第7章 主题研讨：经济发展与经济法（6）

七、结语

税收优惠政策作为激励慈善组织积极投入到各种慈善公益事业的直接手段，应当在培育慈善组织的过程中发挥激励作用，其实施不仅仅是税务部门的责任，还关系到与民政等部门的衔接工作。因此应建立民政部门、工商部门、税务部门的信息沟通机制，并通过税务部门推动慈善组织的监管，使慈善组织健康发展。

The Tax-induced Supervison over Charitable Organization

Zhang Xiaoting

Abstract：How to control and promote the development of charitable organization through institutional construction，is a common issue faced by most countries.It is the way of taxation that has been widely adopted by many counties to influce on and regulate charitable organization.The article suggests that，it is necessary to improve the inductive norms in taxation law so as to guide and supervise the development of charitable organization.

Key words：Charitable Organization，Taxpreferences，The Tax-induced Supervison

注释：

[1] 北京师范大学法学院副教授，法学博士。本文是作者主持的民政部2013“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题《慈善组织的税收诱致性监管研究》（项目号：2013MZACR001-078）的阶段性研究成果。

[2] 张奇林：《美国的慈善立法及其启示》，载《法学评论》，2007（4）。

[3] 约瑟夫·J·厄本：《美国国税局对于免税组织的管理》，载民政部法制办公室：《中国慈善立法国际研讨会论文集》，360页，北京，中国社会出版社，2007。

[4] 王丽华：《完善我国捐赠人税收优惠制度的法律思考》，载《法制论丛》，2006（7）。

[5] 施昌奎：《转型期慈善事业运营管理模式》，144页，北京，中国经济出版社，2009。

[6] 郭健：《社会捐赠及其税收激励研究》，84页，北京，经济科学出版社，2009。

[7] 同上书，79页。

[8] 税兵：《非营利法人解释》，载《法学研究》，2007（5）。

[9] 税兵：《基金会治理的法律道路》，载《法律科学》，2010（6）。

[10] 税兵：《基金会治理的法律道路》，载《法律科学》，2010（6）。

[11] [德]马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，张乃根译，225～227页，北京，中国大百科全书出版社，1998。

[12] 李猛：《论抽象社会》，载《社会科学研究》，1999（1）。

[13] 黄茂荣：《法学方法与现代税法》，184页，北京，北京大学出版社，2011。

[14] 例如，在对慈善组织申请按照《国内税收条例》501（C）（3）条款享有免税资格时，将对申请人进行组织检验和运行检验。组织检验的目的是审查其工作目标是否符合免税的要求，所有收入全部用于与宗旨相关的事业，组织解散时将全部财产转交其他同类机构或政府，净收益不用于个人利益，不参加限制性政治活动等。运行检验的目的是对这个机构的活动进行审查，以防止其有为私人牟利的腐败现象或从事某种被禁止的政治性活动。见马骏：《非营利组织税收优惠法律问题研究》，12页，山西财经大学硕士学位论文，2008。

[15] Marion R.Fremont-Smith，Governing Nonprofit Organization：Federal and State Law and Regulations，Cambridge：The Belknap Press of Harvard University Press，2004，p.192.转引自张奇林：《美国的慈善立法及其启示》，载《法学评论》，2007（4）。

[16] 张奇林：《美国的慈善立法及其启示》，载《法学评论》，2007（4）。

[17] 冯辉：《公募基金会的法律监管问题初探》，载《西藏民族学院学报（哲学社会科学版）》，2011（6）。

[18] 梁洋：《浅析美国慈善税收制度的监管模式》，载《法制与社会》，2011（11）。

[19] 陈成文、谭娟：《税收政策与慈善事业：美国经验及其启示》，载《湖南师范大学社会科学学报》，2007（6）。

国企高管薪酬法律规制——效率的视角

肖松[1]

