弱国，拥有庞大的军队，长年在武器发展与购买上投入庞大资源，却完全不是美国的对手。只花了一个多月的时间，损失了差不多一个连的兵力，美军就攻进了伊拉克首都巴格达，推翻了侯赛因政权。美国不需要任何帮手，也没有任何国家可以在军事上阻挡美国。

针对美国发动伊拉克战争，欧洲国家一面倒表示强烈反对，各国都瞪大眼睛疾呼：“How dare you？！”（你怎么敢做这种事情啊？！）但美国就是敢，美国不再在意欧洲的看法，也不在意欧洲的反对。

对照来看，我们就明白，20世纪真是“美国世纪”。

20世纪全球历史最重要的现象，是美国的崛起，以戏剧性的速度爬上了国际霸主的地位。这不只是20世纪历史的主轴，也是理解21世纪的世界局势不能不探讨的背景。

政治是“美国故事”的核心

推前一个世纪，19世纪另外有一个抢眼的国家崛起现象，那是从普鲁士统一德国，到德国成为欧洲的强国。讨论19世纪世界史，绝对不能漏掉德国的崛起，就像讨论20世纪历史，美国崛起必然占据中心位置一样。

然而，对照德国和美国的崛起，我们发现还是有些微妙而关键的差异。普鲁士是个不折不扣的军事强权，不过统一后的德国，却不只是政治、武力上的大国而已。德国同时是个文化大国，在哲学、文学、音乐等方面都有足以傲视欧洲的成就。德国崛起后，没有人敢轻视德国的军事力量，也没有人能轻蔑德国的文化力量。

相对地，一个世纪之后，当美国成为世界的军事超强，当美国自信满满地鼓吹其“单边主义”霸权时，欧洲人的普遍态度是：“你们又来了！”你们又这样粗鲁粗暴地自以为是了。

也就是说，一百年后，美国仍然无法取得文化上的地位，相较于欧洲文化，美国文化还是给人一种不够精致高妙的感觉。美国人整体的文化素养，还是落后于欧洲的。欧洲人毫不羞愧地这样认为，美国大部分的人，也都接受自己这样相对较为落后的地位。

德国的崛起，与其文化有着密不可分的关系。拿走了文化上的贡献与成就，就无法准确理解德国的崛起经过。美国的崛起却不是这样。美国的崛起，靠的不是文化，靠的毋宁是政治，尤其是民主政治。因而要说美国崛起的故事，首先要讲的第一个题目，不会有其他选择，一定是谈美国特殊的政治制度。美国对世界最大的贡献，就是用了两百多年的时间，贯彻实验了一种奇特的政治制度；在美国之前，这种制度在现实上极其稀有、少见；经过了美国持续不懈的实验，这套制度今天竟然在世界上被视为理所当然。

这是“美国故事”最重要的主题。我们可以不了解美国的文学、美术、音乐、建筑、电影，却不能不了解美国的政治制度；或者换个方式说，恐怕得先了解了美国的政治制度，我们才有办法贴切地欣赏、评价美国的文学、美术、音乐、建筑、电影。

大州小州平起平坐

在美国，政治权力得到了完全不一样的新安排。草根、由下而上的同意，是政治权力的基础，权力的分配分散，而非集中集合，是其基本架构。

民主不是新鲜的观念，早在两千多年前，古希腊就建立、运作过民主制度，然而放眼历史，一直到美国成形、兴起之前，人类从来没有将民主的原则、民主的方式，运用在大规模的土地与人口上。

美国之前的民主，像希腊城邦的民主，或者瑞士的民主，都是在小国寡民的条件下实施的。那是直接民主，少数居民面对面直接沟通，每个人都有权利表达同意或反对，影响公共事务决策。这种方式，当然无法推到较为大型、人口较多、土地分布较广的国家。

英国成功试验了国会代议制，每个区域选出代议士，来争取该区域的利益。然而，在这种民主分权之上，毕竟还是有国王的更高权威，而且英国国王还同时身兼英国国教的领导人，较小的权力由民主决定，较大、较重要的权力，却还是诉诸集中制。

出现在美国的政治权力安排方式，真的是空前的。所以今天说到Founding Fathers（建国先烈），美国人普遍都表现出极高的尊崇。尽管美国是一个不相信权威的社会，美国历史上有过多少波推翻旧权威的大折腾，多少权威、多少伟人被翻案质疑，然而Founding Fathers 却一直昂然站在那里。

因为这些美国Founding Fathers 当年设计出来的政治制度，含藏了许多细腻的考虑，经过时间与环境变动考验，竟然都依然有效。时间愈久远，环境变化愈大，对于这些Founding Fathers 的智慧，就愈加感佩。

美国Founding Fathers 的设计安排中，一个关键重点是“各州分权制”。这也是我们理解美国民主政治的一条进入路径。

美国的国会有参议院与众议院。国会分成两个议院。英国的国会，也有两院，上议院和下议院。日本的国会，也有两院，上议院和下议院。但美国的两院制，和英国、日本的两院制，完全不是同一回事。

英国的上、下议院，是贵族制的遗留，也都是依随着具有象征意义的国王地位而来的。下议院由一般民众投票选出，上议院却是荣誉指定的。形式上，法案要经上、下两院通过，然而实质上，真正的权力在下院，上院只是象征性的。美国的参议院和众议院，却是来自联邦与各州的分权安排。众议院是按照人口数选出的，将全美国三亿人口分成人口数大致相等的四百多个选区，每个选区选出一名众议员来。也就是说，每名众议员背后所代表的民意，大约是等量的。

