第三章 我国农村社会化服务体系的历史变迁

农村社会化服务体系是农村商品经济和社会分工发展到一定阶段的历史产物，并随着农业生产力水平的提高和农村经济市场化改革的不断推进而不断向前发展。新中国成立以来，我国农村社会化服务体系的发展大致可以分为以下四个发展阶段。不同的历史发展阶段，农村社会化服务体系的发展特点各不相同。

第一节 计划经济时代的农村社会化服务体系

一、时代背景

高度集中的计划经济体制能够根据国家的整体要求，调动和配置资源，集中力量解决关系重大的问题，在经济建设初期发挥了重要作用。农村建立了社会主义集体所有制，进行了大规模农田基本建设、水利灌溉、农业科技推广等社会化劳动协作，改善了农业生产条件，为农业发展打下了良好的基础。在发展重工业的基础上，发展了一批包括农机、化肥、农药、农用薄膜和燃料在内的农用工业，农业技术装备得到了较大改善，促进了农业技术的进步和农业生产力的发展。

计划经济时期，国家对粮棉油实行统购统销政策，生猪实行派购，其他农产品实行计划收购，购销价格根据国家政策的要求实行指令性价格管理。这一时期的农村金融体制是高度集中统一的体制，按照经过国家严格综合平衡的指令性计划运行，农村金融业务均表现出极大的政策性。计划经济时期政社合一、党政不分的政经统管制度，使得农业社会主义集体经济组织和国家政权的农村基层组织合二为一，从而决定了公共产品的供给实行以政府计划安排和上级决策为主的、自上而下的决策机制。在高度计划经济体制下，集体所有制形式下的企业和农户所享有的公共产品服务均由政府和集体组织供给。

计划经济时期也是工业化发展初期，农业和农村经济的发展为工业经济提供积累，利用工农“剪刀差”实行国家工业化战略，为国家工业化提供重要的物质条件。这一时期，我国经历了经济恢复时期、大跃进、三年自然灾害、“文化大革命”等重要历史事件，国民经济大幅波动，这些波动对工业化进程造成了一定影响，但并未改变经济发展的方向。农村不仅要为工业化发展提供大量剩余，还要支持自身的生存和发展。

这种体制也存在较多弊端，统太多造成各方自主权缺乏，不能充分调动劳动者主动性和积极性，易造成浪费现象，阻碍了效益的提高。在经济复杂的发展时期，这种体制就显得僵化，不利于经济的有序发展。此外，造成工农业发展不协调的局面，形成两种不同的经济结构，抑制了农村商品、市场经济的发展，影响农业内部的正常积累和农民收入的增加。

二、服务主体

新中国建立后，我国形成了具有“全能主义”政治系统的“无限政府”，政府承担了公民个人的生产、分配、交换和消费，以及社会、集团和政府自身的生产、分配、交换和消费的整个过程，通过建立大量的事业单位，为社会提供服务。因此，在供给渠道上表现为垂直性和单向性，在供给方式上表现为非市场性和供给主体的排他性。由于政府对社会政治及经济事务实行全面和集中的管理，同时，对不同领域实行自上而下的分类部门管理，“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制正是对农村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物。

“七站八所”是乡镇政府设立的办事机构和上级职能部门在乡镇设立的派出机构，主要包括农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。在农业大生产下，农村的公共服务大部分是由“七站八所”提供的，这些服务主体是农业生产部门分工的附属机构。由于在不同层级政府、社会团体与个人之间缺乏合理分工的供给分摊机制，各级公社承担了近乎全部的农村社会化服务供给，使得农村社会化服务的效率相对较为低下。

基于政府职能部门的发展需要，我国逐渐形成了具有一定规模的国家农村服务网络，服务主体组织形式涵盖了农村社会的方方面面，形成了包括农业的种子、植保、农机，以及林业、水利、畜牧兽医、气象、科教等较齐全的服务组织和供销合作社、农村信用合作社等商业、金融组织，为我国农村发展繁荣做出了重要贡献。尽管大跃进和人民公社运动对农村社会化服务主体造成了冲击，但并未影响农村社会化服务主体的完善。随着人民公社的解体，农村社会化服务主体再次受到冲击，致使其面临“网破、线断、人散”的风险。

三、服务需求

在人民公社严密的组织形式下，农民的个体性被社会性和集体性所替代，对生产资料的所有权和剩余索取权缺失，对部分生活资料的拥有权也存在空白，某种意义上也丧失了对依附于自身劳动力的支配权。因此，这一时期农民对社会化服务的需求不具备主动性，也不存在需求上的差异性。在统一领导、统一计划和统一制度的计划经济下，农民的个人需求也被体制化，对需求的表达需经生产队——生产大队——人民公社逐级传递，过程长、效果差。并且，尽管部分意见能够传递给服务主体，也很难得到重视。

由于这一时期的农业集体化经历了互助组、初级生产合作社和高级生产合作社三个阶段，农民对农村社会化服务的需求特征也呈现出三种不同的特点。第一，互助组阶段，土地为个体农民私有，成员退出自由，规模小，激发了农民集体主义精神和劳动热情，因而，这一阶段的服务需求较为旺盛，对服务的需求主要集中在发展农业生产的经济范畴上，服务内容也停留在解决小规模农业生产的资金和技术瓶颈上；第二，初级生产合作社阶段，在尊重农民的个人财产权的同时，组织一定规模的统一经营，当农业生产规模逐渐扩大，农民对农业生产技术和农业基础设施等方面的社会化服务需求浮出水面，因而，这一阶段的服务需求跨越了个体农户的生产需要，表现出对公共条件的强烈追求；第三，高级生产合作社阶段，土地等生产资料归集体共有，统一经营，对个人进行按劳分配，剥夺了小农的私有生产资料，造成农民生产积极性低落，因而，这一阶段对农村社会化服务的需求也逐渐萎缩。

