第一章 总论

新的千禧年的到来伴随着人类科技的迅猛发展和物质财富的极大丰富，人类对健康的重视和生命质量的关切达到了前所未有的程度。发展体育运动、增进公民健康福祉已成为发达国家保障公民权益、履行政府职能的重要表现之一，也是衡量社会文明程度的标尺之一。在全球范围内，与这一进程相伴的，是政府加速推进的治理改革，其根本目的是适应全球化和信息化等发展大趋势，从而更好地满足包括运动和健康等在内的公众不断增长的公共服务需求，促进经济社会的可持续发展。随着中国以更大步伐融入世界体系，我国公共管理的实践也逐步进入构建公共治理体系的时代，其特征是通过对有效治理经验和理念的吸收，更新传统的管理模式，诱导本土的内生治理资源，进而形成与原制度体系具有替代或衔接关系的治理结构。体育是中华民族伟大复兴的标志性事业。我国体育事业在21世纪的发展处于特定的时空背景之下，与经济、社会和文化的交织日趋紧密，体育事业的发展理念和发展模式已经不再是一个局限于体育系统内部的孤立问题，而是更多地与经济、社会和文化等诸系统相互嵌入、彼此作用。特别是随着由生存型向发展型社会的转变，公共体育服务正在成为政府公共服务实践的重要组成部分。

一、 构建我国公共体育服务体系的时代背景

构建公共体育服务体系是一个动态演进的过程，它是特定经济和政治条件下的产物，其构建过程具有典型的系统性特征。一方面，我国经济、社会和政治的发展为公共体育服务的实践提供了不同维度的生成条件。另一方面，阶段性的发展特征也成为现有条件下公共体育服务数量不足、质量不高和体系化程度欠缺的制约因素。当前，人民对美好生活的期待为释放体育的价值潜力提供了广阔空间，而诞生于计划经济体制时代的现行体育制度虽历经调整却仍未能适应新时期的要求，如何在新的时代背景下，按照新的价值标尺规划面向大众的体育事业，构建公共体育服务体系，成为深化体育事业改革创新的一个重大实践和理论命题。

（一） 构建公共体育服务体系是服务型政府建设的重要组成部分

政府推进自身建设的价值导向和基本理念决定了政府职能履行的范围、层次和面向。一个负责任的政府必须在执政过程中统筹谋划公共服务供给，才能够履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，才能够维护社会公平，预防两极分化，保持社会稳定。我国实行市场化改革30多年来，打破了原有的以公有制为基础的再分配体制，市场机制在调节商品和服务价格上的作用日益突出。从1990年末开始，住房、医疗、教育和人民大众生活息息相关的领域都已经基本实现了不同程度的市场化，社会分化有所加剧，教育、医疗、社会保障等问题亟须解决，甚至有学者称当前的社会为“断裂社会”、“倒丁字形结构”。因此，市场经济的蓬勃发展，改革开放的日益深入，对我国政府的改革和转型提出了迫切的要求，而建设服务型政府成为我国新一轮政府改革的基本目标。

2001年3月15日由第九届全国人民代表大会第四次会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》序言部分中明确指出：“在基础设施、科技和教育、生态环境、社会保障以及公共服务等领域提出的任务，政府将运用所掌握的公共资源，切实履行职责，努力完成。”2002年中共十六大第一次把政府的职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大块。2004年2月21日，温家宝同志在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”的口号，自此构建服务型政府成为我国新一轮政府改革的目标。2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》则明确将“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”表述为政府应履行的四大职责。2012年中共十八大报告指出，要按照建立具有中国特色的行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”。这意味着，随着市场经济蓬勃发展，改革开放日益深入，我国政府正努力实现从经济建设型政府向服务型政府转变，着力构建以提供公共服务为导向的政府职能架构，平衡效益、效率与公平、正义等原则的关系成为政府治理变革的价值追求，其在实践层面的表现就是由以经济建设为优先导向的政府转向以服务民生为优先导向的政府，在此过程中，民生政治被政府当作优先政策加以连续执行。

公共体育服务供给作为公共服务体系的一部分，与全体公民的体质健康、卫生保健、文化教育有着密切的联系，是推进政府职能转变，建立完善的公共服务体系的重要内容之一。而将公共体育服务纳入政府职能的范畴，在一个宏观的政治和经济背景下成为可能：第一，我国社会生产力、经济实力、科技实力在过去十年中迈上了一个新台阶，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平显著提高，这就为突破公共体育产品和服务总量不足的瓶颈问题提供了相应的物质基础。第二，新世纪以来，中央强调以人为本的理念，着力保障和改善民生，努力促进广大人民群众的物质和精神生活更加丰富多彩、人民基本权益得到更好的保障，与此同时，广大人民群众对体育的需求更加强烈，体育成为广大人民群众日常生活的重要组成部分。党的十八大报告在改善民生和创新社会管理中加强社会建设一章中专门就“提高人民健康水平”作出了论述，明确提出“健康是促进人的全面发展的必然要求”。这就意味着，全面建成小康社会必须首先建设人民体质健康的社会。第三，根据科学发展观的要求，当前各项事业发展中不平衡、不协调、不可持续的问题逐步显现出来，尤其是城乡区域发展差距和居民收入分配差距的扩大使社会公平问题进一步凸显，使包括体育发展方式在内的一系列体制机制遭遇挑战，特别是要较好地回应发展过程中公共性不足以及资源分配失衡等问题。

