第6章 政策篇(4)
——明确了巩固退耕还林成果的重点任务。把工程建设重点放在北方干旱半干旱沙化地区、黄土高原水土流失区、南方岩溶石漠化集中区、长江中上游地区、青藏高寒江河源区、京津风沙源区六大区域，兼顾其他地区。
——规定了退耕农户基本口粮田最低标准。原则上保证西南地区退耕农户人均耕地不少于0.033公顷（0.5亩）、西北地区人均耕地在0.133公顷（2亩）以上；不具备条件的地方，要努力引导和帮助退耕农户创造新的增收门路，使他们有购买口粮所需的收入。
——各种支农资金要与退耕还林相结合，做到统筹使用。水土保持综合治理中可用于农田基本建设的资金，以及安排在退耕还林重点区域内的小型农田水利设施建设补助专项资金，要与退耕还林相结合，主要用于水利灌溉排水设施和坡改梯改造工程建设。财政扶贫资金、以工代赈资金和其他支农资金，只要有条件与退耕还林结合的，就要做到统筹使用。
——明确农村能源建设的重点。以农村沼气建设为重点、多能互补，加强节柴灶、薪炭林建设，适当发展小水电、小风电、小光电。采取国家补助、地方配套和农民自筹相结合的方式，搞好退耕还林重点地区的农村能源建设。有关部门和地方对具备发展沼气条件的退耕还林地区，应继续优先安排建设投资。配合普及节柴灶，结合荒山荒地造林，营造部分薪炭林，多渠道满足农村生活能源的基本需求。
——规定了应当纳入生态移民的范围。对居住地基本不具备生存条件的特困人口，要结合退耕还林，实行易地扶贫搬迁。对西部一些经济发展明显落后，少数民族人口较多，生态位置重要的贫困地区，国家要给予重点支持，实行集中连片扶贫开发。对西部地区生存条件最恶劣和生态条件最薄弱地区，国家继续优先安排生态移民投资。
——明确了后续产业发展的目标。坚持以促进农民增收为中心，加快农业结构调整，大力发展畜牧业和特色农业，积极发展林竹产业、中药材产业、观光旅游业等。按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、产业化经营和社会化服务的要求，扶持龙头企业和农产品深加工项目，支持农业特色产业的基地建设，促进农民增收和县域经济发展。
——规定了后续产业发展的资金来源。要多渠道增加对退耕农户发展后续产业的资金扶持。对于符合国家产业政策和市场准入条件，对地区经济发展带动作用明显的重点农业龙头企业和原料基地，中央可适当给予投资补助。国家开发银行和有关金融机构，要支持后续产业发展，扩大贷款规模。在退耕还林重点地区安排的扶贫贴息贷款，要加大对后续产业的扶持力度。要制定优惠政策，鼓励和支持各类工商企业参与后续产业开发，增加农民就业机会。
——明确了封山禁牧和舍饲圈养方式和发展方向。继续总结推广各地封山禁牧、舍饲圈养经验，解决好饲草料基地灌溉设施建设，逐步改变传统放牧方式，尽快在退耕还林工程区全面实现封山禁牧、舍饲圈养。各地要通过典型示范、资金扶持等方式，大力普及舍饲圈养，壮大畜牧产业，增加农民收入。要根据市场需求变化和当地实际，进一步优化畜种结构，大力推行科学饲养管理，搞好繁育技术应用和疫病防治工作，推进畜牧业向优质高效方向发展。
（4）《国务院关于完善退耕还林政策的通知》解读。
——通知出台的重要意义。通知的正式出台，是我国生态建设的一件大事，更是林业发展的一件大事。通知明确了今后一个时期退耕还林工作的指导思想、目标任务、基本原则，提出了巩固和发展退耕还林成果，稳步推进工程建设的重要政策措施，并对如何组织实施提出了具体要求，是我们继续做好退耕还林工作的行动指南。通知的出台，充分体现了党中央、国务院对退耕还林工作的高度重视，对广大退耕农民的深切关怀，对巩固退耕还林成果、加强生态环境建设的坚定决心。
——通知明确了今后退耕还林的目标任务。一是确保退耕还林成果切实得到巩固。加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。二是确保退耕农户长远生计得到有效解决。通过加大基本口粮田建设力度、加强农村能源建设、继续推进生态移民等措施，从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。
——退耕还林政策完善前后的相同之处和不同之处。相同点：完善前后的退耕还林政策都是国家在一定补助期限内，对退耕农户给予适当的补偿，以巩固退耕还林成果、解决退耕农户生活困难和长远生计问题。补助期为：还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年。不同点：完善后的政策措施有了重大突破：一是工作重点从工程的大规模推进转变到已有成果的巩固和发展上来；二是工程建设从以退耕地造林为主转变到荒山造林和封山育林上来；三是工作目标从大面积的外延扩张转变到加强经营管护、提高森林质量和成效上来。
——通知明确了退耕还林政策完善后的补助期限。国家对退耕还林补助政策再延长一个周期。现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为：还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年。凡2006年年底前退耕还林粮食和生活费补助政策已经期满的，要从2007年起发放补助；2007年以后到期的，从次年起发放补助。
——通知规定了政策完善后的补助款标准。完善后的补助款是在现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政按照黄河流域及北方地区每亩退耕地70元的标准，国家综合考虑退耕农户的实际状况，每亩继续给农民直补70元的现金补助，并非以前补助款的减半。
——通知明确了现行的退耕还林补助政策的兑现。对于现在还没有到期的要按照现行的退耕还林政策进行补助，对于已经到期的按照完善后的退耕还林补助政策兑现。
——通知明确了政策完善后的生活补助标准。为进一步落实退耕农民的关怀责任，原每亩退耕地每年20元生活补助费继续直接补助给退耕农户，但要与管护任务挂钩。
——通知对退耕还林工程进行了结构性调整。通知明确规定退耕还林工程没有停止，只是进行结构性调整，作为退耕还林工程建设内容的荒山荒地造林和封山育林还要继续实施，继续按原渠道安排种苗造林补助资金，并视情况适当提高补助标准。退耕地造林只是“暂不安排”，还要在调查研究、摸清情况的基础上制定规划，稳步推进。
——通知明确了今后一个时期地方政府的责任。在安排荒山造林任务的同时，地方政府要负责安排好补植补造、抚育管理、病虫害防治和工程管理等工作，并安排相应经费。