随着人民公社的推进，规模大、公有制、平均主义分配、政社统一的“一大、二公、三平、四统”制度安排不适应当时农村生产力的发展，尤其是实行平均主体分配，严重挫伤了农民的生产积极性。在大生产背景下，农民对社会化服务的需求更多地体现在“集体福利”上，如义务教育、合作医疗、社会养老等。实际上，随着农村资源整合度的提高，农民之间的社会联系得到加强，农民集体的公共空间扩展导致对农村社会化服务的需求提高，但计划经济体制和公社体系对资源和权利的垄断，决定了这一时期的服务需求处于抑制状态。

四、服务内容

与农村经济体制相适应，计划经济时代的农村社会化服务以集体利益高于农民个体利益为出发点，忽视了农民的偏好和权利，服务内容强加于农民，具有一定的约束性。受经济发展水平影响，这一时期可供分配的社会资源有限，农村社会化服务呈现低水平状态，然而，服务内容覆盖面却较为广泛。服务内容主要分为两大部分，一部分是生产性服务，包括农业生产、农田水利基本建设、土肥改良、良种培育等；另一部分是生活性服务，包括对丧失劳动能力或生活困难的农村居民的救助和补助、对烈军属的适当优待，以及各种集体福利设施，如幼儿园、敬老院等。

随着农业集体化和经济体制高度集中化，服务于生产的农村社会化服务涉及范围和受益范围向人民公社的行政区域扩张，以基本的生产和消费性服务为主要供给内容，具有“体制内循环”的特点。作为农业生产单位内部的一个分工部门，集体经济组织承担着以农业生产、加工、运输、销售、水利工程、农林水气事业、农用品购买、资金支持等为主的社会化服务职能。由于单一的决策机制和供给体制，服务内容和经营形式往往缺乏弹性和可持续性。

得益于强大的调配能力，服务于生活的农村社会化服务往往具有普惠性，包括社队集体办学、卫生事业、公社文化和广播事业、抚恤和社会救济等在内的服务满足了农民发展的基本需求。尤其是公共医疗保健体系和农村基础教育为农民提供了物美价廉，甚至免费的社会化服务。在教育方面，不仅新建了多个托儿所、幼儿园和中学，还出现了“民办公助”的农业中学，实行半工半读的教育制度；在医疗卫生方面，经短期培训上岗的“赤脚医生”是为农民提供医疗服务的主体；在文化建设方面，公共图书馆几乎普及了除边缘地区的所有市县。

为了支持经济建设、保证人民生活安定、维持社会秩序，国家除对粮油实行统购统销政策外，还建立供销合作社和信用合作社，为农民的生产和生活提供高效的服务。供销合作社在全国形成了一个上下连接、纵横交错的全国性流通网络，承担着连接工农产品交换的重任，使农民在供销方面同社会主义经济联系起来，帮助农民少受或免受投机商的剥削。信用合作社通过对农村的信贷活动，帮助农民解决生产中缺乏农具、种子、肥料、牲畜等困难，是扶持农业生产的重要金融力量。

五、总体评价

综观计划经济时代的农村社会化服务体系，高度集中的经济社会体制通过强制性制度安排整合了农村社会资源，降低了农村社会与外部世界和主流社会的分离程度，能够较好地提供许多社会化服务，为促进农村经济的发展、保障农民的基本生活发挥了重要作用，同时，通过农业生产为工业经济提供了较多积累，推动了中国社会主义经济的发展。此外，计划经济体制通过对农村劳动力的高强度控制，使劳动力对资本得到了最大限度的替代，因而，在灌溉、防洪、水土改良等公共项目和农田基本建设工程上取得了较大的进步。

然而，由于政社合一的制度，使得各级组织具有政权实体和经济组织的双重身份，在服务的供给和服务的形式上具有高度的行政化。同时，由于管办不分、功能错位，造成事权不清、人浮于事、效率低下，从而使得这一时期的农村社会化服务发展不力。此外，农村社会化服务体系的发展源于服务主体和决策主体的单独决策，农民缺少相应的表达机制，服务需求处于高度抑制状态，仅仅被动接受服务，已有的服务主体和服务内容不能较好地适应农村经济的发展和农民的真实需求。

第二节 改革开放初期的农村社会化服务体系

一、时代背景

改革开放初期，1982-1986年连续5个中央“一号文件”的出台，极大地激发了亿万农民长期被压抑的积极性，开创了我国农村发展和改革的新局面。党的十一届三中全会以来，我国实行了以家庭联产承包责任制为中心的农村经济体制改革，并在农产品价格、农业生产结构和经营方式上进行了变革，有效发挥了农民的积极性和创造性，使农业实现了超常规发展，展现出欣欣向荣的新格局。当生产发展后，需要流通和交换来实现产品价值，因而，我国也开始了市场化改革的探索，取消了农产品统派购制度，缩小政府定价购销范围，除关系国计民生的农产品外，大多数农产品市场、购销和价格均已放开。

农村实行家庭联产承包责任制，解放了农村劳动力，调动了生产积极性，解决了亿万人的温饱问题，促进了农村经济的蓬勃发展。在自给经济向商品经济转型的过程中出现了较多的矛盾，包括生产迅速发展与流通相对滞后的矛盾、兼业化影响了农业管理水平的提高、推进农业现代化与土地经营规模小的矛盾、农副产品购销偏离价值规律。农村社会化服务正是缓解这些矛盾的首要选择，有利于把集体经济的优越性和家庭经营的积极性有机结合起来，有利于加快农业科技进步、增强农业发展后劲，以及适度规模经营。