（二） 构建公共体育服务体系是我国由体育大国向体育强国迈进的战略举措

改革开放30余年来，我国的经济建设取得了重大发展成就，经济建设积累的丰硕成果对体育事业的发展起到了强劲的推动作用，国家财政对体育事业的投入有所增长，而在过去相对长的一段时期，集中有限资源发展竞技体育，形成了基于特定国情和资源存量下的“举国体制”，这是我国体育事业发展的阶段性战略选择和制度安排。在20世纪80年代，“以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制”，对一个体育基础薄弱、人口众多的发展中国家来说，无疑为竞技体育的迅速崛起找到了一条最简便快捷且最具有实效的途径，它保证国家可以集中最有效的人力、财力和物力，最大限度地推动我国竞技体育事业的发展，同时还能满足国家在政治、经济、外交等领域的需要，实现现代竞技体育所固有的政治功能。然而，这一制度安排“只涉及培养竞技精英的尖端部分，并非真正面向公众的体育制度主体，更不是一个满足全体中国人体育需要的完善制度”。20世纪80年代末已有学者对“金牌过热症”提出批评，指出“把人力、财力、物力集中用于夺取金牌上对发展整个体育事业的全局来看是不好的”；在体育发展战略层面，20世纪90年代国家体委相关部门在研究走有中国特色的体育发展道路这一命题时提出“体育与经济社会协调发展，体育事业内部各组成部分有计划按比例发展”，要“处理好群众体育与竞技体育的关系，坚持群众体育与竞技体育协调发展的方针”。由此可见，在竞技体育取得长足发展的同时，体育事业内部各组成部分之间的非均衡性发展已引发了学界和业界的广泛关注。进入21世纪以来，随着我国经济发展水平的不断提升，城乡居民的收入水平显著提高，消费结构不断升级，人民群众对体育的需求日趋强烈，体育逐步成为了广大人民日常生活和民生诉求的组成部分。这种需求变动和诉求变化在国家治理转型的背景下被较快吸收到政府政策层面。2002年7月，中共中央、国务院出台《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，专门把“构建多元化体育服务体系”作为体育发展的一项重要任务。由此可见，公共体育服务是随着政府民生政策导向的凸显，逐渐成为政府公共服务供给组成部分的，在政策层面体现了国家与社会的互动。

2008年北京奥运会展示了我国竞技体育国际竞争力后，由体育大国向体育强国迈进的目标定位对这一新制度的诉求更为凸显。体育大国主要是指国家的体育发展数量和规模在国际上居于重要地位，而体育强国，则是国家体育发展的综合实力、总体水平明显领先于其他国家。虽然，我国在2008年奥运会上金牌总数位列第一，但我国距离竞技体育强国还有一定的差距。竞技体育强国除了在奥运会基础大项上实力强劲，成绩保持在世界前列以外，还必须在奥运会关键项目如田径和游泳方面拥有广泛的社会影响力，并且在国民体质、运动竞技、科学教育、产业经营、竞技文化等方面显现出均衡发展的格局，综合实力居于世界前列。建设体育强国，需要制定具有战略性、基础性及长远性的措施，我国应把握这一历史转轨的契机，科学地进行目标定位，积极调整发展战略，为实现体育强国做出新的贡献。有学者认为：“体育强国是以群众体育为基础、竞技体育为先导，体育事业的总体发展水平在世界上处于一流和前列的国家。这些领域包括大众体育、竞技体育、体育教育、体育科技、体育产业、体育文化等方面。”我们认为体育强国的根本内涵在于以体育为方式助益于人的全面发展，它不仅是以人为本理念在体育领域的极大彰显，而且将在体育实践领域推动群众体育的又好又快发展，使其成为构建和谐社会的重要组成部分和有效手段，使体育事业的全面协调发展成为社会文明进步的重要表征，而能否实现这些目标，与公共体育服务的体系化构建有着紧密的联系。2011年，由国务院印发的《全民健身计划（2011—2015年）》作为一个发展群众体育的国家级政策文本特别提出“统筹城乡全民健身事业发展，促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系”；党的十八大报告在“改善民生和创新社会管理”的有关章节明确提出“健康是促进人全面发展的必然要求”。我们认为，在我国的现实国情和当前历史阶段中，竞技体育和群众体育具有的公共属性决定了它们与公共体育服务体系建设有着密不可分的联系，而这一体系能否有效建立则是国家体育治理水平的重要体现之一，也是体育强国建设的一个重要衡量指标。

（三） 社会对公共体育服务的多元需求对政府的制度建构和创新能力提出迫切要求

20世纪90年代以来，我国明确建立社会主义市场经济体制，社会公众对公共体育服务需求的数量和质量日益高涨。进入21世纪，随着各领域资源总量的不断增加，资源的分配问题也日益显现出来，“社会一方面仍然面临着经济不发达的突出矛盾，另一方面还面临公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾”，而伴随着向发展型社会的转变，“新的领导集体将民生政治当作了优先的政策加以连续性地执行”，人民群众对体育需求呈现出不断增强的多元化趋势，使得体育事业投入产出的效率与公平问题不再是体育系统内部的孤立问题，而成为一个改革进程中的政治经济学问题。因此，着眼于社会对体育日益增长的需求，有学者指出“：需要一个包括拿金牌在内的为满足全中国人民体育需求的新管理体系，推行能够带来长期健康效果的新体制，这个新体制将成为和谐社会的重要组成部分，是一个与全体中国人民的高品质幸福生活息息相关、须臾不可离开的新制度。”就现状而言，我国公共体育服务在基础设施的有效供给、资源配置的均等化等方面依然任重道远。据官方资料显示：“我国人均体育场地、人均体育消费与发达国家相比仍处在较低水平，经常参加体育锻炼的人口比例仅占人口总数的28.2%，远低于发达国家”。此外，青少年体质状况的不断下降，人口老龄化趋势的不断加剧，这些都已经构成国家综合竞争力提升和人力资源可持续发展的近忧远虑。

