第3章 集权与分权间的持续试验(2)
定义“国家”的三种权力机构
什么是“国家”？人类历史上，国家的性质、国家的定义一直不断在改变。西洋中古时期，教会最大，相较于教会及教会所代表的“上帝之城”、“上帝之国”，国家是次要的，世俗政治是不重要的。文艺复兴时代，意大利城邦的兴起，才让世俗政治取得了较高的位置，因而马基雅维利的《君主论》成为经典，那是一部直接、赤裸裸谈世俗政治的书。
文艺复兴之后，“国家”才逐渐脱离了教会，有了独立的地位。英王亨利八世创立了“英国国教”，让国王同时担任国教领袖，等于是世俗领袖凌驾了宗教领袖，再度提高“国家”的地位。法王路易十四的辉煌成就，又在国家历史上开了新页，有效改变了欧洲人过去先是认同教会、教派，然后认同封建领主，最后才认同国家、国王的模式，从此之后，国家上升为欧洲人的首要认同。
中国的情况又不一样，中国传统抱持着天下中心观，唯我独尊，国家的意识是在近代和西方接触，尤其是感受到西方压迫后才产生的。这样的国家意识中，关键的考虑在于要如何自我调整，看到中国只是世界诸国当中的一国，思考、安排和其他国家之间的关系。
美国基于民主原则的联邦制，从另一个方向影响、改变了国家的定义。在国家的组成上做了改变，冲击了原本对于国家与国民关系的想像。在美国之前，欧洲甚至全世界的“国家／国民”关系不外两种模式，一种是透过分层授权的领主制度，下面的一层隶属于上面一层，一层一层往上堆栈起来；另一种是中央集权，权力从中央放射出去，由中央派遣官吏直接统治各个地方的人民。
美国的制度不只是开创了另一种组织，而且是彻底将组织的原理逆转过来：国家为国民而存在；国民决定国家组成的形式；权力的安排与支配，不是由上而下，而是由下而上。各乡各镇的乡民镇民会议，决定了他们要有一个什么样的州政府，将什么事务交给州政府管辖，又有什么事务不准州政府介入、侵犯。各州的州议会、州政府决定了联邦政府的权力范围与权力执行方式。这种“国家”，在美国之前，或许曾经存在于理论思考中，却从来不曾存在于现实世界里。
美国民主的特殊发明：总统制
在民主的发展过程，英国、法国也都在历史上扮演过重要角色，不过到今天，即使是英国、法国，它们的政治制度也都受到美国历史、经验强烈的影响。
英国是最老牌的民主国家，为人类提供了最早的民主思考与民主实验。不过，从历史来看，英国的民主是在封建制度上进行的，是在特定历史条件下，国王无奈、不得已将部分权利让渡给下属。国王、贵族依然在，由下而上的分权一直都属于拉锯、妥协的结果，属于上下之间的默契，所以没有成文的规定。
这样的民主，运作了几百年，一直在动态调整着。但一来，别的国家不可能复制英国的特殊封建历史情境，也就很难模仿英国的例子创造一套可运作的民主。二来，即使是英国都很难一直维持在这种不成文的传统习惯与信念下，几十年来其政治制度明显朝着“成文化”的方向改变，而且每隔一段时间就会有很高的呼声，要求将几乎纯粹是历史遗迹、没有实质功能的上议院废除。
法国现实的“第五共和”宪政制度，最大的特色就是双首长制，总统和总理都是出于民选，都有高度选民基础，但两个人可以分属于不同政党。双首长制，双头马车，当然不会是稳定的领导结构。但是反而这种不稳定的结构，在法国维持了最久的时间。一个原因就是双首长制一方面维持了法国中央集权的历史模式，由总统来代表国家；另一方面以总理来对国会负责，照顾到了分权民意的需求。法国人放不掉中央思维，但一定要找到一种能够落实分权民主的方法，才能从不断的循环变乱中解脱出来。
“总统制”是美国民主的特殊发明，原本又是为了因应各州联邦的组织而产生的。英国的民主，则落实在“内阁制”上，不同选区选出自己的代表去参与政治决策，任何要取得政治权力有所作为的人，先要是特定选区的代表，以该选区代表的身份才能取得这样的资格。
