第22章 主题研讨：经济发展与经济法（21）
司法救济的目的之一在于追求“看得见的正义”，因此裁判的“中立性”或者“公正性”至关重要。这种“公正性”不仅仅是结果意义上的，也是程序意义上的，甚至是感觉意义上的。众所周知，中国地方各级人民法院在人事、财政等方面均受制于地方政府，因此具有很强的“地方保护主义”倾向。而大多数的跨省水污染纠纷，都是由于地方政府保护主义所致。让受制于地方政府的地方各级人民法院去审理由于地方政府不作为导致的跨省水污染纠纷，其“公正性”至少从表面上看起来值得怀疑，而实践中甚少有跨省水污染的受害人获得司法救济的事实，也足以证明这种质疑并非杞人忧天。
2.环保法庭的成就及其局限
在环境问题愈演愈烈的情形下，为了弥补普通法院的不足，加强对环境污染纠纷尤其是水污染纠纷的司法救济，许多地方纷纷在普通法院之内设立了环保法庭。
2007年11月，贵阳市中级人民法院成立环境保护审判庭，并成立清镇市人民法院环境保护法庭，专门审理环境违法案件，保卫贵阳青山绿水。[13]而贵阳市委作出设立环保法庭决策的初衷，就是“依法治理贵阳市‘两湖一库’水污染问题，切实保障全市人民群众饮用水源安全”。[14]
2008年5月，江苏无锡市中级法院成立“环境保护审判庭”。此时，距2007年太湖蓝藻暴发事件刚好1年。时任环保法庭庭长的赵卫民毫不避讳地说，太湖蓝藻事件促成了无锡法院环保法庭的成立。[15]
在云南阳宗海污染案发生之后，2008年12月，昆明市中级人民法院环境保护审判庭正式挂牌成立。[16]
……
截至2012年11月，全国已经建立了95家环保法庭。[17]
贵阳、无锡、昆明等地的环保法庭成立之后，不但审理了许多传统的涉及水污染的环境民事、行政、刑事案件，而且在中央层级的法律没有明确规定的情形下，审理了一些涉及水污染的环境公益诉讼案件，取得了良好的社会效果。
目前，某些设置在普通法院中的环保法庭具有一定的跨流域、跨区域水污染纠纷的管辖权。例如贵阳市中级人民法院的环境保护审判庭，拥有统一审理和执行涉及贵阳市“两湖一库”相关环境案件的管辖权，对于贵阳市辖区外涉及“两湖一库”的一审案件，将由贵州省高院向其下达指定管辖决定书。[18]
然而，尽管在审理环境污染案件中具有一定的专业性优势，但这些按照行政区划设置的“环保法庭”，仍然和它们所依附的普通法院一样，在人事、财政等方面依附于地方政府，在审理跨省水污染案件时，其公正性依然可能受到当事人的质疑。
3.通过最高人民法院一审的方式进行救济在实践中不可行
为了避免对跨省水污染纠纷进行司法救济时的“地方保护主义”，一个理论上可行的方案是由最高人民法院直接对跨省水污染纠纷进行管辖。我国《民事诉讼法》规定：“最高人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）在全国有重大影响的案件；（二）认为应当由本院审理的案件。”跨省水污染纠纷，就其实际影响而言，确实有可能属于“在全国有重大影响的案件”。然而，《民事诉讼法》生效20多年来，最高人民法院从未审理过一审民事案件。因此，这种理论上可行的方案，在实践中并不可行。
“特定案件对特定法院的适应性以及公平正义的追求，这是我们确立诉讼管辖规则的基本依据。”[19]鉴于普通法院以及新近成立的环保法庭在审理跨省水污染案件中的公正性堪忧，而公正性有保障的最高人民法院事实上又不受理一审跨省水污染民事案件，本文认为，由海事法院对跨省水污染纠纷行使管辖权，对于公正地救济跨省水污染的受害人而言很有必要。海事法院的管辖范围不受行政区域的限制，具有跨区域的特点。这种管辖模式具有明显的优势，审判工作中基本上不受到地方保护主义的干扰，也不存在地方行政机关干预审判工作的问题，而且便于法院在案件审理、执行中与管辖范围内各地的协调，依法独立行使审判权的环境较好，为中立、公正地开展审判工作创造了条件。
（二）海事法院对跨省水污染纠纷行使管辖权的可行性分析
1.海事法院现有的制度安排为其管辖跨省水污染纠纷提供了良好的基础
根据最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》（法释〔2001〕27号）的规定，海事法院的受案范围包括：“4.船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件。5.海上或者通海水域的航运、生产、作业或者船舶建造、修理、拆解或者港口作业、建设，造成水域污染、滩涂污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件。”
显然，在通海水域，例如长江、黄河、珠江等，由船舶或者港口作业等造成的水污染，包括跨省水污染案件，由海事法院管辖。如果确实发生了这样的跨省水污染案件，受害人可以直接向海事法院提起诉讼。然而实践中，跨省水污染通常由陆源污染物导致，按照《关于海事法院受理案件范围的若干规定》的规定，尚不属于海事法院管辖。
跨省水污染，无论是由船舶或者港口作业导致，还是由陆源污染物导致，在审理过程中并无实质性的差别。从“技术”上说，既然海事法院可以审理船舶或者港口作业导致的跨省水污染案件，当然也有能力审理由陆源污染物导致的跨省水污染案件。因此，只要能够适当扩大海事法院的受案范围，由海事法院审理由陆源污染物导致的跨省水污染案件就水到渠成了。