2009年，刘鹏同志在全国体育局长会议上指出，中国体育还存在若干与国家飞速发展不相适应的发展中的问题，这些问题主要包括“政府向人民群众提供体育公共服务的职能尚未充分发挥，各级财政对群众体育事业投入过少，政府向人民群众提供的体育基本服务与群众需求不相适应，人民群众不断增长的体育需求与有限的社会体育资源不足间的矛盾还很突出”。面对这些问题，我国公共体育服务的制度构建尚不能适应公众日益增长且多元的需求，制度创新能力与解决我国公共体育服务地域性差异大和发展阶段差异大等问题存在着较大的距离。尤其是在当前，公共体育服务的需求与供给问题使体育事业发展与经济社会发展更加紧密地交织在一起，而处理好这一关系，就是要把“坚持以增强人民体质、提高全民族身体素质和生活质量为目标，高度重视并充分发挥体育在促进人的全面发展、促进经济社会发展中的重要作用”作为一条主线贯穿于今后一个时期体育事业发展的全过程。但从目前的制度供给而言，在政策层面，关于公共体育活动类的政策比例仍然较高，而综合性政策比例较低，换言之，就是操作性的具体政策多，而体现宏观治理理念的政策少；在公共体育服务政策的形成过程方面，政策的制定通常以权力精英的参与为主，而占社会多数的普通公众无法实质参与政策的制定，从而形成了我国公共体育服务供给主要采取自上而下的决策机制；体育与经济、社会协调发展的机制尚不健全，多元协同共同参与体育事业发展的工作格局尚未形成，对公共体育服务的制度建构形成了一定的抑制。

我们认为，随着人民群众体育需求日趋显现多元化、多层次、多样性的特点，公共体育服务就不再是群众体育或全民健身的简单延伸或拓展，而将是竞技体育、群众体育和体育产业三者有机联系且相互促进而形成的面向全体人民的产品、服务和制度系统。促进群众体育与竞技体育协调发展，促进体育事业与体育产业的协调发展，不仅是发展我国体育事业的基本原则，而且也是推动公共体育产品和服务制度化建设的基本前提和根本保障。因此，构建公共体育服务体系对推动我国体育制度创新具有战略意义，那就是要以全民族的健康和体育公共需求为价值导向，把构建公共体育服务体系上升到完善体育发展战略和路径创新的层面进行考量和谋划，坚持体育造福人民的理念，切实维护公众的基本体育权益，全方位、多层次地满足公民的体育健身需求。《国家基本公共服务体系十二五规划》中实施基本公共体育服务建设工程，“十二五”时期出台的基本公共体育服务国家基本标准，均可被视作政府对群众公共体育服务需求所作出的制度性回应。面向未来，政府需要进一步提升制度建构和创新能力，以更好地满足社会对公共体育服务的多元需求。2014年国务院出台《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，为释放体育产业的公共体育服务供给潜力提供了良好的政策环境。而随着事业单位改革、社团改革的整体推进，制约体育各类社会组织发展的政策和环境等问题将逐步得到解决，进一步提升体育社会组织的自治能力和发展活力将成为公共体育服务制度创新的一个重要切入点。

二、 构建公共体育服务体系的理论源流

公共服务研究领域正在逐渐成为学术界的一个焦点，多学科聚焦的对象，对其展开的研究近年来呈现出质、量俱增的态势。虽然学者们从不同的视角来界定“公共服务”，但对其内涵仍莫衷一是，即使欧美发达国家也不例外。正如荻骥所言“：公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。”也就是说公共服务之所以难以界定，是因为公共服务本身具有历史性，随着时代的发展，其内涵和表现形式各异。在这种情况下，梳理和考察公共服务理论的演进脉络及其变迁历程就显得尤为重要。

（一） 从公共服务到公共体育服务

服务是一种理论上的概念和实际发生的行为，是主体需要与满足主体需要的客体之间的一种关系。从类型上来分，服务可以划分为私人服务和公共服务，私人服务以追求个人利益、经济利润为目标，公共服务则以公共权利或公共资源的投入为标志，其最终目标是促进社会福利最大化。然而，公共服务并不是随着人类社会的出现而自然产生的，而是随着社会交往和商品交换的日益发展逐步出现，其根本目的是促进社会发展，维护社会公平。享用公共服务成为公民基本权利，是社会发展和文明进步的结果。

资本主义发展前期，国家主要承担与主权、社会控制权有关的职能，即所谓的“守夜人”职能。随着市场经济的发展，市民社会的形成，人们交往和市场交易范围的扩大，国家公共职能也在不断地拓展。到19世纪中后期，随着资本主义经济的迅猛发展，失业、贫困、环境、卫生等问题日趋严重，迫使资本主义国家不得不承担越来越多的公共服务，以增进全民福利。19世纪80年代，德国就通过了三项保险法案，到1940年，以德国为首的“福利国家”开始出现。19世纪后半叶，德国社会学家瓦格纳初步提出公共服务的概念。由此可见，公共服务在概念起源上与国家及其政府有着紧密联系，公共服务是政府必须承担的职能。《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约和建议书也都规定了各成员国要保证全体公民平等地享有公共服务权利，在基本公共服务待遇面前人人平等。

尽管公共服务在国外已经有100多年的实践，但关于公共服务的概念及其内涵争论颇多。最早提出公共服务概念是法国公法学派的列农·荻骥，他对公共服务的定义是：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”他是从法治的角度，将政府控制与公共服务的内涵等同起来，指出政府是传统公共服务供给的唯一合法主体。奥克森从行动理论的角度出发，将公共服务供给是一系列集体选择行为的总称，主要就提供什么产品和服务，提供产品与服务的数量和质量标准是什么，所需经费多少及募集方式，产品与服务消费过程中的个体行为约束，产品与服务的生产如何安排。随着萨缪尔森“公共物品”理论的广泛传播，多数学者倾向通过公共物品的属性来界定公共服务。公共物品理论认为，公共物品具有非竞争性和非排他性。按照萨缪尔森的经典描述，公共产品是指“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何其他人也消费该产品”。在这个描述中，公共服务与公共产品被认为是同一产品。但是严格来说，公共物品与公共服务并不能等同，两个概念之间存在的区别是：① 先有物品，后有服务。早先的经济学研究范围中，只有有形的物品，没有无形的服务，服务是随着经济发展而出现的，而且服务的成分越来越重。② 物品与服务是公共供给的两个不同阶段。物品是服务的有形载体，服务是公共供给的最终结果。③ 服务具有价值判断因素，物品缺乏价值判断。但是本研究认为，由于公共服务的概念内涵大于公共产品的内涵，因此，这里所指的公共服务囊括了服务和产品。就公共服务的本质而言，就是维护公共利益。公共利益是相对于私人利益而言的。按照公共选择理论，依据个人追逐私利最大化的理性人假设，所谓公共利益就是各种有差别的个人利益需求的简单聚合。按照中国学者周义程的解释，“公共利益就是符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那一类利益”。因此，满足社会全体或绝大多数成员需要的即为纯公共利益，相应的服务即为纯公共服务，满足社会部分成员需要的即为准公共利益。因此，公共服务的好坏，实际是公共利益是否得到维护。

