第19章 主题研讨：经济发展与经济法（18）

（一）CDM项目及交易情况

中国的碳排放权交易（以下简称“碳交易”）除了极少量的自愿减排交易外，主要是通过CDM机制进行的。CDM是“京都三机制”中成本最低的一个，它的核心是工业化发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目级的合作，通过项目所实现的“经核证的减排量”（CERs），用于发达国家缔约方完成《京都议定书》第3条下的承诺。[4]对参与的双方来说，CDM是一种双赢机制。对工业化发达国家而言，CDM给予其一些履约的灵活性，使其能以较低成本履行义务。另一方面，对发展中国家而言，可以从工业化发达国家获得资金和技术，协助工业化发达国家降低减排成本，促进其可持续发展。

截至2012年12月7日，中国国家发展改革委共批准4，875个CDM项目，预计年减排量5亿多吨CO2当量。[5]综合EB网站统计，截至2012年12月25日中国有2，835个CDM项目在联合国CDM执行理事会（EB）成功注册，占东道国注册项目总数的52.09%；预计产生的CO2年减排量共计462，162，574吨，占东道国注册项目预计年减排总量的65.22%，项目数量和年减排量都居世界第一。[6]另据EB网站统计，截至2012年12月26日，中国目前已有1007个CDM项目共获得687，763，143吨核证减排量（以下简称CERs）签发，占东道国CDM项目签发总量的61.23%。

中国已获批准的CDM项目按地域划分：四川（484）、云南（473）、内蒙古（366）、甘肃（251）、山东（250）排名占前五位。已获批准的CDM项目按项目类型划分：新能源和可再生能源为3，610个，占有绝对优势、其他依次是减排和能效提高项目超过601个、甲烷回收利用占370个。[7]

中国已获注册的CDM项目按地域划分：内蒙古、云南、四川、甘肃、湖南排名占前五位。已获注册的CDM项目按项目类型划分：新能源和可再生能源超过2，392个，占有绝对优势、其他依次是减排和能效提高项目超过188个、甲烷回收利用占162个。

中国已获签发的CDM项目按地域划分：内蒙古（120）、云南（118）、四川（77）、甘肃（67）、河北（48）排名占前五位。已获注册的CDM项目按项目类型划分：新能源和可再生能源超过821个，占有绝对优势、其他依次是减排和能效提高项目超过83个、甲烷回收利用占48个，估计年减排量274，380，511.9吨核证减排量。

中国尚未建立国内碳市场，获签的CDM项目主要参与全球碳交易。尽管国内也有CDM项目市场，但它是零星的且单向双边场外交易活动，不能称为完整意义上的国内碳市场。2009年中国CDM项目市场交易量为13亿美元，还不到全球碳市场的1%。

中国已成为全球CDM项目最主要的供应方，而EU-ETS则是最主要的需求方。不过，从2013年起，EU-ETS可能只接受来自最不发达国家或有双边协议国家的CDM项目，而且禁止使用工业气体项目产生的CERs。这就意味着，如果欧盟不改变政策或不与欧盟签订双边协议，2013年以后的中国将面临CDM需求大幅萎缩。为了避免国家利益受损，中国应快速构建碳市场。设立碳市场，能够吸引更多国际买家参与CDM项目合作，增加有效需求，有利于稳定交易价格，保护中国参与项目的企业利益。

（二）自愿减排交易及其形式

中国已有不少的交易机构、企业，甚至个人在国内开始了自愿减排交易，并且交易量呈逐年上升的趋势。截至2011年4月底，上海环交所自愿减排交易平台的开户数已达20.2361万户。上海正逐渐成为中国活跃的自愿减排交易市场之一。

目前，中国的自愿减排交易主要有四种形式。

一是成交比较大的交易往往是以大型活动、项目为基础或背景。大型活动具有一定影响力，通过自愿减排交易抵消活动产生的碳排放，以树立低碳绿色的社会形象，如北京环境交易所和上海环境能源交易所分别以北京奥运会绿色出行和上海世博会为契机，建立了自愿减排平台；深圳排放权交易所开展“我为大运碳抵消”活动，呼吁企业和市民购买碳减排指标，为深圳大运会的场馆和赛事进行碳抵消等。