家庭承包责任制下农民财产权利的独立化有效克服了生产队内部的“搭便车”行为，农民由被动的生产者转为主动的生产经营者。农民拥有相对独立的生产经营权、自身劳动的支配权和剩余索取权，农村劳动力实现了价值增值。然而，由于公社对农村财产和劳动力的控制大大削弱，政府对分散的农户也存在约束乏力的问题，所以，政府目标与农户目标之间可能发生偏差。家庭经营使国家在面对分散的农户时，对农村资源进行整合的目标落空，从而默认了农民的自我利益追求。但是，由于“交够国家的、留足集体的”定义较为模糊，为政府提供了提取农业剩余的伸展空间，形成了农村税费负担问题，农民负担由过去的工农业“剪刀差”隐形负担变为直接和公开的负担。

改革开放后，区域发展差距开始扩大和突出，因而，在科教文卫等事业的发展上也存在较大差别。经济发达地区通过发展集体经济，逐渐实现了“以工补农”的逆转，相应地，农村社会事业也获得了发展。随着经济体制改革的进行，农村金融体制改革也不断深化，农业政策性金融和商业金融逐步分离，并在改革中迅速发展，由原来的支持农业简单再生产向支持农业综合开发转变。1984年中共中央“一号文件”明确提出建立健全农村社会化服务体系，通过社会化服务把分散的小规模生产联结起来，推广先进技术、形成商品优势、实现规模效益，促进农村生产力发展。

二、服务主体

改革开放初期的农村社会化服务主体仍以政府为主，政府主导的供给模式仍占绝对优势地位，农村社会化服务“去行政化”尚不明显。相当数量的服务主体实际是以行政性组织网络的形式产生和发展的，对各级行政机构具有较强的依附性。相应地，由于行政权力的影响，服务主体在提供服务的过程中，仍存在一定程度的垄断，不利于内部经营机制的完善，提高服务质量和服务水平。同时，行政性垄断经营不利于服务主体与需求主体之间建立起真正平等、互惠互利的商品交换关系，不能有效缓解诸如生产资料“买难”和农副产品“卖难”的现状，农民利益遭到损害。

实行家庭承包责任制后，与农业生产相关的社会化服务主要由作为统一经营主体的集体经济组织提供，全国大部分村集体经济非常薄弱，在服务设施和手段上较为落后，服务类型单一，且缺乏相应的服务意识，服务环节与地区发展不平衡，农业技术部门一度出现“线断、人散、网破”的局面，基层服务组织和服务工作的覆盖率较低。农村社会化服务主体之间缺乏协作，就农业系统内部来说，农技推广、畜牧、农机和农经等服务主体间配合不够；就农业系统与外部的联系来说，与产后服务主体联系不够，因而使得农产品“卖难”问题无法得到有效解决。此外，地区之间的农村社会化服务组织联系不够紧密，影响了农产品多渠道、多形式的销售与流通，不利于社会化服务渠道的构建与畅通。

高度集中的经济体制被打破后，农村集体组织的经济力量和组织能力普遍低下，不能为农村社会化服务的有效供给集聚较多的人力、物力和财力。随着农民拥有的生产与生活资源的增加，作为市场主体，他们的自我意识越来越强，因而，通过自主联合来实现社会化服务的自我提供成为可能，农民的自我服务开始出现。一部分集体经济和私人经济构成了新的服务主体，政府供给、社会参与及市场化运作的农村社会化服务主体初露端倪。各类中介组织随着社会经济的发展与市场经济的成熟而发展壮大，独立于政府之外，有能力、有兴趣提供各种农村社会化服务的公司和企业涌现。

经过改革，农村出现了多成分、多层次、多形式的服务主体，形成了“以国家服务为龙头、合作服务为主体、农户服务为补充”的服务网络。一是国家职能部门举办的社会服务组织，农机站、农技站、电管站、经营管理站、食品站、畜牧兽医站等，这类服务组织有着一定的资金和设施基础，经过多年的经营具有一定的经验，为农技、农机、农经、畜牧、流通等活动提供了有效服务；二是乡村集体举办的各类服务组织，包括供销和信用合作社、地区性经济合作组织，以及农业综合服务站，服务内容从资金融通、扶持生产、商品流通等，逐渐转变为综合服务；三是合作或联合经营的社会服务组织，可以是农工联营、农商联营，利用多要素联合将生产与流通结合起来，形成贸工农、产供销一条龙的服务组织；四是个体服务性组织，利用自身优势，从事植保、农机、农技、运输、农副产品加工等服务，集生产和服务于一身，在服务形式上较为灵活、便利。

然而，由于这一时期的制度因素，服务主体与需求主体之间不能形成紧密联系的利益共同体，服务主体行为的效果好坏不能直接对服务主体的发展产生压力，并且，非政府服务主体在数量和规模上较为弱小，手段不全、能力低下，使其在农村社会化服务中的作用未能充分发挥。

三、服务需求

改革开放初期，农村经济体制、农民思想和行为模式、农业经营方式发生了深刻变革，对农村社会化服务的需求也发生了巨大变化。随着农村多种经营和各类专业户的发展，农民对生资供应、科技服务、市场信息、产品购销等的要求日益迫切。总体而言，农民对社会化服务的需求范围不断扩大、内容不断增多、时效性不断增强，呈现出较强的“异质性”，单一的供给模式难以满足需求。

由于制度惯性、农民素质不高、民主意识不强、村民自治制度不完善等原因，需求主体仍然是社会化服务被动接受的一方，被排斥在社会化服务项目的决策和监督之外，对服务本身的选择度较小。由于许多社会化服务主体与农民经济利益的实际关联度较低，难以形成经济利益共同体，加之缺乏内部自我约束机制和外部监督机制，使得损害农民利益的情况时有发生。

