第二节 科学指导与立法规制相结合——美国

一、美国政府绩效管理的发展状况

美国政府绩效管理的实践与研究源于20世纪初成立的纽约市政研究局，该局为促进政府提高工作效率，从 1906年开始，定期向市政府提交市政管理和公共工程绩效报告，起初比较简要，1912 年的绩效评估报告有了测量公共项目投入、产出与结果的具体数据，并与其他城市做了可比性研究，对纽约市公共资源配置的合理程度做了分析，提出要对那些低效率的部门进行行政问责。20世纪40年代，在胡佛委员会的推动下，美国实践部门和理论界进一步重视绩效管理。美国地方政府管理协会对公共部门产出结合政府预算进行了绩效考核研究和探索。20世纪80年代以后，美国不少地方政府全面推行了绩效评估。1990年由共和党参议员罗斯正式提出了绩效管理的立法议案，他列举了加利福尼亚州桑尼维尔市 10年来实施政府绩效管理的成功经验，建议制定专门法律，推广绩效管理制度。

1993 年，克林顿总统上任伊始，就在联邦政府实施了战略化的绩效评估模式，成立了国家绩效评审委员会及全国政府重塑伙伴关系办公室，并由国会立法通过了《政府绩效与结果法案》（The Government Performance and Results Act，GPRA），从而为美国联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律实施依据，确立了联邦政府绩效管理的法律框架。

“国家绩效评估委员会”（National Performance Review Committee，NPRC）通过大量的调查研究后，递交了《创建经济高效的政府》和《运用信息技术改造政府》两份报告，提出应当用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面存在的弊端，使得构建“电子政府”成为美国政府改革的一个重要方向，也揭开了美国电子政务建设的序幕。

2000年6月，克林顿宣布“要在3个月内建成一个超大型电子网站——第一政府网”，旨在加速政府对公民需要的反馈，让公众能更快速、方便地了解政府。9月，美国政府开通了“第一政府”网站（www.firstgov.gov）。

2002 年，预算管理办公室（OMB）根据“联邦政府组织架构框架”的基本精神，提出了“联邦政府组织架构”（Federal Enterprise Architecture，FEA），并为此成立了“FEA项目管理办公室”（FEAPMO）。FEA的目的是将整个联邦政府的所有机构的错综复杂的关系当做一个大型的组织系统，根据信息化和电子政务的基本规律，大胆地规划网络环境下的全新的联邦政府行政管理体系。其实本质就是将各自分散的、重复建设的各类政府机构电子政务和绩效管理信息系统按照一定的体系加以对接、整合，将无秩序的绩效管理系统变为统一体系下的电子政务管理系统。

FEA的出现，表明美国联邦政府的电子政务政策发生了重大的转变，由原先的注重具体项目、业务与资金配给的特别管理转向通过引入绩效管理、制定业务规范、明确技术标准而将电子政务纳入制度化运行轨道的例行管理。

2002 年，小布什将绩效评估工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具（Program Assessing Rating Tool，PART），项目等级评估工具主要用来对跨部门项目的绩效进行评估，从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较，促进联邦项目整体绩效水平的提高。小布什还在《政府绩效与结果法案》的基础上颁布了一系列规章制度，建立了比较完善的层级式绩效管理体系：项目绩效管理、部门绩效管理和跨部门绩效管理。

奥巴马政府上台以后，又对原有的绩效管理模式进行了重新调整，提出了加强政府绩效管理的三项战略，并重新设置了绩效管理的流程。三项战略具体内容为：第一，利用绩效信息来领导、学习和改善结果；第二，实现更好的结果与透明而持续、简明地进行绩效沟通；第三，增强解决问题的网络。美国管理与预算局的各部门设立的绩效改善官一起设置了部门绩效管理流程：每个部门设置3～8个高度优先排序的目标，确定负责每一个目标的领导者，制定行动计划，季度更新，数据驱动的绩效评审，在绩效门户网站面向公众及时更新（刘旭涛，2011）。

除去政府进行的绩效管理活动之外，各个州和地方政府也是公共组织绩效管理的积极实践者，例如较早推行政府绩效评估活动的德克萨斯州，成功运用平衡计分卡的北卡罗来纳州及建立了完善的评估指标体系的俄勒冈州等。

二、美国政府绩效评估的主要特点

美国现行的政府绩效评估指标体系的特征如下：

① 突出共通性并体现特色性。目前美国政府绩效指标体系涉及两个层次：一是一级政府的综合评估指标体系，二是政府部门或项目的评估指标体系。每种评估模型的基本内涵是一致的，只是在具体的数量、描述等方面有所不同。