按照主要性质和基本功能，可以将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务：维护性公共服务，即确保统治秩序、市场秩序和国家安全的公共服务，如权利保护、产权保护、国防支出等；经济性公共服务，即政府为促进经济发展而提供的公共服务，如公共事业生产、基础设施建设、环境保护等；社会性公共服务，即政府为促进社会公正与和谐而为全社会提供的平等的公共服务，如教育、医疗、社会保障、就业等。社会性公共服务既具有公民权利性质，又具有强烈的再分配功能，对平等目标的关注在提供社会性公共服务中居于重要地位。

公共服务的分类可以在不同的标准下进行，一是按照公共服务的受益范围，可以将公共服务分为全球性、全国性、区域性和地方性的公共服务。全球性公共服务，如针对碳排放权交易的《京都议定书》《马拉喀什协议》；全国性公共服务，如公共电视频道转播、法律法规的制定等；区域性公共服务，如长三角一卡通互联等；地方性公共服务，主要是在本省（州）、县市等范围有效的，或仅供本地公众享受的服务，如凭本地户口本，可以免费进入的图书馆、公园、旅游景点等。英国公共体育服务按照服务供给的体系，可以分为国家层面、区域层面、郡层面和社区层面4个类型。二是依据公共服务的水平，可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。其中，基本公共服务是指政府为回应社会基本公共需求，运用手中所掌握的公共资源，为社会所供给的物品和服务的总称，包括义务教育、基本医疗卫生和基本社会保障。基本公共服务是政府为了保障社会全体成员的基本社会权利、基础性福利水平，必须向全体居民均等提供的基础性公共服务。非基本公共服务是指政府为回应社会更高层次的公共需求，运用手中所掌握的公共资源，为社会所供给的物品和服务的总称，包括高等教育、高福利等。三是依据公共服务内容所述的领域来进行划分，如教育、卫生、医疗、体育等。

公共体育服务特指体育领域的公共服务，即为满足公共体育需求而提供的产品和行为的总称，也有人称为体育公共服务。尽管一些学者认为，公共体育服务与体育公共服务的含义不同，但大多数学者认为二者可以等同使用。按照公共服务的概念界定，公共体育服务即具有非竞争性和/或非排他性的体育服务，也可以分成纯公共体育服务和准公共体育服务，前者如全民健身服务工程、学生体质监测、运动员选材等，后者如社区健身设施、青少年体育俱乐部等。鉴于公共体育服务投入巨大和经济效益差，私人部门没有动力提供公共体育服务，具有典型的公共服务特征。由于不同社会发展阶段公共体育服务的内容和形式不同，弄清公共体育服务供给的指导思想和体育政策形成的理论基础，是分析公共体育服务供给的前提。澳大利亚的体育政策研究表明，体育一开始也是为了提高国家在国家媒体中的曝光率，后来发现体育权利的背后隐藏着很多不平等现象。在作为私人物品存在很长时候后，澳大利亚政府于1980年将体育列入公共福利议程。澳大利亚反对党于1972年、1983年和1996年三次提出强化体育政策，也促进了政府相关法案的出台。英国公共体育服务的发展阶段与澳大利亚相似。

（二） 不同理论视角下公共服务的价值取向及核心观点

公共服务是西方市场经济扩张的产物，市场经济在西方经历了不同的阶段，由此公共服务也相应地表现为不同的形式和内涵。在经济社会发展的不同阶段，对公共服务的作用、内容、供给机制等均形成了不同的理解，导致实施公共服务的手段和方式存在一定的差异。

1．传统的公共行政理论

形成于19世纪末20世纪初的西方传统公共行政理论有三个主要基础，一是韦伯的官僚制理论，该理论认为建立在理性契约基础上的管理制度可以大大提高行政效率，从而使行政管理成为技术治理的一种机制。本尼斯指出“：官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的作法”；二是威尔逊关于政治与行政二分的观点。威尔逊在《行政之研究》中指出“：行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。”按照威尔逊的解释，政治与政策或国家意志的表达有关，而行政则是对政策的执行。这种手段与目标的分离建立在价值中立的基础之上，其关键是如何利用工具理性更有效率地完成政府目标；三是基于泰勒的科学管理理论，其主要思想是利用科学化、标准化的管理方法提高管理效率。可见，在传统的公共行政学中，行政就是政策的执行，其核心理念是价值中立和效率优先。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“政府怎样才能以高效率和低成本的方法去完成尽可能多的行政工作”。所以效率乃传统公共行政理论至高之善。

从传统公共行政理论孕育的历史语境来看，它是社会力量对市场力量破坏性的一次反击。这种回归政府全能主义的公共服务模式，有效地遏制了市场调节的恶果，扩大了公共服务的范围，丰富了公共服务的内容，使公共服务成为了社会财富二次分配的主要形式，有利于社会朝公平正义的方向发展，缓和了社会阶级矛盾，弥合了过度的贫富差距。

2．新公共管理理论

新公共管理理论形成于20世纪70年代末，其理论基础是公共选择理论、新制度经济学以及私营部门的管理，它们共同的特征是强调市场机制的重要性，政府应减少对市场的干预和监管。新公共管理有两个重要的价值取向，第一是市场化，主张在政府领域实行市场化改革，在公共部门和私人部门之间引入竞争机制以提高公共产品的供给率；第二是顾客导向，也就是说行政机关不再以官僚机构自居，而是作为市场上的企业主体，公民被视为自己的顾客或消费者。这种情况下，公民有权选择公共服务的种类、质量和效果，国家则演变成为市场主体，并在公共服务的提供上与其他的市场主体竞争。