家庭联产承包责任制要求统分结合的社会化服务，在服务需求上具有分散性、季节性、地域性的特点。所谓分散性就是农业生产部门种类繁多，服务的需求主体为农户和集体企业，分布较为分散，且经营范围较为广泛，因此，需要形成多门类、多内容、多功能的农村社会化服务体系，以便为其提供良好的服务。所谓季节性，就是农业的季节性要求服务项目、服务方式、服务时间都要因地制宜，例如在春耕季节，对良种培育、技术培训、资金支持等方面的服务需求较为突出，在秋收季节，对农产品的运输、储藏、加工和销售等方面的服务需求较为突出。所谓地域性，就是农村地域广阔，自然条件和经济条件千差万别，因而，对农村社会化服务的需求也存在较大差别，这就需要在开展服务的过程中因地制宜，充分考虑经济社会发展的差异性。

随着人民公社的逐渐解体和市场经济的快速发展，农业商品化和专业化程度提高，家庭联产承包责任制下农户成为农业经营发展的基本单位，面临家庭经营在农业生产和流通环节的突出矛盾，由于“体制内”的农村社会化服务总体呈现功能单一、能量有限、覆盖面窄的特点，在服务内容和服务方式上与农民的实际需求之间出现了失衡和错位。因此，这一阶段对农村社会化服务的需求逐渐向“体制外”发展，追求更具有效率的针对性服务。

四、服务内容

1983-1986年的中央“一号文件”为农村社会化服务体系的健全和完善发挥了重要作用，使得服务主体在服务内容和服务方式上不断完善，由单向性向综合性发展、由季节性向常年性发展、由生产服务向生产生活并重发展，服务网络不断健全、服务设施不断完善、服务手段逐渐增强、服务范围得到拓展、服务水平不断提高。不仅涵盖了良种繁育与推广、植保与防疫、化肥供应与施肥技术、农业机械的调剂与维修、农业科技、农副产品加工、产后运输与销售等与农产品产销相关的生产性服务，还在农村社会事业等方面展开一系列服务。

具体说来，围绕农业生产和经营开展的服务包括：①村级组织开展的以机耕、排灌、植保、收割、运输等方面为主要内容的服务；②乡村农技站、农机站、水利站，经营管理站等专业技术组织提供的服务；③供销合作社，信用合作社，以及各种农产品经销、加工企业和农民自愿组成的服务实体提供的专项服务和系列化服务，为农民提供冷库、仓储、加工、运输等服务促进了农村商品经济的发展；④商业、物质、外贸金融等国家经济部门开展的以供应生产和生活资料，收购、加工、运销、出口及筹资、保险等为重点的服务。

社会事业方面的服务主要有：①提高农民素质的服务，对农民的文化教育是农村社会化服务的重要工作，有效减少了文盲和科盲，科研、教育单位在农村开展的以技术咨询指导、人员培训、集团承包为重点的服务，带来了生产力的发展；②农民经营决策咨询服务，为农户提供市场信息、调整产业结构、改进耕作制度、开拓新项目、扩大经营规模、疏通流通渠道、指导科学技术，以及举办各种专题讲座、帮助解决资金问题等，促进了农村经济的发展；③法制服务，如法律咨询、合同公证、履约监督、纠纷调解和经济仲裁等，有效缓解了农村经济与外界联系日益深入所带来的问题。

受旧体制制约和政策不配套等多种因素的影响，这一时期的社会化服务具有一定的行政化倾向，不是完全根据经济发展条件和农民的现实需要来组织和开展服务活动。受制于部门约束，服务主体所提供的服务内容往往与社会化服务的本质要求相违背。部门分割下，服务的短期、逐利性较为明显，在服务内容的选择上，纷纷向高效益项目倾斜，低效益项目的服务短缺现象较为严重，造成服务的过剩与不足同时存在。此外，由于基层服务组织力量薄弱，并且服务人员身兼两职，行政事务对服务事务的挤占较为严重，因而，服务内容不能很好地适应商品经济的发展的需要，服务主体缺乏综合服务的能力，在农业生产、商品经营和流通上不能很好地衔接，使得产前、产中和产后的服务脱节，削弱了农村社会化服务体系的整体功能。

五、总体评价

这一时期，农村基本上形成了具有一定规模的服务体系，形成了以农村集体或合作经济组织为基础、以专业经济技术部门为依托、以农民自办的服务为补充的体系框架。从总体上看，这一时期的农村社会化服务体系在农村经济的运行中发挥了不容低估的作用，但在实际运行中也存在着一些不足。

首先，农村社会化服务体系仍带有传统计划经济色彩和行政化倾向，对行政机构的依附性较强，因而，不可避免带来农村社会化服务的垄断性，尤其针对紧缺性资料、产品和渠道的服务垄断性更为明显。垄断所带来的对竞争的排斥不利于服务质量的改善和服务效率的提升，服务中的关系不对等现象必然降低农民对社会化服务的兴趣，以及挫伤服务需求表达的积极性。

其次，由于社会化服务主体的缺失和体系的不完善，使得农村生产多在低水平上重复，无法适应市场经济和产业化的需要，与家庭联产承包责任制下农民高涨的积极性也不相适应。农村社会化服务体系缺乏系统性和完整性，造成农业生产产前、产中和产后各环节，以及生产、流通、分配和消费各领域的发展不相协调的局面。甚至一些地区不能从本区域自然和经济条件出发，只是简单地照搬现有服务体系，阻碍了地方性农村社会化服务体系的健康发展。此外，农村社会化服务也存在一定的滞后性，对农业和农民的相关服务不能形成导向作用。