——通知放宽了对林粮间作的限制。完善后的退耕还林政策对林粮间作有所放宽，通知中明确在不破坏植被、造成新的水土流失的前提下，允许农民间作豆类等矮秆农作物，以耕促抚、以耕促管。
——通知设立巩固退耕还林成果专项资金。为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题，中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区京津防沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。
——通知明确了巩固退耕还林成果专项资金的用途。该专项资金既不同于基本建设投资，也不同于扶贫开发资金，是中央为集中力量解决影响退耕农户长远生计问题，确保成果巩固建立的专项资金。因此，专项资金必须全部用于退耕还林工程区，全部用于退耕农户。
——合理使用巩固成果专项资金。各级林业部门在配合当地政府编制专项资金使用规划时，一定要根据退耕农户的实际需要和具体的条件，合理安排基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民项目和资金；根据工程区的实际需要和具体的条件，合理安排补植补造、后续产业发展等项目和资金。如果专项资金不能用到退耕农户身上，不能用于巩固建设成果，就偏离了完善退耕还林政策的本意。
——巩固成果专项资金与其他原有项目及投资要捆绑使用。《通知》明确要求，扶持退耕还林工程区的其他原有项目及投资要继续按原计划安排，不能因为安排了巩固退耕还林成果专项资金就减少原有渠道的项目与投资。同时，各项支持退耕还林工程区发展的项目和资金要统筹协调、整合使用。
3.新一轮退耕还林还草国家有关政策及要求
退耕还林还草是治理我国水土流失和土地沙化的重大生态修复工程。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导批示要求，国家发展改革委、财政部会同林业局、农业部、国土资源部，在认真总结经验、深入调查研究的基础上，提出新一轮退耕还林还草总体方案。实施新一轮退耕还林还草最重要的是要充分调动地方政府和农民群众的积极性，使退耕还林还草成为广大群众保护生态环境、改善生产生活条件的自觉行动。为此，新一轮退耕还林还草拟采取“自下而上、上下结合”的方式实施，即在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省总规模，并划拨补助资金到省，省级人民政府对退耕还林还草总负责，自主确定兑现给农户的补助标准。
（1）新一轮退耕还林实施的重要意义。实施退耕还林还草是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局做出重大的决策。截至2006年年底，全国累计完成退耕地造林1.39亿亩，工程建设增加了林草植被，减少了水土流失和风沙危害，促进了农业结构调整，增加了农民收入，是一项深受老百姓欢迎的民心工程。目前，一些生态环境脆弱、生存条件恶劣地区仍然在耕种陡坡地和沙化地，由此造成严重的水土流失和风沙危害，导致江河源头，湖库周围等重要水源地涵养水源能力下降，山洪和地质灾害多发，基层干部群众期盼继续实施退耕还林还草。实施新一轮退耕还林还草，是贯彻落实科学发展观，推进生态文明建设的战略举措，是贫困地区农民脱贫致富、加快全面小康社会建设的有效途径。
（2）遵循的原则。
——坚持农民自愿，政府引导。充分尊重农民意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定。各级政府要加强政策、规划引导，依靠科技进步，提供技术服务，切忌搞“一刀切”、强推强退。
——坚持尊重规律，因地制宜。根据不同地理、气候和立地条件，宜乔则乔，宜灌则灌，宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林和经济林的比例，重在增加植被盖度。
——坚持严格规范，稳步推进。退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°至25°坡耕地。兼顾需要和可能，合理安排退耕还林还草的规模和进度。
——坚持加强监管，确保质量。建立健全退耕还林还草检查监督机制，对工程实施的全过程实行有效监管。加强建档建制等基础工作，提高规范化管理水平。
（3）建设规模及范围。
到2020年，将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。其中包括：25°以上坡耕地2173万亩，严重沙化耕地1700万亩，丹江口库区和三峡库区15°至25°坡耕地370万亩。
对已划入基本农田的25°以上坡耕地，要本着实事求是的原则，在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕地还林还草的范围。严重沙化耕地、重要水源地的15°至25°坡耕地，需有关部门研究划定范围，由国土资源部、农业部、国家林业局等部门尽快明确标准并落实到第二次全国土地调查和年度变更调查成果现状图上后，从2015年起开始安排。
（4）补助政策。
①中央根据退耕还林还草面积将补助资金拨付给省级人民政府。补助资金按以下标准测算：退耕还林每亩补助1500元，其中财政部通过专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗造林费300元；退耕还草每亩补助800元，其中财政部通过专项资金安排现金补助680元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗种草费120元。
②中央安排的退耕还林补助资金分三次下达给省级人民政府，每亩第一年800元（其中种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元；退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年500元（其中种苗种草费120元）、第三年300元。
③省级人民政府可在不低于中央补助标准的基础上自主确定兑现给退耕农民的具体补助标准的分次数额。地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。