第二节 中国矿业整合之路

【本节导读】

外资企业在面临政策规管下进入中国矿业的手段，主要有两个：

（1）外资企业不采取对抗态度，而是以合作/合资方式，采取战略性投资取得开采权及矿产权益；

（2）外资以曲线收购及参股方式，进行一连串的收购及参股项目；

透过上述手法，外资成功地减少了并购矿业公司政策上的风险，规避了舆论的压力，从而加快了收购的速度。外资成功进来以后，就可以大肆整合资源产业链，并以此来调整自己的经营策略，得到最大的利益，把中国的政策规管玩弄于股掌之中。长此下去，中国矿业可能有一天会成为外国人的天下，这是非常严重的危机。

面临这个危机，我们必须予以正视，因此我们提出以下的建议：

（1）政策上，中国需要真正的产业链整合，而非价格整合。比如说煤电目前只靠价格调控，只会弄得两败俱伤。真正整合产业，才是解决煤电互相竞争的长远策略。外资的成功正是因为他们懂得整合产业链而不断强大。

（2）中国并非没有技术、管理和资金，但只限于大型国企。我国矿业目前面临的问题是行业集中度低，小型企业占了大多数。小型企业在行业低潮时就很容易给外资造就一个入侵的机会——地方政府常为了自己的利益引进外资的技术、管理和资金，结果双手把矿权送给外资。因此，中国矿企必须整合以加强行业集中度，以改善地方企业的技术和管理。解决了中国自身的问题，根治中国矿业的弱势，不给外资可乘之机，才能让国家经济高速发展的命脉不致受外国人掌控。

（3）矿业是重要的资源，不能让地方政府随意断送给外资。必须密切关注外资可能进入的非法管道，建立和强化司法审查制度等加以堵塞。我们希望政府能正视问题，在危机扩大前出手阻止，避免外资吞并中国矿业。

一、云南麻栗坡：矿业整合的困难之处

20世纪80年代，麻栗坡县仅有少数几家国有和集体矿厂开矿，由于矿价低廉，导致私营企业和村民“挖小矿”应运而生。自2000～2005年，麻栗坡全县167平方公里矿区的矿权共分发予17家企业。而17家企业总计获得23项矿权，其中探矿权12项，采矿权11项。但由于麻栗坡政府对当地矿企监管不力，同时公务员普遍参股现象令大部分矿业公司都能想方设法逃税，一些矿企甚至成立数年而从未上缴过一分钱税，因此政府坐拥丰富的矿产而税收低微。另外，由于政府早年批出的矿权过于宽松，因此麻栗坡县的矿权所有人并非都是具备开矿资质的企业，“大矿小开”、“一矿多开”的无序生产场景随处可见，资源滥采、违规排放屡屡发生，而“全民皆矿”更令当地生态环境遭到严重破坏。政府为此要额外付出高昂的资金作为环境保护费用。

1．中央政府对矿产资源整合

2006年，国务院下发《对矿产资源开发进行整合的意见》，令全国矿产资源整顿的大幕开启。而麻栗坡县政府亦希望借此机会整顿县内的凌乱矿产业权，从而增加税收及解决开矿所造成的环境问题。为解决矿业企业规模少、技术低、行业高度不集中而引起的资源浪费、环境破坏等问题，中央政府于2007年通过采取“高效率整合”政策。根据国务院《对矿产资源开发进行整合的意见》（称108号文），强调矿业整合须以“政府引导，市场运作”为原则。

2007年2月，政府决定将全县167平方公里矿区的一切权益，转让给来自福建的矿产巨头紫金矿业，进行统一规划、开采及经营，以期达到“治理乱开乱采，实现资源规模化、集约化经营，兼顾环保与安全”的目标。然而，被整合的当地17家矿权持有人，多年来以转包、租赁、合作等形式依附于这17家矿权人的数百家企业，令矿权错综复杂；再加上历年来矿区内与矿共生的农民，无证私自开挖矿物；矿产整合对这些固有利益团体的影响令他们站起来共同维护多年经营的“权益”。

在整个交易中，紫金矿业承诺包括：“十一五”及“十二五”期间无论赢利与否，每年须向当地政府上缴数千万元税收；同时，出资设立麻栗坡教育扶贫基金；出资对矿区村镇实施“新农村建设”；赞助建设县医疗康复中心、县城中心广场，以及参与投资办学、在当地建四星级酒店等。而政府则须集中负责对当地矿业秩序进行整顿。估计紫金共需拿出17亿元去实践这些承诺。