二是金融机构与环境交易所合作，开发对接性金融产品。如兴业银行与北京环境交易所、上海环境能源交易所合作，构建碳减排个人购买平台，为个人购买自愿减排指标提供了银行交易的渠道。持卡人可以通过这张低碳信用卡主动在环境交易所的网站购买自愿减排指标，以此中和或抵消个人产生的碳排放。

三是大型企业与环境交易所结合，企业从社会责任的角度出发购买一定自愿减排指标。[8]

四是公民主动参与碳减排、实现个人的碳中和。2010年4月27日，上海杨浦区常委、副区长庄少勤成为世博自愿减排网络平台首位购买自愿减排指标的个人。

2011年6月26日，北京环境交易所发起并联合众多专业机构共同发布了中国企业自愿减排2010年度排行榜。共有41家机构入选中国企业自愿减排排行榜。这些机构通过购买自愿减排指标的方式来抵消自身在运营企业或者组织活动过程中所产生的温室气体排放，共计减少温室气体排放量约21万吨。其中，中国光大银行作为中国首家碳中和银行，在2010年度以最大规模的碳抵消行动排名榜单之首。除了光大银行之外，中国国际航空公司推出国内首个绿色航班；兴业银行发行了国内首张低碳主题认同信用卡——中国低碳信用卡；百度成为国内互联网行业首次试水碳减排量购买来抵消碳排放的行业领袖。[9]

从整体上看，参与自愿减排行动的中国企业仍然只占少数，特别是来自高耗能行业的企业仍不多见。随着国家自愿减排市场的不断完善，碳市场各方的积极努力，相信不远的将来，会有越来越多的企业参与自愿减排，通过科学的碳排放管理，实现可持续发展之路。

二、中国碳市场存在的问题

依据《京都议定书》之规定和德班会议达成的协议，中国在2008年至2020年的第一、第二减排承诺期内不承担任何强制性的碳减排义务。因此，相对于欧盟、美国和日本等发达国家或区域，中国碳排放交易发展比较滞后且被动，也缺乏形成健全的碳市场的原动力。中国碳交易的现状主要表现在以下几个方面。

（一）碳交易形式单一且总量较低

中国企业利用发达国家要完成强制性减排义务这一契机，积极开发、研制可再生能源，提高能源利用效率等方式，降低本企业的碳排放量，从而把CERs通过CDM项目卖给需要承担强制碳减排义务的发达国家的企业。2005年6月26日中国第一个CDM项目在UNFCCC秘书处成功注册，[10]迄今CDM项目数量稳居世界第一，成为全球最大的CDM项目供应国。众所周知，CDM项目只是国际碳市场微不足道的一部分，而中国恰恰只能利用CDM项目这种唯一的形式进行碳交易。而且，也并未通过CDM项目的交易实践，逐步形成一个成熟和完善的碳市场，更不用说成为具有国际竞争力和影响力的碳交易中心之一。而欧盟、美国和日本等发达国家因为要承担强制性的碳减排义务，在不断扩大和深化的碳交易实践中，已出现碳交易产品的金融化发展，利用碳期货和期权等金融衍生品的形式，促进碳市场的进一步扩大，形成了具有巨大潜力的碳金融衍生品市场，成为引领国际碳交易的先锋。中国碳交易的滞后性和被动性，与中国拥有开展碳交易的巨大市场潜力形成强烈的反差。