美国没有走这条路，不能走这条路。因为有州作为核心单位的基本安排。联邦政府不是直接统治美国国民的，也就不应该由国民选出的代表来行使联邦权力。联邦总统的角色，基本上是各州政府之间的总协调者，联邦政府是服务各州的，而不是统辖美国国民。因而最初的设计，顺理成章是由各州组成选举人团，交由选举人团间接投票选出总统来。
不过，联邦总统的角色，无可避免地改变了。他既是美国对外的代表，又负责领导联邦军队，而且是跨州事务的总协调者。正因为各州在许多事情上不容易取得共识，现实上也就等于由总统来予以裁断，进一步用联邦的组织力量来确保其决定可以贯彻。不管原先的设计如何，甚至也不管当上总统的人有什么样的态度，要让美国联邦能够存在、运作、发展，总统非取得愈来愈大的权力不可。
杰斐逊是个很有意思的例证。他担任总统时，完成了一项重要的功绩，就是只花了一点点钱，从法国手中买下了一大块土地——今天的路易斯安那州。路易斯安那州名字的本意，就是“法王路易的领土”，长期以来，一直是法国的殖民地，占据了密西西比河的南方出海口。能够趁法国动乱，买下这块土地，对于美国未来的发展，意义非凡。
然而，完成了这件事，杰斐逊非但没有沾沾自喜，还一辈子感到不安。因为他是个分权派，深信联邦由下而上的权力原则，在这个原则上，他显然逾越了宪法给予他的总统权力。总统是负责协调安排各州关系的，宪法可没有赋予总统权力，自己去创造出一个州来。他知道买下路易斯安那是对的，将路易斯安那建立为一个州，参加联邦，也是对的，然而他就是过不了自己心里的那一关：如果总统有权创造新州，那岂不就破坏了联邦与各州之间的权力安排吗？
这件事清楚地告诉我们：第一，美国宪法最早给予总统的，是很有限的权力。然而，第二，这样一个角色，无法一直停留在只行使一点协调权力的状态。即使是杰斐逊，都不得不在历史情境逼迫下，扩张了总统权力，替美国新增一个土地广大的州。
历史上总的来看，两百多年来，美国总统的权力愈来愈大。不过权力的大小不是绝对的，不同的总统对待其权力、行使其权力，会有不同的风格。前不久在2008年卸任的小布什，是个不折不扣的扩权总统，借由“反恐战争”的名义，不断压抑国会，拒绝国会对他的监督，甚至凌驾了司法权，主张行政部门有权对于“可疑战犯”不经审判就予以无限期羁押。不过，小布什扩张出来的总统权力，却不必然都由奥巴马继承。奥巴马相对地又将总统权收敛了许多。
美国历史上，出过几个影响深远的扩权总统。他们不只在位时扩权，而且还将扩张来的权力，建立为惯例或制度，交给了后面的继任者。20世纪最重要的扩权总统，是带领美国打第二次世界大战的富兰克林·罗斯福；19世纪最重要的扩权总统，则是掀起“南北内战”的林肯。
为了联邦不惜一战
1861——1865年的美国“南北战争”，在历史上有着双重意义。一项大家比较熟悉的意义，是废奴议题。主张废奴的北方，和持续蓄奴的南方，相反的立场无法妥协，只好诉诸战争来解决。不过，除此之外，这场战争还有政治体制上的重大影响。
1861年，当时的美国总统林肯决定对南方用兵，理由并非为了南方蓄奴，而是因为南方要退出联邦，另外成立自己的集团，叫做“邦联”（Confederacy）。林肯动用兵力阻止南方离开联邦。
这项举动，其实比1863年的“废奴令”更加激烈。1776年的美国革命，1787年订定的美国宪法，都是以“十三州”为基础的。也就是说，在原有英国殖民地的十三州共同同意情况下，而有了联邦制的“美利坚合众国”。美国的正式国名是United States of America，我们中文翻译作“美利坚合众国”，但在原文里，这个国家并不是“合众”，而是“合州”，是由美利坚的各州联合在一起产生的。
1861年，南方各州就是按照原始的联邦制精神，决定退出联邦。既然这个国家是由各州同意才产生、才存在的，现在联邦政府被北方州把持着，制定了我们无法接受、严重伤害南方利益的政策，那么理所当然地，我们就不想再待在这个组织里了，不跟你们玩了，我们退出原来的组织，自己成立一个新的邦联。这是南方的想法，南方的行动纲领。