2．矿产资源权益冲突

县政府于是走上前台，以行政力强推矿权收购。从当地政府与紫金矿业成立的合资公司紫金钨业开始，随后紫金钨业又陆续开设了六家子公司，垄断麻栗坡县所有矿产的开发、加工与经营。由于麻栗坡整个矿产秩序非常混乱，股权太复杂，有的矿井可能已经转包三五遍，引起“新矿权”估值之争。而麻栗坡县政府又认为，市场化的逐一谈判，一来会因成本过高而赶跑投资整合者，二来“太浪费时间”，最后企图以行政手段去结束僵局，结果酿成洒西村“4·20流血事件”，这正是矿区村民与政府、矿企三方长期矛盾的一次最恶性的爆发。政府认为只需要向17家矿权人作出收购，不需要向其他依附着的公司或村民交涉。矿区村民执意要求补偿；政府却利用行政力量强行无偿收地；而矿企又夹在政府和村民的纷争之中；它们三方之间的冲突，已造成一道难以弥合的伤口。

而今，由行政力量强力推动麻栗坡县矿产整合，至今逡巡不前：17家持有矿权的企业中，仅5家国企正在向紫金矿业办理部分矿权的变更手续，其余12家的谈判仍在胶着之中。资本市场的收购意愿与实力，与地方政府重组矿业资源的意志，在国家推动矿产资源整合的大势下看似融为一体，然而实施并不容易。麻栗坡个案揭示了以行政力取代市场化矿权交易的高昂成本，暴露出矿权与农民土地权的长期矛盾，是矿业高效整合的失败例子。

3. “大放”至“紧收”政策

回望2005年，政府盲目引资，导致上百家形形色色的投资主体涌入麻栗坡，以错综而显失规范的矿权流转方式投入矿产开发。高峰期形成全民开矿的图景，就在不远的昨天。现在，从“大放”至“紧收”不足三年，多方俱败，覆水难收。

困境并非麻栗坡独有。自2006年末以来，一场浩大的全国矿产资源整合已拉开大幕，纷繁复杂的矿权评估、收购与重组正在各地风起云涌。高效整合矿业的路长远来看是有利的，但中央政府在制定有关政策的同时，更应设立机关监察各地区政府有效执行各政策细节，以防止类似“政府引导，市场运作”被误作“政府主导，强行运作”等的手段误差的出现。

二、环渤海五省区：矿业整合的成效与问题

1．矿业整合的成效

中国矿业面对外资的入侵，无力招架，其中一个重要原因是我国矿业的整合度不足。目前美国前4家煤炭企业市场占有度为47%；澳大利亚前5家煤炭企业占有度为72%。而我国神华、大同、山西焦煤、兖矿、中煤能源、淮南、平顶山和开滦等8家特大型、大型煤炭企业，占全国煤炭产量的比重只有20%左右。整合度低令我国在原材料的采购以至制成品的价格都难以在国际市场上拥有话语权。这亦是我国为何要加快整合矿业的一个重大原因。中国近年已经踏进了整合的道路，我们来看看整合后实时看到的好处：

（1）改善矿产资源生产

整合重组之后，国有企业的数量在减少，但是资产、工业增加值等各个方面都是迅速增加的。减少的重要原因，应该是纵向并购的结果，比如中央并购地方企业，省级并购市级企业等。

以抚顺铝厂为例，为了保住并发展这个“生产出中国第一块铝锭”的老厂，铝厂必须扩大产能，而作为高耗能行业，国家的审批极为严格，没有央企的资源，很多项目只能望洋兴叹。导致一些企业私下开工，等到干成了，再想办法合法化，比如与央企合资。抚顺铝厂加入中铝后，它的矿产、环保和自备电厂等问题，很快就有了突破。2006年8月，中铝公司在合并不久就斥资60亿元人民币对新收购的辽宁抚顺铝厂进行改造，并新建年产19万吨电解铝的设施，配套建设两台30万千瓦的发电机组，使抚顺铝厂未来的产能增至30万吨。