【内容提要】

对国企高管薪酬法律规制的目标不是均贫富，而是以修正薪酬契约、降低企业代理成本、促进企业效率为导向。对国企高管薪酬法律规制的路径安排应当以薪酬契约的完备为核心。强化国企高管薪酬决定机制和完善国企高管薪酬的信息披露制度均符合效率观点。本文对国企高管薪酬决定机制和信息披露的完善提出了若干建议。对国企高管薪酬水平和薪酬结构的法律限制无助于企业代理问题的解决，应当予以取消。

【关键词】

·国企高管

·薪酬契约

·法律规制自2008年全球金融危机以来，企业高管薪酬被推到了公众舆论的风口浪尖。一面是危机、亏损与失业；另一面是高管的天价酬金，这导致了公众对高管薪酬的强烈不满。在中国，企业高管薪酬尤其是国企高管薪酬也广受舆论质疑。高管拿得太多成为公众的普遍观念。作为回应，中国政府在2009年也陆续出台了一系列针对国企高管的限薪法令，其中，金融类国企的高管薪酬受到特别监管。但是，限薪法令是否导致了政府对企业自主经营权的过度干预？限薪法令是否阻碍了企业对优秀人才的吸引？另一方面，限薪法令的实施效果如何？限薪法令能否对高管薪酬进行有效规制？如何有效地对高管薪酬进行法律规制？这些问题值得我们进行法学上的思考。

一、国企高管薪酬规制的效率观点

国企高管是国企高级管理人员的简称，主要包括经理、副经理和财务负责人。依据我国《公司法》规定，董事会成员可以兼任经理。[2]在实践中，国企董事成员兼任经理的现象也比较普遍。因此，国企高管实际上也包括了兼任的部分董事。

对国企高管薪酬进行规制的呼声源自于国企高管的高额薪酬。近年来，国企高管薪酬总额增长较快。据统计，2010年我国上市国企高管薪酬的平均值已达到53.69万元。[3]而这一数字还不包括未被披露的隐性薪酬例如高管在职消费等。国企高管的平均薪酬水平虽然低于民营企业，但是国企高管收入显著高于国企职工和其他社会群体的收入，巨大的收入差距使得国企高管薪酬备受质疑。早在2002年，我国对国企高管推行年薪制，曾规定高管年薪不得超过职工平均工资的12倍（这一限制近年来已被突破）。但是，仅仅因为高管拿得多就应当被限制收入吗？均贫富，实现社会公平是法律限制高管薪酬的正当性要求吗？

（一）薪酬契约自由

公司的契约本质是主流经济学家的主张，同时也逐渐为法学家们所接受。公司被看成是“合同束”（合同的纽结）或一组“默示”或“明示”的合同。[4]在公司契约的安排中，投资人与管理者之间形成了委托代理的关系。作为代理人的管理者与作为委托人的出资人，二者的目标函数不完全一致，再加上信息不对称，代理人可能偏离委托人的目标函数而委托人难以发现和监督，这就出现了代理人损害委托人利益的现象，也即企业的代理问题。而国企还有着不同于民企的特殊性，就是国家股股东的虚化。国家股股东应当是全国人民，但全国人民无法实际地行使股东权利，只能由政府代表行使，而政府又往往委托国资委或者财政部门或者其他国家授权投资机构行使股东权利。可见，国企由于委托代理的链条更长，代理问题可能更突出。

激励机制是解决代理问题的重要工具，而高管薪酬是激励机制的具体体现。良好的高管薪酬机制能够诱导管理者以股东的利益最大化为自身利益的最大化，从而降低企业代理成本，促进企业效率。高管薪酬在本质上是投资人与管理者之间的薪酬契约。投资人可以与管理者通过平等的协商和谈判，达成高管薪酬契约，以最小化企业代理成本。因此，高管薪酬契约具有自治属性。投资人对管理者定薪几何属于平等主体的市场行为，高管是否拿多，市场比法律更能发现；薪酬是否公平，市场比政府更能判断。投资人与管理者之间的薪酬契约自由应当受到尊重，社会公平不应当成为规制高管薪酬的法理依据。