林肯动用军队，凸显了另外一种完全不一样的逻辑。联邦一旦成立了，就有其作为国家的整全性与神圣性，如果容许联邦内各州单方面退出，那么这个国家将无法正常运作，留在联邦里的各州无法得到国家的稳定保护，作为联邦总统，为了联邦的尊严、联邦的存在，他不惜一战。
因而，南北战争的结果，不只解放了黑奴，而且大幅提升了联邦政府的地位。联邦政府有其独立于各州之外，甚至凌驾于各州之上的权威，各州不能任意撤回对联邦的支持，也不能任意拒绝联邦政府的规定、命令。这是联邦与各州权力此长彼消的一大关键。
不过即便如此，南北战争结束将近一百五十年后，美国仍然没有蜕变为一个单纯的联邦中央集权国家，各州分权的精神仍然灌注在美国政治里。甚至因为南北战争的记忆，南方对此事长期耿耿于怀，使得这一百五十年间，美国社会更加小心翼翼地维护各州分权的象征。一直保留选举人团制就是显著的例子。
让州的归州，联邦的归联邦
直到今天，美国各州之间，仍然存在着巨大的差异。联邦有联邦的宪法，各州也有各州的宪法，而且很多法律与制度上的规定，属于各州的独立权力范围，联邦是不能侵犯的。
用我们的观念来说的话，其实并不存在一种“美国的法律”，也没有一种“美国的教育”。
美国有些州有死刑，有些州却没有。所以用同样的手法犯下了同样的案子，在这个州会被判死刑，若是越过州界，发生在隔壁州，那就只会被判不得缓刑的终身监禁。一项在台湾很有名的法条，是“三振条款”，规定一个人若是累积犯过三项“重罪”（felony），就自动被判无期徒刑。我看了很多新闻上对“三振条款”的讨论，甚至有些出于法学专业人士的意见，都将之称为“美国法律”，但这事实上只适用于美国加州，是由美国加州州议会所订定的。
我还碰过台湾的家长们在讨论美国的教育学制，争执得面红耳赤。为了一个很简单的问题：美国的小学究竟念几年？美国的高中又要念几年？他们会吵得那么厉害，因为先入为主以为一定有一种通行于全美国的学制，而不晓得在美国，中小学教育属于州权范围，由各州政府而非联邦政府来决定。在很多州，甚至还将中小学教育权更进一步下放给各郡各市按照地方需要自行决定。也就是说，不只是各州会有不同的中小学学制，有时候同一个州里的不同地方、不同学校都会采用不同的学制。
美国的州，不等于中国的省。大陆的省委书记是由党中央派遣的，中央握有随时撤换省委书记的权力。台湾的“县长”尽管是“民选”的，其任期不受“中央政府”控制，然而“县长”、“县议会”的权力极其有限，县内绝大部分的事务，必须遵从统一的法律与行政命令。更重要的是，台湾不会有独立的县法院，大陆也不会有独立的省法院，法院都是从中央到地方统合的一套系统。
美国的州长权力很大，对州内事务的管控远超过总统。在有死刑的州，死刑令是由州检察长提出，由州长签署的。而且只有州长可以特赦死刑犯，象征州内最高统治权的生杀特赦权专属州长，也就象征了联邦总统无权干预州内司法。
各州的法院基本上按照该州的法律来审案、判案，其终审法院也是州最高法院，与联邦无涉。美国的文件中出现了supreme court 时，我们可不能简单地译成“最高法院”，更不能理所当然译成“联邦最高法院”，因为每个州都有其州的最高法院，必须看上下文来理解究竟指的是哪个最高法院。只有在特殊状况下，能够提出证明说案件牵涉到跨州的法律，或牵涉到联邦法律，案件才会上诉到联邦上诉法院。其间的分别是非常清楚且严格的。
将各州视为独立单位的分权制，在历史上发挥了极大的作用，提供了美国能够将民主适用于大型国家上所需的空间。联邦与各州存在着复杂、拉锯的集权与分权关系；相对地，州政府与更下层的市镇地方政府间，也有着类似的集权与分权辩证关系。靠着分权，让民主能够落实，每个公民能够在日常生活中参与政治；又借着集权，让这个国家能够维持其庞大规模，不至于分散瓦解。两百多年来，美国在集权与分权之间，进行了持续的试验，试验的成与败，不只决定了美国的兴与衰，而且决定了民主这个制度的效能与效度。