（2）对原材料有了充裕保障

以往当企业还未被国企或央企收购的时候，在原材料的采购上往往都是处于被动的角色，没有价格的话语权，难以保证原材料有稳定的供应。但当成了国企或央企的车间后，所有的情况便来了个180度的转变。就像山西最大的化肥企业丰喜集团，在2008年5月被地方国企阳煤集团收购后，他们的总经理马安民便说：“我们一直都是阳煤集团的大客户，知根知底，一拍即合。”

近几年，央企成了受宠的对象，除了庞大的经济实力，央企还有外资和民资所不具备的政策资源。例如钢铁等国家严格限制的项目，被央企整合后，更容易拿到开工牌照。没有央企的金字招牌，加上资源性产品在国内外集中度大幅提高的情况下，民企难免“势单力薄、寸步难行”。然而，与国企合营或被收购在一定程度上使民企的原材料供应有了充裕保障，还有了一个强大的资金后盾，增大了抵御市场风险的能力。

（3）降低受金融危机的影响

在今年的金融危机爆发后，全球不同的企业也受到牵连。很多企业也进行了减产、停产，甚至走上关闭的命运。但是，已经是国有企业的丰喜，大股东已经变更为阳煤集团的丰喜，“天塌下来也先有高个子顶着”，压力自然小了许多。

（4）更容易取得资金

一家普通企业要取得资金并不是一件容易的事情，要么找出新的投资者，要么从银行借入贷款。要找到投资者并不容易，银行也不一定会给你贷款。就算遇到好的项目，也可能因为没有资金而做不了，又或要与其他的企业合资而得不到更多利润。就以运城的关铝集团为例，在资源性产品在国内外集中度大幅提高的情况下，关铝股份深感“势单力薄、寸步难行”。他们在2005年打算上一个20万吨氧化铝项目，但是贷不到款，最后只能找到中国铝业来合资，因为中铝是央企。结果当中5亿 ～6亿元的利润也因为合资的关系不得不被人家白白拿走。从那个时候起，关铝集团就打算找一个可以背靠大树好乘凉的好人家了。结果，2006年关铝开始与五矿集团接触，到2008年终于将关铝股份29.9% 国有股无偿变更至五矿集团名下，五矿集团由此成为关铝股份的第一大股东。关铝股份副总张久明说，五矿集团是世界500强，我们的原材料供应、产品的销路、资金的供应等都有了保障。

在通过我国政府大力推行各种整合重组之后，企业的行政级别几乎都向上走了一步，市级国企变省级国企，省级国企变央企。据国资委公布的数据显示，国资委成立的5年来，央企年平均营业收入增长都保持在20%左右，是全国平均GDP增速的两倍左右。

2．矿业整合所产生的问题

虽然中国已踏出了矿业整合的步伐，也带来了不少成效，但中国矿业的整合之路绝非一条平坦大道。中国目前在矿业的整合过程中还产生了不少本来没有的问题，包括下面这些：

（1）行政挤压民营企业生存空间

矿业的整合，有两个情况：一是完全市场化的结果，双方都自愿，对各自发展真正有好处；二是利用行政办法挤压民营企业生存空间，进行垄断。我们愿意看到的是前者，但目前的情况刚好相反。

国企利用行政力强行整合民企，然后央企再运用行政力强行整合地方国企。以神华的收购为例，令民营矿主感到难以接受的，除了神华报出的价格，还有收购方式——神华已经不和这些煤矿主谈了，他们转向了当地政府部门，如果用在当地的投资作为筹码，政府会不会在行政许可上把这些煤矿给卡死？一旦年检不能通过，这些煤矿只能被动转让，因此地方企业不得不就范。以关铝为例，此前，这家公司因为一个项目贷不到款而被迫和一家央企合资，曾被凭空多拿走了几个亿的利润。这家山西省最大的综合型有色冶炼加工企业现在已经成为了央企，代价就是将大股东关铝集团的股份无偿划转给了央企中国五矿集团。成了央企，虽然变成了一个生产车间，但却不用自己去势单力薄地去和市场竞争，那样风险太大了。

这种行政性垄断，对整个行业发展都不利。我们期待的整合，是要基于市场行为，使管理优良的企业自然收购管理不善的公司，而非把管理优良的公司逼入死胡同，然后强行把一大批良莠不齐的企业并入央企。这种粗劣的手段，只会把优良的企业以至整个行业给扼杀了。我国《反垄断法》最大的缺点就是没有规定行政性行为的垄断。