然而参议院呢？参议院一共有一百个席次，按照五十州，每州两个席次的分配选出来。美国人口最多的州，加州，有三千八百万人口，面积四十二万三千九百平方公里，选出两位参议员；美国面积最小的州罗得岛，只有四千平方公里，跟加州的零头差不多，人口一百万，同样也选出两位参议员。

这样的设计反映了各州的独特地位。不管大州、小州都是组成联邦的平等成员，在参议院里大家平起平坐，大州不能因为自己土地大、人口多、经济发达就欺负小州，牺牲小州的利益。联邦的法案必须经由参议院通过才能成为法律，也就是不可能由大州不顾小州反对来决定。

赢者全拿的选举人团制

参议院的各州平权精神，也出现在另外一项美国独有的制度，叫“选举人团制”，一项每四年会被讨论一次，每四年就搞得全球新闻媒体头昏脑涨的制度。

选举人团制是针对美国总统选举而来的规定。美国公民当然拥有投票选总统的权利，每四年有一次大选，公民进到投票所领了选票，在上面圈选自己支持的总统候选人。不过和全世界其他举行总统选举的国家不一样，谁当选美国总统，并不是由谁得到较多的公民票来决定的。

2000年，小布什当选总统，击败了民主党提名的戈尔，但小布什获得的公民选票，其实少于戈尔得票。他是靠着拿下了较多的选举人团票而登上总统宝座的。美国选举史上大部分的时刻，拿到较多公民票的候选人，同时也就得到较多的“选举人团票”，不过偶尔也会出现像2000年这种反常状况。虽然“反常”，却是美国政治制度设计上本来就预想会发生、应该发生的事。

什么是选举人团？选举人团是以州为单位，每一州有一个理论上的选举人团，他们接受公民赋权，代表该州的州民去投他们的“选举人票”来选总统。换句话说，美国政治制度设计上，总统其实是经由两个阶段的间接选举，而非由公民直接投票选出的。理论上，公民投的票，是选“选举人”，是决定要叫“选举人”如何投票，而不是直接选总统。

不过在实际的运作上，并不存在“选举人”和“选举人团”的投票，那是幽灵选举人团。因为这些“选举人”没有自由意志，不能自主决定要将他的选举人票投给哪个总统候选人。而且没有所谓个别选举人的投票，而是每州的选举人团形成一个统一的单位，将他们的票数集体投给一个总统候选人。

实际的运作是：先按照人口比例，算出每次总统大选时各州拥有多少张选举人团票。这点的逻辑，和众议院是一致的，数人头，人口愈多的，就有愈多张选举人团票。然后公民投了票，票开出来，以州为单位，在这个州的公民投票上获得最多票数的总统候选人，就取得了这州全部的选举人团票。

选举人团以州为单位，这点原则，类似国会的参议院。各州的选举人团票是不可分割的。要么都投给奥巴马，要么都归于罗姆尼。假设这里有两个州，人口规模相等，都拥有十张选举人团票，奥巴马在A州大胜罗姆尼三十万票，他当然就取得A州的十张选举人团票；罗姆尼却在B 州只以一百票险胜奥巴马，但他还是拿下了B州全部的十张选举人团票。两州加起来，从公民票上看，奥巴马领先二十九万九千九百张票，然而在真正决定谁当选的选举人团票上，两个人却是十票对十票，打成平手。

这样公平吗？B州明明有49.9%的选民支持奥巴马，然而最后他们的选票一点效果都没有，彻底被取消了，完全没有反映在选举人团票上，岂不等于他们的投票效力被剥夺了吗？

还有，这样不会产生政治上的后遗症吗？既然是赢者全拿，如果我是候选人，我估计在A州我落后对手十个百分点，若想要追上，得投注大量资源和时间，那么我会决定干脆彻底放弃A州，反正输十个百分点和输三十个百分点，反映在选举人团票上的结果完全一样，我何必还要去顾虑A州选民，还要去争取他们呢？既然我不争取A州，那么我的对手一定也不会把竞选重点放在A州，他也没有任何动机想要去扩大自己在A州的领先地位。如此一来，A州州民不就在选举中被冷落忽略了吗？

是的，这项制度有很多问题，每四年都会被拿出来反复讨论。然而，即便经历了2000年的大骚动，总统大选的结果迟迟无法确定，最后是由最高法院的大法官投票决定小布什在佛罗里达州获胜，让小布什得以在公民票落后戈尔的情况下，依靠较多的选举人团票当选；而且选举争议还导致该届美国总统无法如期在2001年1月20日宣誓就职，得延期到3月才上任……但直到今天，选举人团制仍然没有被废除，美国仍然没有采取较简单又较公平的公民直接选举来决定谁当选总统。

一项好处就抵消了选举人团制的种种缺点。那就是选举人团制保留了各州分权的原则，显示了美国仍然是个由各州组成的联邦，而不是所有公民混同在一起的一般国家。州站在公民和联邦之间。或者说，美国公民不是直接隶属于联邦，他们是以某州的公民身份，透过州而和联邦发生关系的。

一百多年来，联邦政府的权力不断上升，实质上，联邦政府对美国公民的管辖、交涉愈来愈频密，但在政治理论的架构上，美国从来不曾放弃各州平等的立国精神，这份精神也正是使得民主能够运用在大国众民环境上的关键因素。