2006年11月，最高人民法院发布了《关于海事审判工作发展的若干意见》（法发〔2006〕27号），表示要“适时调整海事法院的案件管辖范围，有关陆源污染海域及通海可航水域案件应当由海事法院管辖。要充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势，充分利用专业特长，积极支持环保公益诉讼，有选择性地管辖一批此类案件。当前，要重点管辖陆源污染渤海水域案件和陆源污染长江水域的案件”。
可见，最高人民法院已经准备将陆源污染物污染某些通海水域的案件纳入海事法院受案范围，由此，本文的设想和建议就具备了一定的可行性。
《人民法院组织法》第28条规定：“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”与将陆源污染海域及通海可航水域案件纳入海事法院管辖的范围不同——海事法院一直审理船舶或者港口作业污染海域及通海可航水域的案件，将其扩大到陆源污染物只是扩大了污染物来源的范围，并未改变受污染的区域范围——非通海可航水域的跨省水污染案件毕竟传统上不属于海事法院的管辖范围，因此，如果要将其纳入海事法院的管辖范围，需要全国人大常委会特别授权。鉴于跨省水污染问题的严重性和公正的司法救济的必要性，我们有理由相信，全国人大常委作出这种特别授权的可能性是存在的。
海事法院长期以来一直处理海域和通海水域的船舶或港口作业污染案件，为跨省水污染案件的审理积累了专业的审判经验和专业审判人员；海事法院派出庭的合理分布为水污染案件的受理和审理提供了组织上的保证。例如，武汉海事法院虽然设在武汉，但在长江各主要港口和城市都设有派出法庭，目前共有重庆、宜昌、武汉、常熟、南通和南京6个派出法庭。这种机构设置既保证了长江流域司法救助的统一，又方便了当事人进行诉讼。[20]
从海事法院的级别来说，管辖跨省水污染也是比较合适的。海事法院的级别相当于中级人民法院。实践中，目前进入司法程序的跨省水污染纠纷绝大多数由中级人民法院一审，[21]如果改由海事法院一审，并没有改变案件的级别管辖，只是改变了案件的地域管辖。
2.海事法院对跨省水污染纠纷行使管辖权的成本—收益分析
进行任何一项改革，都要分析其预期的成本和收益。只有当预期的收益高于成本时，改革才是值得追求的。否则，即便现有的制度存在缺陷，也应当维持现状。
目前海事法院并不管辖非通海水域的跨省水污染案件。如果让海事法院管辖此类案件，可能会带来以下成本。
一是需要修改《人民法院组织法》和《民事诉讼法》的相关规定，对海事法院的管辖区范围作出新的授权，并且与普通法院的管辖权进行再次分工。一般说来，改变长期以来形成的制度秩序必然会带来一定的制度变迁成本。但这种改革只是对现行普通法院和海事法院的管辖权范围进行微调——只是很少一部分案件的管辖权的转移，并非伤筋动骨的再造，因此，这种制度变迁的成本不会很高。
二是可能会增加海事法院的负担。增加对跨省水污染纠纷的管辖权后，海事法院的负担会有所增加。但这种增加是建立在普通法院案件负担相对减少的基础上，因此从社会总成本的角度来看并未有明显的增加。由于海事法院一直以来都在处理通海水域的污染案件，所以无论是在专业知识方面还是在人员配备方面都具有相当的基础，无须进行大的机构改革，最多只是需要适当增加一些法官。
三是可能会增加当事人的诉讼成本。目前中国只有十个海事法院，外加一些派出法庭，一般设置在沿海地区以及长江沿岸地区，数量相对较少。相对于到原先的普通法院提起诉讼，当事人去海事法院提起诉讼，可能会增加差旅费用。但考虑到海事法院的处理结果可能更公正，这种诉讼成本的增加应当是可以接受的。不过，目前西北地区没有一家海事法院，西南地区也仅有重庆一家海事法院，但西北和西南地区同样存在跨省水污染纠纷，因此，可以考虑在离西南、西北地区最近的海事法院多设派出分庭，以方便群众诉讼。
海事法院对跨省水污染纠纷行使管辖权的收益主要是能够更公正地提供司法救济。而提供更公正的司法救济正是司法机关最重要的目标，也是公众尤其是受害人对于司法机关的最高期待。所以，如果能实现这个目标，付出一定的成本显然是值得的。更何况，根据上文的分析，这种改革的成本相对较小。相对于可能带来的巨大收益，这种成本完全可以接受。
此外，由海事法院统一审理辖区内的跨省水污染案件，而不是由各个普通法院单打独斗地审理跨省水污染案件，可以获得“规模效益”，既有利于节约司法资源，也有利于快速积累经验和知识，提高法院和法官的专业化水平，从而更快更好地处理跨省水污染纠纷。
四、结语
严峻的跨省水污染形势和薄弱的司法救济的现状，要求我们应当尽快作出新的制度安排，以满足保护跨省水污染受害人的需求。前文的分析表明，由海事法院对跨省水污染纠纷行使管辖权，既是必要的，也是可行的。如果得以实施，将在很大程度上实现对跨省水污染受害人更公正的司法救济。
然而，这种改革，远非一劳永逸。海事法院尽管在对抗地方保护主义中比普通法院更具优势，但其经费仍然由所在地的市（副省）级或者省级财政保障，其院长、副院长、庭长、副庭长分别由所在地的省、市人大常委会任命，并不能完全与“地方保护主义”脱钩。因此，通过进一步的制度创新切实保障司法独立，才是我们努力的最终方向。