（2）整合过于依赖政府

矿业的整合过于依赖政府的隐性财政和高压政策的支持，而非靠管理和运营上的实力取得控制权。民企靠国企、国企靠央企、央企靠政府，而政府靠经济连年增长的财税增长。政府由此偏爱投资拉动，尤其是事关经济命脉和拉动央企增长的基础设施、能源重化工项目。

在新一轮的国有化，一方面央企有迅速做大、争取行业前三以免被国资委枪毙淘汰的动力；另一方面有地方国企抱团取暖、割据一方，谋求相对市场垄断的欲望；还有一方面是被整合方希望有靠上一棵大树、捧上一个国企或央企铁饭碗的需求。再加上中央与地方政府支持、民企生存环境恶劣、经济形势下行，种种力量交织在一起，在资源行业出现了民企国企化、国企央企化、央企政府化、政府重型化的现象。

即使管理不善，只要是央企就享有特权。包括央企在内的中国国企之所以能够迅速扩张，政府的隐性财政支持起着决定性的作用。以往民企对着银行点头哈腰，对方还不一定搭理你。而银行对央企的态度，甚至都是“麻烦你贷一点儿吧”。央企兼并或国企重组之时，往往都是银行授信之日。2008年8月，河北钢铁集团刚刚重组完成不久，即获得中国银行480亿元的巨额授信额度，这是有史以来河北省企业获得银行数额最大的授信额度；2008年12月，山东钢铁集团重组民营钢铁公司日照钢铁还未敲定细节，就获得了超过1000亿元的银行授信额度。反之，地方企业要发展就处处受阻。就像刚才铝业那几个民企的例子。

这种政策的倾斜不能说没有优点，某种程度上确实加快了整合的速度，但过于盲目了。凡是央企不管好坏都扶持，凡是民企不管优劣都打压，这样把整个行业的生态环境都破坏了，不少优良的企业可能被迫纳入管理尚未完善的央企之下，对整个行业来说并不是一件好事。

（3）“收而不管”的整合并购

过度扩张，再加上管理不完善，使整合后的国有企业面临价格下跌的巨大风险。如抚顺铝厂加入中铝后，原料由中铝内部统一调拨，铝厂只负责生产，虽然再不用为氧化铝的问题到处“磕头作揖”，但随着美国金融风暴的影响加剧，往日风光无限、只谋求数量扩张的央企正在品尝苦果。曾大举收编地方企业的中铝集团在各地方炼厂纷纷减产停产，甚至近两个月总亏损逾20个亿。随着铝价暴跌，铝产能过剩，中铝正在面临电解铝减产18%以上、氧化铝减产38%的局面，大批地方生产公司将被迫减产甚至停产，工人的工资被拖欠，使整合的原意和目的名存实亡。

在整合之后，大部分被央企化的地方国企沦为一个生产车间，比如抚顺铝厂，在被中铝收购后，现在只负责生产，原料和产品的购销、价格和市场、企业的未来，都统一由中铝负责。在某种程度上说，这种形式也是必然的，但是企业的整体战略都必须小心策划，充分和灵活地利用各地方国企的优势（固然不能生硬地把所有地方国企变成生产车间），并加强在风险上的管理，减少扩张的风险。

（4）不着重改善生产

国企与民企竟以赌价格定生死，而非着重生产上的改善，这种风气要不得。中国钢铁业最近陷入了亏损的考验，表面上主要的亏损是来自市场需求疲软、钢价暴跌，但真实原因却是国有钢厂囤积铁矿石失手，这就是在这次亏损中，为什么民企反而率先点火复苏的原因。中国的铁矿石有双轨制，国企能够进口便宜的长协矿，并且囤积倒卖给民企，不料今年现货矿跌破长协矿，国企要为压在港口的8000万吨和压在自己仓库里超过4个月的铁矿石库存埋单。往年，国企赌对了长协矿涨价，下游行业埋单，今年国企赌输了，如果国家收储的话，就是财政埋单。国企有政府或纳税人的金钱支持，必然不死，在这样的形势下，不管民企的素质好坏，遭殃的一定是它们，再者央企这样浪费纳税人的钱，对整个行业来说也毫无益处。