② 以政府使命和绩效目标为基础。美国绩效评估指标体系涉及的基本价值准则是以政府使命和绩效目标为依据的。

③ 遵循具体的技术性原则和标准。美国在政府绩效评估的实践中，遵循的具体技术性原则主要是“SMART”原则。

④ 立法推动和民主参与。美国政府绩效评估实践过程中制定、颁布了许多相关法案，比如说重要的《政府绩效与结果法案》，从法律高度规定了政府绩效评估的基本要求。

三、美国政府电子政务绩效管理所面临的问题

无论是美国联邦一级的政府网站，还是州、市一级的网站，在开展政府对政府、政府对企业、政府对公民的服务项目上都比较完备和丰富，服务方法和手段齐全。公民对政府网站的满意度较高。但是电子政务绩效管理在运作与管理过程中，出现了一些问题。在资金预算、信息共享等方面困难重重，直接阻碍和困扰着电子政务的发展，影响着地方政府的行政管理工作。

在实行“联邦政府组织架构”体系之前，美国联邦政府在电子政务以及绩效管理上主要面临着以下两个问题。

1.资金预算体制滞后

政府每个项目的建立都需要资金投入，在投入前，需要做的工作就是经费预算，可以说预算是政府开支的一项有力控制手段，也是避免项目重复建设、资金滥用的有效管理方法。但是针对电子政务建设项目，美国地方政府官员发现，存在着预算体制与信息技术更新之间的矛盾。因为电子政务是建立在现代信息技术之上的政府存在形态，它对信息技术的依存度非常高，随着现代信息技术发展速度的加快，更新周期的缩短，电子政务信息系统的更新速度也需要不断加快。但是政府预算却还在沿用老一套的审批程序，从预算到资金到位跨越周期长，导致预算体制制约了电子政务的发展，经费预算迟缓而滞后，技术升级换代受到限制，经常出现等上一或两年时间才升级信息系统的情况，而此时，信息技术已又向前发展了3或6个月的时间（崔旭、邵力军，2009）。

2.信息共享困难，存在“信息孤岛”

电子政务及绩效管理工作的开展离不开信息技术的开发与应用。在美国，为了推动电子政务的发展，各级政府经常开展信息技术项目的研发工作。一般而言，启动研发工作的经费一般有两条渠道：一是上级拨款，二是自筹资金。由上一级政府投资拨款，其优点是资金稳定，数量大，缺陷是容易造成条块分割、技术壁垒。据统计，美国地方政府信息技术研发项目的大部分费用都是由与之对应的上一级联邦政府部门拨付（如福利金支付项目）的，地方政府之间较少有联合开发项目。这样一来，地方政府和联邦政府之间由于有同一信息共享应用系统，具有稳定的上下级信息传输渠道，联系较为紧密。而地方政府之间因为缺少技术合作而联系较少，形成了所谓的“信息孤岛”，即条块分割、各自为政。更为严重的是，有时政府各级部门之间人为地设置信息技术壁垒，系统无法兼容，使得部门之间获取信息困难，不能实现信息资源共享。因此政府同级或各级之间加强协作与交流成为一个重要问题。

四、联邦政府组织架构

1.“联邦政府组织架构”评估体系的主要内容

美国的联邦实体架构（FEA）是绩效预算思想在电子政务领域的集中体现，是实现电子政务绩效预算管理的重要工具和手段。FEA是一种业务和绩效驱动的用于指导电子政务建设的指导框架。它由绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务组件参考模型（SRM）、技术参考模型（TRM）和数据参考模型（DRM）组成，目的在于发现重复投资、促进绩效提高、促进一体化，充分发挥 IT 效用支持以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础的一体化的服务型政府的建设（易小国，2005）。

FEA架构详细描述了联邦政府与公民互动的过程、政府履行的各种功能与各类业务以及关键的业务流程。作为一个以业务为中心的框架，FEA使得OMB和联邦各部门可以控制、分析、评估电子政府建设投资，同时有助于政府部门间横向整合以及各级政府间的纵向集成。

FEA的基本特点如下。

（1）业务规划是核心

在FEA模型体系中，业务参考模型是其基础，决定后面的服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）、技术参考模型（TRM），以及绩效参考模型的具体评估内容。

（2）注重流程整合，淡化部门概念，强调业务协调和统一

FEA不是部门概念，它是大政府的概念。实际上，随着发展水平的提高，在信息化环境下，传统的部门割裂的做法是难以取得更好绩效的，必须对流程进行整合。就 FEA 而言，流程整合的原则除了表现在业务规划方面外，也同样体现在数据参考模型、服务构件参考模型以及绩效参考模型中。特别是绩效参考模型，通过定义服务领域、服务类型与服务构件的结果与产出，该模型能够为联邦政府提供衡量跨部门的行动计划的各服务构件的效率所必需的工具。

（3）系统关联性是其价值所在

在传统环境或信息化的发展初期，业务本身就包含了绩效考核、数据管理及技术实施方案等诸多内容，但是相互之间却缺乏科学合理的逻辑关系。然而，在 FEA 中，业务过程与绩效管理、数据中心、技术实现条件是相互分离的，不再纠缠在一起；与此同时，它们之间又通过服务构件相连接，构成一个相互关联、密不可分的系统。