基于高管薪酬的契约自治，法律对高管薪酬的干预必须相当谨慎，以免对市场的不当伤害。显示了法律对高管薪酬水平限制的不当后果。高管薪酬水平P0由经理市场的供给（S曲线）和需求（D曲线）关系共同决定。假定法律认为P0偏高，将其限制在较低的P1，则市场上将存在较多的高管人才需求QD，而只有较少的高管人才QS被供给，高管人才将出现短缺（QD-QS）。短缺会使一部分企业无法获得优秀人才而降低企业管理水平，从而导致企业效率损失。而为了挽留人才，部分企业不得不暗中支付高出政府限制水平的薪酬P2。这样，原本以降低高管薪酬水平为目标的法律，其实施后果却是适得其反。

法律限制高管薪酬水平的后果

（二）薪酬契约之修正

那么，法律对高管薪酬进行规制究竟有无必要？笔者认为，从效率的角度来说，如若高管薪酬契约由完备市场上的平等主体自由订立，法律实无规制的必要。依据最优契约理论，完全可以通过有效的薪酬契约安排将管理者薪酬与股东财富相联系，从而激励管理者基于股东利益最大化行事。但是，在现实社会中，高管薪酬契约是不完备的。一个完备的高管薪酬契约以契约双方的对等协商为前提。而高管薪酬契约的不完备恰恰表现在高管薪酬契约的订立双方并不处于完全平等的地位。管理者由于拥有对企业的实际经营控制权，处于优势地位，这导致薪酬契约的签订较多地受到管理层权力的影响。管理层权力是指管理层执行自身意愿的能力。[5]管理层权力对高管薪酬契约的影响表现在：代表股东意志的董事会不能独立地控制管理层薪酬契约的设计，管理层有动机和能力影响自己的薪酬。在公司治理结构中，董事会既是股东的代理人，又是管理者的委托人。董事会应当以股东利益的最大化行事，但董事会成员往往为管理层俘获而丧失独立性。此外，董事成员与管理层的交叉任职也使得薪酬契约更多地体现管理层自我定薪的意志。自我定薪强化了管理层的自利行为，侵蚀了股东利益，最终损害了公司的价值，在国有企业中，由于国企股东的虚化，董事对管理层的独立因缺乏监督而面临更多的挑战。

不完备契约体现了市场的局限。由于管理层权力的存在，董事会被管理层俘获或受其影响，在此影响下签订的薪酬契约合同不但没有解决代理问题，反而本身就成为一种代理问题。[6]不完备的薪酬契约无法降低企业代理成本，从而阻碍了企业效率的实现。因此，法律有必要对市场的缺陷进行纠正，对不完备的薪酬契约进行干预，以降低企业代理成本，促进企业效率。也正是基于效率的观点，笔者认为对国企高管薪酬进行法律规制具有法理上的正当性。

二、现行国企高管薪酬法律规制的检讨

（一）国企高管薪酬法律规制的主要内容

1.国企高管薪酬的决定机制[7]

各国公司法一般规定，高管薪酬由董事会决定。各国证券交易所还普遍要求上市公司的董事会设立专门的薪酬委员会以决定高管薪酬。这些规定也适合国有公司。依据我国《公司法》规定，股东会（股东大会）有权决定董事的报酬，董事会有权决定经理、副经理及财务负责人的报酬。[8]我国证监会2002年制定的《上市公司治理准则》对上市公司设立薪酬委员会进行了建议，并对其主要职责作了规定。我国国资委2006年对实施股权激励的国有控股上市公司设立薪酬委员会作了强制性规定。由于国企股权的特性，各国国企高管薪酬的决定往往充分体现作为出资人代表的政府的意志。我国《企业国有资产法》规定，对于国有独资企业，政府有权任免企业高管并确定其薪酬标准；对于国有独资公司，政府有权任免企业董事并确定其薪酬标准。而对于国有资本控股公司和国有资本参股公司，政府有权向股东会（股东大会）提出董事人选。[9]