第三节 20世纪90年代至21世纪初期的农村社会化服务体系

一、时代背景

经过改革开放，广大农村地区已经基本建立起了统一、开放、竞争、有序的市场体系。进入20世纪90年代，党的十四大把建立和发展社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，农村经济由有计划的商品经济体制全面向市场经济过渡，包括农产品流通体制改革的深化、粮食统销制度的取消、农产品市场体系的建立、农产品批发市场的发育等，我国农村经济进入了一个新的发展时期。在商品经济条件下，社会分工的不断发展使大量农业劳动者转入非农业部门，使得农业生产由自我消费转变为交换消费，自我服务也逐渐被社会服务所取代。

随着农村经济的蓬勃发展，农村社会化服务体系成为深化农村改革、解放和发展农村生产力的关键工作，得到了较大程度的发展，表现为服务主体得到健全、服务内容得到扩展，逐渐步入农工商一体化、产供销一条龙，以及规范化、系列化的道路。同时，社会分工和商品经济的发展促进了农村社会化服务体系的有效发展。伴随商品经济的发展，农业商品化特征逐渐显现，因而，服务于农业生产全过程的社会化服务体系迅速发展，包括围绕农业生产资料供给展开的产前社会化服务体系、围绕农业内部劳动分工展开的产中社会化服务体系、围绕农产品流通展开的产后社会化服务体系。

在恢复关贸总协定缔约国地位以后，我国国内经济和国际经济、国内市场和国外市场紧密地联系在一起，为农业和农村发展获得了许多发展机会，同时又承受着一定的压力。一方面，不仅有利于我国建立比较稳定的农产品贸易新秩序，从而加速我国市场机制的发展与深化，还有利于借鉴发达国家管理和发展农业的经验，引进技术改造传统农业。另一方面，农业的开放对政府农业管理体制造成了冲击，减让关税使得国内市场面临国际廉价优质农产品的冲击，同时，放开农产品价格加剧了国内农产品的供求矛盾。

在农业发展战略总目标下，我国实行了一系列重大战略措施，包括继续深化农村改革、增加农业基础建设投入、科教兴农、改革农产品流通体制、扶持贫困地区人民、以市场为导向优化农业生产结构、建立贸工农一体化的经营体制等，农村教育、医疗、计生等社会事业得到了不同程度的发展。在教育方面，我国对农村教育进行了综合改革，重视师范教育的同时，加强了国际教育的交流与合作。农村工业化和城市化使农民非农就业成为可能，为适应从业岗位的需要，我国初步建立起了具有中国特色的，从初级到高级、行业配套、形式多样的职业技术教育体系。

二、服务主体

政府性质的农村社会化服务主体已具备一定的基础，农技种子部门、林业部门、水利部门、供销和粮油部门、财税部门、农电部门、银信部门等为农村生活、生产和发展提供了较为健全的网络。农业科技推广服务逐步完善，以农口经济技术部门为龙头，乡镇农口6站和村级集体经济组织为主体，农民个体联营服务为补充的农村社会化服务体系进一步完善，基本达到了上下贯通、左右相连，覆盖辐射广。为适应商品经济下农民对合作经济组织的需求，供销社相继建立村级综合服务站、专业合作社、庄稼医院等机构，健全了农村社会化服务体系。

然而，由于部门化、层级化的服务主体之间的竞争不规范，服务效率低下，有利可图的服务需求重叠提供，间接增加了农民寻求服务的成本，公益性服务需求提供主体缺位，无法满足农民日益增长和多样化的生产生活需求。因而，在市场经济深化发展的时期，需要多样化的服务主体为农民和涉农企业提供服务，以满足农村经济蓬勃发展中的多样化服务需求。服务主体的多样化发展有利于农村社会化服务市场的形成，通过引入竞争机制提高服务水平，从而不断充实服务内容和完善服务体系。

这一时期，农村社会化服务体系的市场取向不断增强，为各类经营性服务主体的发育创造了良好的制度环境。民办专业性服务主体，如专业协会和合作组织等，覆盖了种植业、养殖业和加工销售业各大领域，是对国家、集体举办的社会化服务的重要补充。政府和专业经济技术服务主体具有较强的实力，通过服务贯彻国家的产业政策、实施对农业的保护和扶持；而集体服务主体融合专业的纵向服务，并直接普及到千家万户；民办个体专业性服务主体则具有灵活多样、及时方便的特点，能够有效弥补国家和集体服务的不足，并且由于与自身利益密切相关，在服务过程中更加具有效益性和持续性。

在服务主体的快速发展过程中，也存在着一些不容忽视的问题。一是服务组织机构配置不平衡，不同地区、不同环节的服务主体资源存在较大差异，空缺和重叠现象并存，各自间缺乏联系与协作，无法满足日益增长的服务需求；二是服务主体的组织功能存在不足和不协调，加之专业人员和基层人员缺乏，不利于服务水平、质量的提升；三是服务主体未能转变角色，不能有效发挥连接市场的作用，在经营上缺乏规模化和标准化，资金短缺、物资不足、实力不强，使得服务主体不能较好地满足服务需求的变化与升级，在抵御市场风险、把握市场动向上较弱，缺乏健全完善的运行机制和利益机制。

三、服务需求

随着社会主义市场经济体制的确立，农村经济逐渐纳入市场经济的轨道，为适应市场经济，农民在生产需要、经营决策、科学管理、农产品增值等方面有了较高的要求。同时，随着社会经济的发展，农民对物质和精神文化的需求逐渐增长，因此，对社会化服务的需求也从注重生产领域的服务转向生产领域与生活领域的服务并重，在服务质量上有了更高的要求。