（4）应用信息管理系统的理论思路与技术方法

不仅是在构建网络架构时采用信息系统方法，还在于对业务整合的过程中，同样应用科学合理的方法对其进行分离、梳理。例如，BRM对业务区、业务线和子功能的划分，SRM对服务域、服务类型和服务构件的划分，应用 BSP 方法遴选联邦政府的共性业务内容与数据库建设项目等。

2.FEA在美国电子政务及绩效管理系统实施后的效果

FEA是在实践中针对电子政务建设中产生的诸多问题而建立的。经过50多年的探索和积累，美国已经建立了比较成熟的绩效预算思想，并有一套绩效预算制度来保证其实现。FEA正是这套绩效预算思想的体现，是其实现绩效预算制度的重要工具和手段。也正是 FEA 的成功实施，才使得在美国实施电子政务绩效预算具有更好的可操作性，并最终促进了绩效预算的实施和发展。

（1）FEA可以有效地指导电子政务预算，减少低水平重复投资

产生低水平重复投资的原因：一是不能识别重复投资，二是没有监管机制。FEA可以很好地解决这两个问题。

对系统级重复的电子政务项目，可以从业务参考模型识别。业务参考模型以政府提供的服务为划分依据，而不以政府的职能机构划分。各个机构在申请项目时还会根据各个项目提供的服务属于哪个业务范围、属于哪个业务线来决定是否需要重新建设还是联合开发。系统级重复的电子政务项目，其整体需求必然是非常相似的。比如政府人员的福利管理，包括退休、医疗、残疾、保险金等方面的管理，虽然每个部门都有自己的福利管理职能，但是福利管理业务的定义和实质内容都是相似的，应该归入政府资源管理中人力资源管理的部分，统一建设和复用。

对功能级重复的电子政务项目，可以从服务组件参考模型识别。功能级重复的电子政务项目，其部分需求或细节需求是非常相似的，比如某OA系统和业务联合审批系统，虽然整体需求不同，但是可以在项目规划书中发现，两个系统的详细需求都包括了对“文档传递”的描述，因此导致在这个层次上造成了冗余。因此，对有文档传递功能的系统应该共同开发工作流服务组件。

对数据级重复的电子政务项目，可以从数据参考模型识别。数据参考模型采用了业务关联的概念来区别数据存在的业务环境，因此在对数据级的重复建设加以识别时可以考虑从其存在的业务环境入手，比如建设管理单位系统中提出“门牌号查询”的需求，而公共安全管理部门的系统也提出了同样的需求，二者对“门牌号”的数据需求显然是相似的。

FEA正是通过这种方式识别出重复投资，并以预算为控制手段，来达到减少和避免重复投资的目的。

（2）FEA使政府预算更科学、更客观

FEA建立了绩效评价参考模型，把绩效评价指标体系作为预算的客观依据。通过FEA给

所有申报的项目进行绩效目标的设定，更明确地了解对业务输出和成果的贡献，这样就可以有目的地安排项目及其他任务以便达到满意的结果。通过对绩效目标的分析，把资源分配给更能产生效果和效率的项目和管理者。通过对项目的评价，促进部门改进绩效，在下一次预算时对历史绩效好的部门会分配更多的预算。因此采用绩效预算相结合的方式，用绩效作为预算的参考依据，使预算更科学、更客观，有效地促进预算向着注重效率和效益的方向发展。

（3）FEA通过与预算挂钩的绩效评价体系促进对项目进行持续的监管

绩效管理的理念也早已在电子政务中提出，但是由于电子政务系统的复杂性、不透明性，如果没有一套客观统一的电子政务绩效评价标准，由缺乏专业背景的政府人员对电子政务系统进行评价是一个不太现实的问题。FEA把绩效和预算紧密结合起来，通过绩效评价指标体系，促进电子政务项目的建设注重效果和效益。在申请预算时，通过 FEA 给不同的人员提供电子政务项目的一致可预见性，并以预期绩效作为预算的依据；在项目实施过程中OMB根据绩效目标对项目进行审查和评价，监督项目向着预期目标前进；在项目完成后对项目进行绩效评价，评价的结果促进绩效管理，促进部门不断地改进绩效工作。整个项目的申请到建设完成都以预算为手段，以绩效为依据对项目进行持续监管。

（4）FEA促进信息化整合，促进部门间的合作和交互，促进一体化政府的形成

美国建立 FEA 的原因之一就是其电子政务中的信息孤岛现象严重，各部门间缺乏合作和交互，部门间抗拒变化和合作。FEA通过分析业务线和业务功能，识别合作的方式促进联合开发，以约束所有的项目都按照统一的开发规范和标准来为不同的项目间的合作和交互提供了坚实的基础，通过绩效预算的手段对标准和联合开发提供了硬约束。FEA的实施可以有效地促进跨部门的 IT 整合，并进一步促进部门间发现业务整合和重组的机会，最终促进一体化政府的形成。