陈振明认为新公共管理理论旨在适应新的社会经济状况，其内涵主要有：“强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式、管理者与政治家、公众关系的改变九个方面的内容”。汪来杰认为新管理运动与传统的公共服务相比有新的价值理念和出发点，具体体现为：“公共服务的顾客导向、公共服务的绩效控制、公共服务的结果导向、公共服务的电子化、公共服务的企业化与社会化五个方面。”登哈特认为，新公共管理理论的核心价值取向是要提高政府工作效率，使其成为企业家政府，也就是说用企业家的精神重塑政府管理模式。其主要表现为：一是政府应集中精力“掌好舵（即做好决策工作）”，而非“划好桨（即做好具体的服务性工作）”；二是引入竞争机制；三是政府应受顾客驱使，满足顾客的需要；四是政府应具有一种“投资”观点，把利润动机引入到公共服务的活动中；五是利用市场机制，提高以市场为导向的公共服务。

通过上述对新公共管理运动理论脉络的考察，我们认为，公共服务的理性化运作是其理论旨趣的主要方面，突出表现在以下几点：第一，新公共管理运动重新调整了政府在公共服务中的地位。随着市场机制的引入，公共部门、公共物品及服务供给的效率大大提高；第二，在公共服务领域实行现代管理技术、管理经验，采用项目预算、业绩评估、绩效工资等有效的管理手段；第三，注重公共服务的产出和结果。改变传统公共服务只关注投入而不管产出的经营方式，同时根据民众的需求，有针对性地实行公共服务供给多元化的模式。

3．公共治理理论

新公共管理理论虽然在促进政府公共服务提高效率、改善质量和效能方面有显著提高，但是它的经济主义和管理主义倾向却日益受到批判和怀疑。也就是说新公共管理仅仅指涉技术层面的问题，而忽视了公共行政的价值理念以及政府、市场和社会三者之间的关系如何协调等问题。20世纪90年代初，公共治理理论在西方发达国家应运而生。在这种情况下，公共治理理论明确提出了公共行政的价值理念，即善治、公平正义，它“以终极核心价值，和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架”。公共治理在某种意义上把行政和政治重新结合起来，行政的过程和结果要符合政治的理念，而不仅仅受制于照章行事、追求效率、排斥价值的现代工具理性。

公共治理理论从价值取向、治理过程、参与主体、治理方式等多方面对传统的公共行政及新公共管理理论进行反思。胡正昌认为公共治理是指“政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式”。陈颢将公共治理的内涵概括为“政府、市场、公民社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终实现对公共事务的管理”。罗豪才认为公共治理，就其构成而言，是由开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素整合而成，“公共治理=开放的公共管理+广泛的公众参与”，二者缺一不可。但有一点需要明确提出，公共治理理论应建立在公民社会的基础上，也只有在公民的基本权利得到保障的前提下，公共治理才能得以实行，作为个体的公民才能以平等的姿态和政府、企业等商讨社会领域的事务。当公共治理把终极价值的理念拉入公共行政的领域中后，政治和行政之间清晰的界限就变得模糊了，也恰恰是这种模糊性给了我们反思公共行政的目的、价值和手段的合法性。笔者把公共治理的内涵和价值取向概括为以下几点：第一，公共治理以善治为目的，预设了公民自由的理念；第二，公共治理彰显公共性、多元性、民主化，公共治理的参与主体包括政府部分、企业部门、非营利部门和个人，他们之间不是隶属和压制的关系，而是在平等协商、共同对话的基础上完成公共治理的目标；第三，公共治理的基础不是市场化、私有化，而是在个体主义有限理性的基础上（包括政府、企业、个人等）如何实现公平与效率的协调发展、公共利益和私人利益的相互促进。

（三） 公共体育服务供给的基本模式

与其他公共产品和服务比较，公共体育服务具有分类庞杂、公民需求多样、供给方式复杂、社会交往性强等属性，决定了公共体育服务供给模式选择的艰难性。世界各国在选择公共体育服务供给模式的过程中，依据国情，探索多种公共体育服务供给模式，并根据经济社会的发展水平，选择一种或几种供给模式综合使用，以保证公共体育服务的供给效益和质量。根据供给主体，可以将公共体育服务供给的模式分成四种模式。

1．主流供给模式—政府代理供给

休谟认为，由于对公众集体消费的物品，无法依靠个人达到公共利益最大化，只能依靠政府才能解决这个问题。行政学理论认为，政府的一切活动都是为社会全体公民提供充足和优质的公共物品，为社会提供公平公正的公共服务。世界银行《1997年世界发展报告—变革世界中的政府》一文将五项最基本的公共服务作为政府的基础性任务。政府作为公共服务的最大供给者和公共服务制度的制定者，对其他公共服务供给主体提供制度激励，进行公共物品产权界定，规制其他供给主体的负外部性问题，为消费公共服务的消费者给予必要的支持。因此，政府即使不是唯一的公共服务供给主体，也是最重要的供给主体。

公共选择学派代表布坎南认为，根据公共物品属性，如果由私人提供公共物品，会因收费而导致福利损失和公共物品闲置，也可能导致公共物品供给不足和效率损失。因此，公共服务的政府供给机制成为主流模式。这是因为，政府是公共权力的象征，是人们通过契约的形式而设立的，是社会公权力的代理者和行使者。正如韦伯等为代表的官僚制理论很早就指出了政府的核心价值定位：“政府就是公有的，只有政府才能实现公共利益，私人和其他组织既没有能力也不可能提供公共服务和实现公共利益。”公众将公共权利赋予国家组织，当然希望其兑现承诺，维护社会的秩序和所有人的利益。因此，国家及其代理机构自然成为政治统治和维护社会秩序的唯一合法代理人。

