第2章 绪论(1)

社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会力量在内的行为主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理是实现社会良性运行、协调发展的根本保证和必要前提。随着时代变迁，不断创新社会管理的内容和形式，调整社会管理的任务和目标，制定社会管理的政策是保证社会管理科学、有效的重要条件。人类社会自产生以来，在不同历史阶段都积累了社会管理的不同经验，形成了社会管理的不同理论与实践模式。之所以会这样，其根本原因，就在于所谓社会管理都是具体的、有针对性的，也都是依据社会结构特征而创新出来的。改革是一场深刻的社会革命，它带给社会的影响不仅是全面的而且是深远的，尤其是社会结构在改革中必然发生巨大的变化，甚至变得完全不同以前。改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，整个社会也发生了深刻变化。原有的传统社会主义社会管理模式不仅无法适应当代中国社会的发展，甚至会成为社会发展进步的障碍。

通过对中国社会结构长时期观察分析发现，30多年来，中国社会结构在人口结构、阶级结构、职业结构、产业结构、城乡结构等多方面都发生了和正在发生着深刻的变化。在经历这一系列变化的同时，我国在社会管理方面也面临一些新情况、新问题和新挑战，原有的政府统管一切的社会管理方式，在许多方面已经不能完全适应新的发展需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理的体制机制，形成社会管理的新格局。在当前的新形势下，加强和创新社会管理，已经成为我国经济社会建设的一项突出任务和经济社会改革的一个新重点。

第一节 社会管理创新的时代背景

改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，我国社会发生了巨大变迁。这种巨大社会变迁的规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上是罕见的。在新的形势下，我国的社会管理体制，在许多方面面临着一系列重大社会变化的挑战，这就要求我们要不断创新社会管理。具体说来，当下我国社会主要面临以下的变化：

一是阶级阶层结构巨大变化。原有的工人阶级、农民阶级、干部和知识分子的简单阶级阶层结构，现在已经转化成由许多不同利益诉求群体组成的复杂多样的阶级阶层结构，产生了个体户、私有企业主、外资企业的高管、民营企业的科技人员、各种中介组织从业人员和自由职业者等新的社会阶层，他们中许多人是从工人、农民、干部和知识分子队伍中分离出来。即便是同一社会阶层中，经济社会地位和利益诉求也有了很大差异，如在工人队伍中，有垄断行业职工、外资企业职工、一般竞争行业的城市工人，还有农民工等等。如何在新的形势下整合和协调好各阶层的利益，形成既充满竞争活力、又和谐相处的秩序，成为社会管理的重要任务。

二是城乡结构变化。改革开放以来，2亿多农民离开了世世代代耕作的土地，甚至离开了生活的村庄，转变为从事二、三产业的工人和服务人员，这是世界上最大规模的工业化和城市化过程。巨大而快速的社会流动，给社会管理提出一系列新的问题。如何使转变了职业的农民，能够在社会体制上融入新的城市生活，形成城乡一体化统筹发展的新体制，成为当前社会管理的重大挑战。

三是收入分配结构变化。近30多年来，我国从一个收入分配均等化程度很高的国家，转变成一个在国际比较中收入差距很大的国家。收入差距的扩大、分配不公以及与此相联系的腐败问题，成为导致干部、群众不满和引发很多社会问题的深层原因。如何调整收入分配结构、建立公平合理的收入分配秩序，成为维护社会和谐稳定需要解决的深层问题。

四是人口结构和家庭结构变化。我国人口结构的深刻变化，加速了家庭小型化和老龄化过程。很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题，如养老、单亲抚养、心理障碍、残疾、代际冲突等，都逐步显化为社会问题。千百年来民间普遍实行的传统代际养老模式，也因家庭结构、代际关系和社会流动状况的变化而变得难以为继。这些都是我国社会管理面临的新任务。

五是社会组织方式变化。随着经济体制的深刻变革，我国社会生活的组织方式也发生从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着在一些工作单位中普遍实行“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革，作为传统管理体制基础的“单位组织”，其把社会问题解决在基层的能力弱化，有些单位组织则彻底解体；另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，改革开放后大量新产生的就业组织都采取了“非单位”的管理体制，它们仅仅是工作场所，不再是什么都管的“单位”，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”。在城市就业总人口中，过去“单位人”占95%以上，而现在这个比例下降到25%左右。

六是社会规范和价值观念变化。市场转型促进了经济的发展，显著地改善了民生，但也带来社会行为规范和价值观念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范却没有建立完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，适应这种复杂性的社会管理和监督监控技术却没有得到符合需求的提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设却滞后于变化。

上述的社会变革，一方面给中国的发展进步带来巨大的活力，另一方面也带来这样或那样的矛盾和问题，正是基于对中国当前已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化这一具体国情的判断，党中央审时度势提出创新社会管理，构建社会主义和谐社会这一伟大战略部署。

第二节 社会管理创新的基本原则

一、社会管理创新以建设社会主义和谐社会为目标

一体多元的社会结构首当其冲的问题，是如何解决好一体与多元以及多元之间的和谐共生关系。比如在中华民族结构中必须处理好各民族的平等团结；在政党结构中必须处理好共产党与各民主党派的长期共存、互相监督；在经济结构中必须处理好国有经济与民营经济各自地位和相互作用；在文化结构中必须处理好社会主义主体文化与其他文化一起大发展大繁荣的关系；在国家制度结构层面也必须处理好一国与两制的关系，等等。平衡这些关系、解决这些矛盾正是社会管理必须承担的政治责任和必须完成的重大任务。2006年10月，中共中央提出的建设社会主义和谐社会的伟大战略，实际上成为当代中国加强和创新社会管理的宏大目标。