多年来受农产品“卖难”的影响，尤其是在经济作物和养殖业产量增加和商品率提高的现实状况下，此阶段对农产品销售的服务需求较为迫切；针对农业投入品价格和质量的问题，此阶段对农产品物资的服务需求主要集中在打击假劣、稳定价格上；在信息化高速发展的时代，农民对农产品价格、生产资料价格、种植业结构调整，以及外出务工等方面信息的需求日益高涨；随着农业差异化生产的发展，农民对科技服务的需求也逐渐追求“特色”，如特色种养业、绿色、无公害生产技术等，更渴望得到点对点、手把手、面对面等操作性强的科技服务。此外，现阶段对政策、法律、文化卫生等方面的服务需求也较多，如增强对粮食补贴、价格支持等政策的了解，外出打工经商群体对法律服务的需求，留守老人、妇女、儿童的文化、医疗，以及综合服务需求等。

这一时期的服务需求表现出四大特点。一是多样性：由于农业基础、生产结构、耕作制度和经济发展水平上的差异，农村经济较发达地区和欠发达地区的农民对农村社会化服务的需求存在较大差别。二是零散性：农村劳动力转移受到农村工业化和城镇化进程的制约，使得土地分散经营的格局长期存在，因而农民经济实力、类型的差异性决定了服务需求的零散性。三是市场性：农民对社会化服务的意愿和偏好发生变化，在服务的投资和效益方面有了较多的要求。四是弹性化：这一阶段我国农民收入较低，恩格尔系数显示农民仅处于温饱状态，因此，受制于可支配收入，对社会化服务的需求存在较大差别。

受传统小农经济观念，以及农民老龄化和兼业化的影响，部分农民对提高农业经营能力和改善农业生产条件的兴趣并不浓厚，并且，由于自身素质的限制，农民对服务本身的理解和接受能力有限。同时，多数农民对农村社会化服务过程中的收费混乱、权益受损情况较为担忧，不利于农村社会化服务体系的健全。此外，服务需求的多样性和零散性使得社会化服务不能很好地与农民意愿对接，直接增加了服务的难度和复杂性。

四、服务内容

除自上而下设立的各类服务机构发挥了主导作用外，还出现了多种形式的服务方式，如农技服务组织与农户之间开展的各类技术服务承包、公司与农户之间形成的产供销一条龙服务体系，以及能人牵头成立的各种专业性协会所提供的自我服务，这些服务有效弥补了传统服务体系的不足，更加具有市场导向，完善了农村社会化服务体系。一系列社会化服务成为家庭经营与市场经济、小生产与大市场之间的桥梁，为农业效益、农民收入的增加提供了重要载体。这一时期的服务内容既包括资金、物资、培训等“硬件服务”，也包括政策、管理、信息等“软件服务”，概括起来大致有十大服务内容。

一是技术推广、植物保护和土壤改良、施肥等方面的科技服务；二是统一制种和供种的良种服务；三是针对畜牧、水产、林业、供销等多方面的经营技术培训，如畜禽防疫、种苗、饲料等的供应等；四是在农机修理、培训、安全监理，以及代耕、排管、收割、运输、农副产品加工等方面的服务；五是围绕农田水利基本建设、农田设施管理、防洪抗灾、统一排管等开展的服务；六是针对农村财务与审计、农业承包合同签订与管理、农村财会人员培训、农村经济统计、家庭经济核算、农业技术经济效益评估、农民负担监督等方面展开的服务；七是为农户提供药械、化肥、农用地膜等农资供应服务；八是农副产品收购、储藏、加工、运销等方面的服务，如“订单农业”的发展、专业性批发市场的建立等；九是为集体经济组织和农户生产经营提供资金保障的资金信贷服务；十是各种生产生活保险服务。

尽管这一时期的服务内容涵盖了农业生产和农村生活的方方面面，但仍然存在一些不足。主要表现在：

（1）缺乏针对性和适用性。由于各地区农村发展存在较大差异，不同乡镇、家庭和农户对社会化服务的需求有所不同，而由于缺少自上而下与自下而上的互动和交融，使得农民的服务需求往往被忽视。就政府主导的社会化服务主体来说，基层力量薄弱，使得服务到户较为困难；就民营性质的社会化服务主体来说，实力参差不齐，力量有限，在大规模的社会化服务上力不从心。

（2）公益性服务较为薄弱。尽管农业技术推广体系得到了较大的发展，而公益性农业技术推广，以及面向基层的服务组织较为缺乏，并存在过于强调服务的经济效益、忽略社会效益、服务不及时等问题，营利性与服务性的职责不对等，普遍存在“重经营、轻服务”的现象，功利性影响了服务体系的发展。

（3）综合性服务较为缺乏。随着社会的进步和经济的发展，农民对社会化服务的需求逐渐呈现多元性，而目前农村社会化服务主要集中在农业生产、农产品购销和农资购销方面，针对农民所开展的法律援助、医疗保障、资金信贷、留守人员管理等方面的服务相对较少，难以满足新时期生产、生活的需要。

五、总体评价

经过改革开放，农村经济发生了较大变化，逐渐呈现多元化和市场化的特点，农村社会化服务体系也纳入了多种新型服务主体和多样化服务内容，使得农村社会化服务体系更具中介性，其中介性对农业生产和农村发展的影响力与日俱增。随着市场经济融入农村经济社会发展过程中，农村社会化服务体系以市场导向、以服务为主线的特征初露端倪，为更好地满足这一时期的服务需求创造了条件。

由于经济体制改革和社会转型，一方面，原有的机制和资源逐步弱化，长期以来的自上而下供给体制，使得其无法适应日益变化的需求；另一方面，新的机制和资源尚未形成，供需脱节、供过于求和供不应求的问题同时存在，因而带来农村社会化服务体系的不足，尤其是能够促进农村可持续发展的社会化服务，如农村教育、农村环境和社会保障等服务发展不足。同时，受农村经济社会发展和农业综合生产能力的限制，以及制度变迁中的路径依赖，农村社会化服务体系不能较好地满足农业商品市场化的需求、适应农业经济国际化的趋势。