休斯认为，政府对公共服务的干预主要通过四个方面来实现：① 供应。即通过财政预算提供物品和服务。② 补贴。通过对公共物品的生产进行补贴，提高公共产品的供应。③ 生产。政府直接生产公共物品，并在市场上销售。④ 管制。通过设置市场准入制度，批准或限制某种公共产品的生产。

就公共体育服务而言，要求采用政府代理机制提供的领域有：① 市场外部性突出的领域。如大型体育场馆的建设，体育服务与产品标准的制定等，涉及到社会生活的多个方面，私人企业无法提供。② 经济效益特别差的领域。如学校体育设施建设、社区体育设施建设等，因无利可图，私人企业不愿意生产和供给。③ 全国性公共体育服务。如大型体育赛事转播、体育法规的颁布、体育外交等。

2．竞争性供给模式—市场化供给

英国经济学家亚当·斯密的秩序理论认为，在一组共同认可的规则之中，许多个体追求自身利益可能会导致共同利益的提高。这个理论启蒙了公共服务市场化供给的思想。奥斯本和特德·盖布勒依据美国地方政府的改革经验，提出再造“竞争型政府”理念，将竞争机制引入公共服务的供给之中。因为人们认识到，试图由公共企业提供每一项公共服务和产品，不仅消耗公共资源，而且会导致公共组织能力的过分扩张，最终降低公共服务的质量和有效性。随着公共行政学的发展和新公共管理运动的推进，诸多学者从理论和实践方面论证了公共物品私人供给的可能性。公共服务的市场供给机制实质是借助市场的竞争优势来配置资源，降低成本和科学分工，以破解政府失灵现象。如果说在政府代理机制中，政府既是掌舵者又是划桨者，那么在市场化供给机制中，政府只是规划者、监控者或购买者（掌舵者），而有生产资质和竞争力的公共组织、民间团体和私人企业就成为生产者（划桨人）。

从已有的相关报道看，公共服务市场化提供的方式表现为以下几种：① 民营化，即通过引进市场机制，逐步替代政府行政干预和政府垄断，政府及其代理机构退出某种公共服务的生产，将其企业关闭、出售，让渡相关服务和产品与私人或非政府组织。② 契约外包，即通过与公共企业、民间团体或私人组织签订公共服务生产合同，政府通过财政补贴或产品购买的方式来承担公共服务的供应。③ 用者付费，即政府部门针对具有自然垄断性的公共服务制定一定的标准，以特许经营的方式让少数企业来生产，但赋予公众消费选择权。④ 内部市场，即在具有相似职能的政府内部或公共部门之间引入虚拟市场理念，以奖励或补贴等方式鼓励竞争生产和标杆管理。⑤ 消费抵用券，即政府制定某种公共服务的一系列行业生产标准，允许有资质的公共或私人部门进行收费式服务供应，政府向特定人群发放抵用券，顾客拥有使用抵用券的选择权。

公共体育服务领域可以通过市场化供给的产品和服务有：① 竞争性强的产品和服务。如常用体育器材、健身休闲俱乐部、体育培训市场、运动营养与保健品供应等。② 排他性强的产品和服务。如高尔夫俱乐部、体育医疗与康复、垂钓俱乐部、私人健身会所、攀岩活动等。

3．补充性供给模式—社会自愿供给

随着公民社会浪潮的兴起，在政府与市场之外，兴起第三种力量，即各种非营利性组织或公民社会团体，包括三种公共服务生产：① 社会团体生产，即特定公民团体生产和提供相应的公共服务。② 社区生产，即根据公共服务的类别，通过特定的社区组织提供或者参与生产与供应。③ 家庭生产，即家庭或个人通过自给自足或相互帮助的方式，生产那些政府无法提供或无暇顾及的微观领域的、性质难以界定清楚的服务类别。公共服务的自愿供给机制即是这些社会团体以志愿、相互帮助或自我服务的方式，从事公共服务流程或方式，从而形成政府—市场—公民社会“三足鼎立”的新局面。在有些西方国家，第三方力量非常强大，在传递社会信息、为社会成员提供服务、维护和发展社会资本，以及协助、监督政府执行政策等方面起到重要作用。

20世纪70—80年代，世界各国的非营利性组织增长十分迅速。“市场失灵”、“政府失灵”的存在，为非营利性组织提供公共服务创造了现实的需求。非营利性组织参与公共服务供给，减轻了政府负担，降低了社会治理成本，提高了社会治理效益。随着关系网络的不断扩展与利益结构的多元化，使非政府组织在某些领域提供公共服务成为一种必然趋势。非政府组织提供公共服务具有自治性、自律性与志愿性特征，所提供的公共服务常常是政府或营利部门不擅长的事情，具有某些方面的先天优势。

社区是由居住在某一地方的人们，按照一定的社会关系和组织制度组织起来，并从事多种社会活动所构成的社会生活共同体。社区服务的发展可以直接影响社区内的居民的地缘归属感和心理认同感，极大提高社区居民参与社区活动的积极性。社区公共服务生产之所以获得越来越多的重视，是因为这种方式将公共服务的范围缩小到一个以生活或工作为纽带的小群体中，更容易获得有效率的生产，也更容易将消费者的偏好与生产过程耦联起来，可以满足一些没有组织或特殊人群的需要，也更贴近社区公众，能够更真实地了解公众的需求。

公民个体一方面是公共服务的消费者，另一方面也是公共服务的供给主体，即成为“重新发现的公民”，权利与责任集中于一身，公共服务的热情被极大地激发起来。公民在参与公共体育服务的过程中，不仅增加了公共体育服务供给，分担一部分政府职责，并对政府公共体育服务供给形成直接的监督和制约。公民在参与公共体育服务的过程中，获得的信息最广泛，可以为政府提高公共体育服务供给政策提供最准确的信息，有助于减少决策失误的风险。