（二）未能参与国际主流碳市场的竞争

中国目前尚未进入到国际主要碳市场交易中，中国的碳交易不具有国际影响力和竞争力，使国内的企业和个人较难获得碳市场中的巨大收益。具体而言，国际主流的碳市场由欧美国家主导，特别是欧盟和美国在碳交易中占据了主要的市场份额，是全球碳交易最成功和最具竞争力的地区。与国际主流的碳市场[11]相比，中国目前碳交易还处于低级阶段，姑且先不讨论碳交易产品的金融衍生化，中国当前尚未成立一个组织体系完善，规则明确且受到国际承认的碳交易机构，仅仅靠CDM项目产生的核证减排量的交易，在国际碳市场中完全不具有国际竞争力。正如学者所言：“碳交易本质上是一种金融活动，但与一般的金融活动相比，它更紧密地连接了金融资本与基于绿色技术的实体经济：一方面，金融资本直接或间接投资于创造碳资产的项目与企业；另一方面，来自不同项目和企业产生的减排量进入碳金融市场进行交易，被开发成标准的金融工具。当期我们要从全球金融战略的视角积极参与碳市场的构建，充分发挥自己的话语权、研究碳市场的定价机制。”[12]

因此，中国未能参与主流碳市场的竞争，也未取得国际碳市场的话语权的现状，亟须引起政府相关部门和学界的高度重视。

（三）各地环境交易所举步维艰

虽然国内以能源交易所和排放权交易所为代表的交易所“遍地开花”，呈现出一派“繁华景象”，但是当前中国各地的环境交易所面临着极大的困境，即各排放交易所的交易量稀少，亏损较大。自北京、天津和上海的排放权交易所建立以来，所进行的排放权交易屈指可数。同时，各个排放权交易所采取的标准不统一，仍未形成一个国内统一的，且得到国际社会广泛承认的排放权交易标准。在2009年哥本哈根气候大会上，北京环境交易所提出了中国参与制定的首个自愿型减排标准——“熊猫”标准。但是“熊猫”标准仅仅在北京环境交易所适用，并没有被国内大多数区域和其他国家所广泛接受。由于目前国内碳交易所的交易量较小，市场发展前景不明朗，亏损严重。因此，对于这些环境交易所的建立和存在出现了较大争议：各地环境排放权交易所的建立究竟是为了促进中国碳交易制度的发展，抑或只是一种跟风现象，反而会造成了大量的人力、物力资源的浪费。

中国碳市场没有形成统一的管理体制。中国碳交易依然处于交易市场的初级阶段，虽然拥有政府主管部门对项目进行审批管理，但是整体上中国在碳市场仍然处于被动地位。参与碳交易的公司和企业仍处于无序和混乱状态，没有统一的市场在一定程度上制约了我国在碳交易中的话语权。

（四）碳交易的法律规则与具体制度缺失

从法律层面来说，交易平台的创设绝对不能毫无制度和秩序，而应有一个明确的条件和程序，以确定一个合理的市场准入制度。面对各地地方政府或投资者的申请，发改委应当不能暗箱操作、随意决策。[13]中国目前还没有一套详尽规定碳交易的法律或法规，《清洁发展机制项目运行管理办法》（2005年颁布，2011年修订）仅规定了在国内开展CDM合作项目机构的管理和项目审批等方面的内容。中国要建立碳交易机制，必须要有完善的法律、法规作为基础保障。同时，碳交易机制是一整体的配套措施，进行碳交易之前，首先要选择其交易管理模式，其次是达成控制总量目标，再次是确立碳排放权的分配方针和分配原则，最后要明确碳排放权接受对象。[14]成熟完善的碳交易制度，必定会促进碳市场的良好运行，其中包括必不可少的碳交易产品的定价机制、碳产品的注册登记、交易程序、结算系统、核证标准、市场监管和监测、交易报告以及奖励或惩处机制等具体制度。从发达国家日趋成熟碳交易实践看，无论是自愿型或强制性的碳交易制度或交易市场，这些具体的制度都是在法律的明确规定下或者该碳市场的内部规定中首先要予以明确的内容，并赋予这些具体制度具有可执行力。否则，任何一个碳市场都不可能健康有序地运行。因此，当前中国碳交易的法律规定和具体制度不健全的现状严重影响了碳市场的形成和良好运行。

三、中国碳市场问题的成因

虽然国际碳交易仅有六年多的历史，但在发达国家中已经形成了成熟的市场，并且具有巨大的发展潜力。而中国碳市场面临上述困境必定有其深层次的原因。