第四节 实施以钱养事改革后的农村社会化服务体系

一、时代背景

英美等国家的新公共管理改革，促进了政府公共服务质量的提升。我国社会主义市场经济的发展，必然推动公共行政向服务型政府转变。随着市场经济的发展，国家政权的触角逐步收缩，社会力量得到了培育与发展，传统乡镇事业单位的运行方式越来越不能适应国家基层治理的要求，基于传统事业单位建立起来的农村社会化服务体系已经不能满足农民日益增加的生产和生活需要。

正是在这种情形之下，改革乡镇事业单位、建构新的农村社会化服务体系被提到议事日程。此次改革的目标是建设与社会主义市场经济相适应的农村社会化服务体系。改革首先按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，进行了站所转制和身份置换；然后变“养人”为“养事”，建立起“以钱养事”的服务新机制，不仅顺应了“新公共管理”改革潮流，更是在市场经济背景下发展农村社会化服务体系的有效途径。

所谓“以钱养事”，就是以加强农村公益服务为目的，创新管理体制和运行机制，在单位转变性质、人员转变身份、实现全员养老保险的同时，加大财政投入力度，实行政府采购，花钱购买农村公益服务。“以钱养事”新机制包括服务立项、合同招标、服务管理与考核兑现四个环节，对农村社会化服务具有较强的规范与约束作用。从目前“以钱养事”的运行情况看，已构建了具有市场经济鲜明特色的促进农村公益性事业发展的新机制，不仅组建了农技服务、畜禽防疫、计划生育、水利站、文化广播、村镇建设等服务中心，还建立起农技、水利、农机、畜牧、农资、森林防火、文体广播科技、计生等新型服务体系。

国务院2007年3月下发《关于加快服务业发展的若干意见》中，“积极发展农村服务业”，要求“围绕生产的产前、产中、产后服务，加快构建和完善以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系”，并对发展各种涉农服务提出了具体要求，为农村社会化服务体系的健全与完善奠定了政策基础。

二、服务主体

农村经济社会的进步和发展要求构建全社会广泛参与、运转高效灵活的多元化服务主体。农村社会化服务作为一个相对独立的产业，实行市场化服务和企业化经营，才能提高服务主体自我积累和自我发展的能力，使得服务主体自身能够良性发展。“以钱养事”改革为构建产权明晰、自主经营的服务主体创造了良好的环境，服务主体的发展逐渐实现了“去行政化”，促进农村社会化服务主体向产业化、民营化、市场化发展。

这一时期逐渐形成了以政府公共服务机构为主导，村集体经济组织、农业院校、科研院所等教育与科研机构、农民专业合作经济组织、龙头企业等社会力量为补充的多元服务主体并存和共同发展的格局。服务主体更加注重服务功能，为农民提供高质量、全方位、系统化的服务。在政府推动下，各地形成了农村社区服务中心，为农民提供商品、技术、信息、中介等现代化的商业服务和社区公共服务；专业协会和新型农民合作经济组织加快发展，并扩大了服务范围，如以焦作市武陟县嘉应观乡农民贷款担保协会为代表的农村金融服务机构试点；农村经纪人组织成为农村流通服务的重要力量，实现了流通领域的自我服务。

尽管服务主体实现了多元化和市场化，然而，与服务主体发展状态相适应的多元化竞争机制尚未完全建立。服务主体缺少竞争性，不能通过市场竞争提高服务效率、完善管理水平、降低服务成本，从而为消费者提供质优价廉的服务，同时，在服务主体之间未能实现优胜劣汰和社会资源的节约。此外，服务的供给和购买跨区域流动不畅，服务的定价没有充分反映供需状况，不仅影响了资源配置效率，同时，也影响了社会化服务质量和效益的提升。

虽然农村社会化服务主体的社会参与度得到了极大程度的发展，但由于民间的服务企业和社会中介组织发育不健全，在“以钱养事”机制下，市场竞争性得不到充分体现。“七站八所”转制后的原班人马在一定程度上存在社会化服务方面的垄断，因而在服务招标的过程中，政府只能与原有人员签订合同来向农民提供服务。若不能引进有效的竞争机制，服务主体固定化将成为常态，最终可能出现从“养事”到“养人”的回归，使得服务质量和服务绩效的提高步履维艰，这样将会使农村社会化服务陷入低水平均衡的恶性循环。

三、服务需求

随着农村经济社会的变化，围绕农业展开生产和经营的主体除了传统农民外，新型农民、龙头企业、专业合作社和协会等新组织形式日益渗透到农业经营中，因此，农村社会化服务的需求主体呈现多元化特点。随着农民收入的增加、农业产值的增长，需求主体的经济实力变强，因而，对服务的需求也相应增加。随着生产经营规模化和专业化，一定程度上降低了服务的供给成本，进而促进服务需求的增长。随着新型农民的出现，以及农村培训体系的完善，需求主体的素质有了较大程度的提高，为需求的增长奠定了基础。

在新的国内外经济社会发展形势下，农民和涉农组织的服务需求发生了较多变化。随着市场经济中信息作用的增强，以及农民收入来源的变化，农民对信息、就业和法律的服务需求呈上升趋势；加入WTO以来，农业和农村在得到发展机遇的同时，也遇到了诸多挑战，农村市场经济发展较为迅速，面临双重风险，农民对金融和农业保险的服务需求依然迫切。由于需求主体的不同组织形式和经营方式，这一阶段的服务需求具有较大差异性，总体说来，组织化程度高的需求主体相对分散经营的传统农民而言，在服务内容和服务形式的需求上表现出现代化趋势，更多地围绕附加值的提高、特色的培育、持续的发展上。