首先，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。

当代中国社会的社会管理，毫无疑问必须以国家富强、民族振兴、人民幸福为目的，而促进社会和谐正好反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把社会和谐提升到中国特色社会主义本质属性的高度来强调，足见党中央对建设社会主义和谐社会的重视程度。

其次，社会和谐是我们党不懈奋斗的目标。新中国成立以后，我们党为促进社会和谐进行过艰辛探索，期间提出过正确处理人民内部矛盾问题的理论，出现过20世纪50年代初期的一段和谐社会景象，同时也有过不少严重地破坏社会和谐的教训。党的十一届三中全会以后，我们党坚定不移地推进改革开放和现代化建设，积极推动经济发展和社会进步，为促进社会和谐进行了不懈努力。党的十六大以来，党对社会和谐的认识不断深化，明确了构建社会主义和谐社会在中国特色社会主义事业总体布局中的地位，作出了一系列决策部署，推动和谐社会建设取得了新的成效，特别是改革开放30多年来取得的巨大成就，使我们拥有了建设和谐社会的各种有利条件。所以，把构建社会主义和谐社会确定为社会管理的目标，完全符合当代中国社会的发展实际，也是中国共产党长期不懈奋斗的目标。

最后，构建社会主义和谐社会的过程也正是化解社会矛盾、解决社会问题的过程。目前，我国社会总体上是和谐的，但是也存在着不少影响社会发展进步的矛盾和问题，各种不和谐的因素总会随着改革发展的深入不断出现。这些问题和矛盾主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。无疑，这些问题都是社会管理应该关注和着力解决的，而建设社会主义和谐社会的过程也就是要通过各种渠道、采取各种办法解决这些矛盾和问题，达到和谐的过程，从而使中国特色社会主义现代化在平稳、健康的轨道上顺利发展。这与社会管理要达到的目的不仅是完全相同的，而且也是有机统一的社会建设体系。所以，要实现加强和创新当代中国的社会管理就必须把构建社会主义和谐社会作为目标。

二、社会管理创新以扩大包容性为基本途径

所谓包容性，是指主体社会以博大的胸怀、宽厚的气度凝聚和统揽来自各方面有利于民族发展、社会进步的力量要素；是指在社会结构的各个层面里，在坚持其主体因素的同时，必须包含、容纳诸多非主体因素。在当代中国社会加强和创新社会管理中，之所以必须把扩大包容性作为社会管理的基本途径，主要原因有以下几个：

其一，当代中国社会中所包容的一体多元结构，是进行社会管理的客观基础。在这样的结构里一体或是主流、或是本质、或是方向；多元或是基础、或是内涵、或是补充，一体与多元相互依存、相辅相成、有机统一，为中国社会从传统的农业社会向现代工业社会转型打下了坚实的基础。我们国家在结束了“文化大革命”那场噩梦般的社会动荡以后，重新启动了社会现代化的航船，驶入了现代化高速发展的快车道。改革和发展的需要，要求我们必须保持一个稳定良好的社会环境，而建立在一个稳固包容共同体中的社会结构正是现代化发展必须具备的先决条件。创造这样的条件，没有科学的社会管理是难以实现的。所谓科学的社会管理，在当代中国社会中首先必须实现的就是扩大社会的包容性，把一切有利于社会现代化发展的力量和要素凝聚在一起、调动起来为中国特色社会主义现代化事业作出更大的贡献。

其二，包容性中的整合功能是社会管理协调各种社会结构要素时必须使用的基本方法。包容是整合的前提，整合是包容的生命，包容中如果没有了整合，包容就无法存在。包容与整合互为条件、相互依存、不可分割。在这里，我们是把整合作为包容性的基本功能看待的。所谓整合，是指通过制度、规范、价值体系等连接纽带把各种不同的构成要素、互动关系及其功能调和统协为一个有机的整体。整合的本质功能是协调而不是同化，是滤析淘汰而不是消灭。所以，坚持包容就是坚持了整合功能，在社会管理中坚持不断地扩大包容性就等于不断地扩大整合作用。在当代中国社会现代化建设中我们正是通过整合协调的作用在不断调整和管理着各种社会因素与关系。

一是整合协调人与自然之间的关系。自然环境是人类社会存在和发展的物质基础。现代社会要求人与自然和谐相处，要求人类在开发利用自然资源的同时尊重自然、保护自然以达到经济与社会的持续发展。在我国，资源浪费、环境污染的问题是十分严重的。全国1/5的耕地受到污染，干旱、半干旱地区40%的耕地严重退化。土地荒漠化每年直接经济损失达540多亿元。地下水资源危机更为严重，由于生态平衡被破坏，地下水源减少，加上生产和生活用水的严重浪费，致使全国300多个城市供水严重不足。污染问题更为突出，中国有“60%的人口饮用水质不良的水，有2/3的人口饮的是次生污染的水”。可以想象，如果不迅速扭转这种恶劣的环境状况，不仅社会现代化难以实现，恐怕再发展下去连我们生存的基本条件也保证不了。

值得庆幸的是，近年来国家日益重视环境问题，并通过法律、制度、规划和宣传教育，从观念上调整人与自然的关系，努力创造人与自然协调发展、和谐统一的理想局面。不断整合人与自然之间的关系，把客观世界强加给我们的一切自然环境因素包容在一个共同体中，因势利导，趋利避害，在尊重自然规律的基础上进行社会现代化建设。我们坚信，随着人们环境保护意识的不断提高，中国可持续发展战略会逐步实现，社会现代化也会全面健康发展。