社会团体组织主要通过以下几种活动参与公共体育服务：① 体育志愿者服务。通过社区组织发动社区居民自发地参与到社区公共体育服务中，确保公共体育服务队伍的充实，使公共体育服务更加契合居民需求。② 利用各种非营利性组织或私营机构来整合社区的公共体育服务资源。如社区体育协会、社区体育俱乐部、社区体育设施等。③ 消费者控制。即保证社区公共体育服务有序健康发展，优先保证本社区成员的公共体育服务。社会自愿供给主要存在于公益性、互助性领域，如购买体育彩票、全民健身志愿者、大型体育活动的志愿服务、体育文化宣传、业余训练与比赛等，但这种供给方式也存在着范围小、资源少、效益低、专业化程度低等问题，可作为公共体育服务供给有益的补充。

4．综合供给模式—多元混合供给

现实生活中，由于公共服务与物品属性的多样性，一种供给方式往往难以奏效，实际也行不通。要保证公共服务的数量和质量，政府代理、市场化和自愿机制三种机制共同参与，只是在某一特定的服务类别供给上，某种机制会显得更加有效。关于公共服务提供混合型机制的研究最早可以追溯到埃莉诺·奥斯特罗姆的“公共池塘资源”理论。

混合型机制是政府部门之间、政府与非政府部门或市场主体合作生产公共物品或提供公共服务的一种新型搭配关系，也称为“伙伴关系”，其主要特征是多元共治、合作提供、目标协商。公共服务多元供给结构打破了以往政府独家主导的格局，形成了公民、企业和非营利组织等共同参与、多维的网络。通过混合型供给方式，将市场化过程中的公共服务碎片化进行了有效整合，实现了公共服务的整体系统性。

多元混合供给模式是目前最受推崇的公共服务供给模式，其集合了多种供给模式的优势，但由于各种供给主体之间的界限不清、政府部门监管不力、服务质量评价机制不健全等原因，容易导致腐败、公共安全与公共秩序失控、私人部门追求利益最大化等问题。理论上，这种模式适合所有公共体育服务和产品的供给。在美国，公私合作是公共体育服务供给的主要模式，根据公共体育服务和产品的不同类型，采用的具体方法有合同出租（如公共体育设施建设）、特许经营（如体育场馆的管理和维修）、优惠券（针对有特定需要的人群，如老年人、残疾人等）和用者付费（针对个性化要求高的人群）。

梳理西方公共服务理论的不同发展阶段，凸显了公共服务内涵的流变性特征。在经济社会发展的不同阶段，人们对公共服务有不同的认识和理论诠释。纵观这一过程，是市场化企图一统天下与社会的反向运动不断博弈的过程，在这个过程中政府根据具体的情境来选择自己的立场，这恰恰验证了波兰尼关于市场与社会“钟摆式运动”的观点。新近的理论凸显了公共服务理论发展过程中一个重大的价值转向，即重视公民的权利与义务、培育现代公民理念，发扬人的主体性。这一理念与近年来学术界批判普遍理性化、科层化制度淹没人的主体性，主张用社群主义、公民社会、个体化社会理念等重塑人的主体性理念一脉相承。正是在此背景下，新公共服务运动在西方国家崭露头角，虽然尚未形成一种具体的实践模式，但在我国建设以民为本的和谐社会背景下，对推进公共服务建设有着重要的理论和现实指导意义。

三、 构建我国公共体育服务体系的价值导向与制度创新

正如前文所指出，政府推进自身建设的价值导向和基本理念决定了政府职能履行的范围、层次和面向，构建公共体育服务体系作为我国政府履行公共服务职能的重要组成部分，应是在一定价值导向指引下形成的运作实践，尤其是作为一种体系化的建构更体现了制度建构和创新主体对公共体育服务内容、参与主体、体系架构等各层面实践的价值认知，并最终影响其对制度的设计执行。因此，笔者将从价值导向和制度创新两个层面分别展开论述，这样的结构安排，是基于如下的内在逻辑，在当前政府作为公共服务责任主体的框架之内，制度创新必然基于特定的价值导向，这种价值导向源于政府推动相关实践所处的时代背景，源于其对相关理论与实践经验的借鉴，同时也取决于对现有可支配资源存量以及公共体育服务发展阶段性特征的基本把握。基于这些判断所形成的价值导向理应体现在制度创新的过程和结果之中，也就是说在此基础上形成的公共体育服务体系是对价值导向的制度化落实。

（一） 构建公共体育服务体系的价值导向

我们认为，公共体育服务体系的构建应从理念和实践层面确立相应的价值导向，而以人为本的理念是价值先导，它对实践层面的导向具有更为顶层性的指导、规范和评价作用。实践层面的导向则是公共体育服务体系构建过程中应始终遵循的基本原则和操作方略，它是价值先导在实践中的具体表现。

1．以人为本是构建公共体育服务体系的价值先导

在当前的时代背景下，通过借鉴西方的相关理论，我们认为，公共体育服务体系的构建是以人为本的价值理念在新世纪体育事业发展中的根本体现和重要实践，而它也应该在各项制度安排中居于价值先导地位。一般而言，公共服务的目的是保障公民权利，实现人的全面发展。具体而言，就是在公共服务的过程中，要以公民为导向，“处于核心地位的是人的尊严、信任、归属感、关心他人以及其公共利益的公民意识，政府必须致力于在公民之间建立信任和合作的关系，而一切依靠公民，一切为了公民，一切为公民负责，这也是新公共服务的题中之意”。具体到公共体育服务领域，以人为本的价值先导性体现在以下三个层面。

（1） 保障公民的体育运动权益是构建公共体育服务体系的逻辑起点

马庆钰指出，公共服务的三大理性来源之一，是人权因素，实现普遍的人权是公共服务的根本价值所在。政府对公共服务职能的履行及其对公共服务内容的选定，建立在对公民权益的认定基础之上，即公民基本权益之所在就是政府公共服务职能之所系，职能履行的范围和层次随权益认定的广度和深度而变化。随着社会和文明的进步，公民的体育运动权益逐渐扩展成为公民的基本权益，并逐渐成为了各文明国家的权益共识。《体育运动国际宪章》第1条规定：“参加体育运动是所有人的一项基本权利。”体育权利作为人类追求生命健康的一项独立权利，正在被纳入世界各国的法律之中，各国政府通过将其纳入法制体系对体育权利的内涵、政府在其中应履行的职责等予以确认，从而使体育权利在政府公共服务实践中经历了从应有权利阶段，到法定权利阶段，再到实有权利阶段的发展演变，而体育权利所涵盖的具体内容也在实践中不断分解和明确，如体育健康权、体育结社权、体育控诉权和请求权、受体育教育权、体育创作权及体育社会保障权等，都是在各国实践中不断开拓和延展出的体育具体权益。目前，体育权利制度在欧美及亚洲发达国家已进入实有权利阶段，而在我国，体育权利也正处在一个最佳的历史发展时期。