在农村社会化服务体系中，虽然新型农民、龙头企业、专业合作社和协会等涉农组织由于经营上的规模化或组织化，服务需求能够得到较好的传达和满足，但是，占中国农业经营组织绝大部分的传统农民由于经营的分散性，在体系中处于弱势地位。“以钱养事”改革后，传统农民服务需求的表达机制与参与机制仍不甚完善，乡镇政府主导着农村社会化服务的需要和运作，农民在服务的立项、招标、考核、兑现方面的参与率很低，话语权并不高。因而，农村社会化服务往往偏离传统农民的真实需求。

“以钱养事”改革后的农村社会化服务本应具有“民众主位”性，但由于体制和机制不健全，实质上仍是“国家主位”。乡镇政府具有有限理性，不可能详尽掌握每个地方、每种类型需求主体不断变化的需要，加之上下信息的不对称性、沟通渠道的匮乏，以及现存的官僚作风，服务需求上的民意不能及时有效地被吸纳，从而导致服务的缺位和错位，最终必然导致农村社会化服务的供需不平衡。

四、服务内容

“以钱养事”改革后，通过打破传统的部门分工局面，使不同部门、不同所有制、不同区域和不同专业的经济组织联结起来，实现共同发展。农村社会化服务具有系列化、综合化的趋势，首先试点“以钱养事”的湖北省咸安区的系列服务项目包括种植业技术服务、畜牧技术服务、农机公益服务、水产技术服务、水利公益服务、计划生育技术服务、文体广播服务、乡镇社区服务、护林防火服务、农村财务服务、村镇建设服务和农村能源服务等。

农村社会化服务内容主要围绕农业生产、农村生活和农民权益方面展开。为农业生产所开展的服务，有利于优化资源配置和产业结构；为农村生活所开展的服务，促进农村地区实现“乡风文明、村容整洁”；为农民权益所开展的服务，有利于提高农民的市场地位，保护农民的经济权益和社会权益。这一时期服务内容的变化表现为对农村生活、农民权益方面的服务日益扩大。

这一阶段，县、乡、村三级服务网络逐渐健全，服务重心开始下移，各地服务到户实现了不同程度的发展；农业企业的龙头作用逐渐发挥，通过良种供应、生产资料供应、技术指导和产品购销等系列化服务，将农产品生产、加工、流通各环节联结起来；各类农产品专业批发市场的建立，以及农产品销售企业和营销大户的发展，为农户与市场搭起了桥梁。这些服务内容的革新和服务方式的进步，为农村社会化服务体系的完善做出了重要贡献，极大程度地促进了农业的发展和农村的繁荣，以及农民经济、文化生活水平的提高。

然而，由于乡镇政府在主导农村社会化服务的过程中缺乏持续、内在的动力，由于行政压力所带来的权利关系，以及自下而上的监督机制缺乏，往往容易形成服务过程中的“逆向选择”和“道德风险”问题，在服务内容上不能贴合农民的实际需求。尽管服务的范围较为广泛，但对不同地区、不同需求主体缺少针对性和差异性，尤其是农民对资金、信息等多方面、多层次的需求难以得到满足，部分服务内容过于商业化，容易与农民产生利益冲突。此外，由于自身发展能力限制，一些服务主体缺少吸引力、带动能力，并且，在不同服务主体之间缺乏有效的协调，因而，在服务内容上不能很好地形成互补之势。

五、总体评价

实施“以钱养事”改革以来，农村社会化服务发展取得了重要进展，服务机构、人员得到了精简、服务质量和效率得到了提高，但同时也存在着“政府投入加大与机构经费不足并存、人员包袱减轻与服务人员匮乏并存、信息资源丰富与服务手段落后并存、民生服务投入增加与利用效率不高并存”的矛盾局面。由于未能实现服务的跨区域发展和服务定价的市场化，农村社会化服务体系出现了执行成本高、部分公共服务的低位运行、缺乏相应的激励与监督等问题。

虽然农村社会化服务体系呈现服务主体多元化、服务需求多样化、服务内容广泛化的特点，并且，“以钱养事”改革实现了服务的社会化，但是，农村社会化服务体系中的市场机制尚不完善，使得服务效率不高，生产性服务和生活性服务均停留在低水平状态。此外，农村社会化服务体系缺乏相应的统筹协调能力，使得各类服务主体未能形成合力和各类服务需求不能同时满足。由于农村社会化服务范围较广、环节众多，若缺乏相应的政策引导和规制，以及民众的参与与监督，则其发展难有较好成效。

第五节 本章小结

本章主要分四个不同的发展阶段对我国农村社会化服务体系发展的演变过程进行了历史性的回顾和评价。其中，计划经济时代是我国农村社会化服务体系的雏形初现期，这一时期高度集中的计划经济体制极大程度地整合了农村社会资源；改革开放初期是我国农村社会化服务体系的探索起步阶段，这一时期家庭联产承包责任制的推行对农村社会化服务体系提出了较高的要求；20世纪90年代至21世纪初期是我国农村社会化服务体系的大力推进阶段，这一时期明确提出了建立农业社会化服务体系的内容、形式以及发展原则和具体政策，农业社会化服务体系建设的重点是大力发展专业经济技术部门；实施“以钱养事”改革以来是我国农村社会化服务体系的改进完善阶段，农村社会化服务体系的效率大大提高，这一时期发展的重点是改革基层农村公共服务部门和扶持农民专业合作经济组织等社会服务主体。

纵观我国农村社会化服务体系的发展历程，农村社会化服务体系逐渐呈现主体多元化、需求个性化、内容丰富化的特点，逐渐与经济水平、社会体制、人民生活等相适应，与农业、农村和农民发展的客观要求相一致。尽管，目前我国农村社会化服务体系还不甚完善，在服务主体的发展、服务需求的表达和服务内容的拓展上存在着较多问题，但其对农业生产积极性的提高、农村经济的快速发展、农民生活水平的逐步改善起到了不可忽视的作用。