从历史的角度看，我国对人民大众体育运动权益的重视和保障经历了一个不断强化的过程，特别是在新中国成立之后，我国群众体育一直是体育事业发展的重要组成部分，“发展体育运动、增强人民体质”是新中国成立初期国家对体育事业发展的根本要求。改革开放以来，为了保障和促进群众体育的发展，经过不懈努力，公共体育服务也逐步由基本没有，向“发展导向—效率优先”和“进步导向—均等共享”转型。国务院印发的《国家基本公共服务体系十二五规划》中明确要求实施基本公共体育服务建设工程，并制订了“十二五”时期基本公共体育服务的国家基本标准，即可供使用的公共体育场地（含学校体育场地）占全国体育场地总数的比率达到53%左右，经常参加体育锻炼人数比率达到32%以上，明确了在特定历史阶段我国基本公共体育服务的最低标准，充分体现了公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标。这些规定对于提高公共体育服务的普惠性具有显著的进步意义。因为，对公民基本体育权利的明确和保护，从另一个角度就是对政府公共体育服务供给责任的明确和监督，尤其是基本公共体育服务标准为政府划出了一道责任底线。这种责任底线决定了政府提供的公共体育服务应该是面向全体公民、覆盖各类人群的，包括发展残障人公共体育事业，促进残障人的康复健身，帮助他们融入社会，共享社会经济发展成果，实现自身的价值，这既是国家发展、文明进步、社会公正的反映，也是国家行政伦理不断优化、政治文明显著提升的重要体现。

（2） 满足公民的体育运动需求是构建公共体育服务体系的最终归宿

所谓服务，一般都针对着一个特定的需求，而公共服务则是面向特定的公共利益，这种公共利益是对某一共同体需要或社会全体（或多数人）需要的价值表达，是社会中差异性的个体需求在资源交换过程中形成的一种相对普遍的社会共识。一旦某一特定的社会需求在社会和政治等多元力量作用下，进入到公民基本权益的层次，其社会共识就进一步强化，从而成为政府必须要纳入公共服务层面予以满足的需求。当前，随着公众对生命权和健康权的认知不断发展，广大人民群众日益增长的体育需求与社会体育资源有效供给之间的不足就成为我国体育事业乃至经济社会发展过程中的主要矛盾，特别是在群众体育领域，政府提供的公共体育服务不足，体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导等诸多方面与广大人民群众的需求存在较大差距，已经成为我国在建设体育强国过程中的基础性薄弱环节。尤其是公共体育服务明显滞后于经济社会发展进程，政府向人民群众提供公共体育服务的职能尚未充分发挥，实现基本公共体育服务均等化目标的难度还很大。但是我们应该看到，我国社会生产力、经济实力、科技实力在过去十年中迈上了一个新台阶，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平显著提高，这使得突破公共体育产品和服务总量不足的瓶颈问题具备了相应的物质基础。因此，建立和完善公共体育服务体系就成为破解上述瓶颈问题的应然之举，同时也为体育事业发展提供了重要机遇和广阔空间。

（3） 以公众为中心的构建理念是公共体育服务体系科学有效的内在要求

公共服务的提供者和使用者是公共服务制度安排中逻辑存在的一对相关方，因此，在公共服务供给的机制设计中就会存在两种不同的理念，一种是以提供者为中心的理念，另一种则是以使用者为中心的理念。以提供者为中心的理念是以如下一系列假设的存在成为可能的：一是提供者完全了解使用者的需求特点和分布特征；二是提供者能够完全控制服务供给的过程，包括决策、生产、协调和分配；三是提供者认为其面向使用者的供给一般都是有效的，因而较少或基本不需要来自使用者的信息反馈。以使用者为中心的理念是基于受众需求偏好决定如何提供公共服务，这一理念所持的基本假设是，由于人们的生理心理特点，所处地域的社会和文化背景差异，发展所处阶段不同，人们对公共服务的偏好一定会存在着较大的差异。由这两种理念驱动下的制度安排必然存在着迥然不同的特征和效果，而在我国人口众多、地域辽阔、社会分层明显的国情背景下，两种理念支配下的实践就更会有显著的差别。在当前我国建设服务型政府的实践进程中，由于长期行政主导倾向的惯性使然，政府在提供公共服务的过程中，存在只见物品不见个人，只求供给效率而忽视个体需求的弊端，这就需要政府在构建公共体育服务体系的规程中切实树立以公众为中心的理念。

更为重要的是，我们还应该看到，体育强国目标指引下的中国体育事业应该是充分体现中国特色社会主义巨大优越性和强大生命力的事业，是全民的事业，是公共性得到最大限度彰显的事业。体育事业的公共性，在我国《体育事业发展“十二五”规划》中的表述就是：“体育发展为了人民，体育发展依靠人民，体育发展成果由人民共享。”从学理角度而言，公共性的内涵可以在以下几个维度上展开阐述：一是源于公共性的本义，即向全体公众敞开和开放，比如公共广场等物理空间，后演化为一种共同享有的权利；二是作为目的和价值取向的公共性，指特定空间范围内的人们的共同利益和价值，这个意义上的公共性在我国特定的时空范畴之内略等于人民性；三是在社会制度安排的层面，公共性意味着共同参与，尤其是以共同生产为形式的社会参与，使公共产品的供给效率大幅提升，以公众为中心的构建理念最大限度地契合了体育事业的公共性属性。