第二章 我国土地基本制度

【考试目的】

测查应试人员是否理解我国现行土地所有制、土地管理制度和国有建设用地使用制度等，是否掌握城镇国有土地使用制度改革的背景和过程，以及是否具有分析我国现行土地制度存在问题的能力。

【考试内容】

（一）土地所有制

我国现行土地所有制的性质和形式；土地的全民所有制的具体形式，国有土地所有权的行使，国有土地的范围；土地的劳动群众集体所有制的具体形式，集体土地所有权的行使，集体土地的范围；集体土地征收的概念、前提和补偿。

（二）土地管理制度

我国现行土地管理制度的内容；土地用途管制制度的建立、内容和特点，农用地转用的基本要求。

（三）城镇国有土地使用制度改革

传统城镇国有土地使用制度的主要特征和存在的问题；城镇国有土地使用制度改革的背景、过程和主要内容。

（四）国有建设用地使用制度

国有建设用地使用权的特征；国有建设用地使用权划拨的概念和范围，以划拨方式取得的国有建设用地使用权的特征；国有建设用地使用权出让的概念、方式、法定最高年限，签订出让合同的要求和出让合同的主要内容；国有建设用地租赁的概念、方式和期限，国有建设用地使用权作价出资（入股）和授权经营的概念；国有建设用地使用权流转的含义、方式和有关规定，国有建设用地使用权出租的概念和基本政策。

【要点详解】

第一节 土地所有制

一、土地所有制的性质和形式

《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”由此可见，我国现行土地所有制的性质为社会主义公有制，其形式有两种，一种是全民所有制，另一种是劳动群众集体所有制。

土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础。

【例】某市在郊区中集中建设大学城，该大学城建成后的土地属于（　）所有。[2012年真题]

A．农民集体

B．该市政府

C．国家

D．各大学共同

【答案】C

【解析】《土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。由此可见，我国现行土地所有制的性质为社会主义公有制，土地的社会主义公有制形式有两种，一是全民所有制，二是劳动群众集体所有制。土地的全民所有制具体采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。

二、土地的全民所有制

土地的全民所有制具体采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。

《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”

《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条更明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。”这里所说的城市是指国家设立市建制的城市，不同于某些法律、法规中的城市含义。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二条进一步明确了国有土地的范围如下：①城市市区的土地；②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；③国家依法征收的土地；④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

【例】我国城市市区的土地属于（　）。[2013年真题]

A．国家所有

B．该城市所有

C．该城市政府所有

D．该城市全体公民所有

【答案】A

【解析】《土地管理法》第二条规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”城市市区的土地全部属于国家所有。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条更明确规定：“城市市区的土地属于国家所有。”

三、土地的劳动群众集体所有制

1．土地的劳动群众集体所有制具体采取的是农民集体所有制的形式，这种所有制的土地被称为农民集体所有的土地，简称集体土地。

2．农民集体的范围

（1）农民集体的范围有3种：①村农民集体；②村内两个以上农民集体；③乡镇农民集体。

（2）农民集体所有的土地，属于本集体成员集体所有。《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：①属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；②分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；③属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

（3）农村和城市郊区的土地有的属于国家所有，有的属于农民集体所有。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

【例】在我国，下列自然资源中，既有可能属于国有又有可能属于农民集体所有的是（　）。[2012年真题]

A．矿藏、森林、草地

B．水流、山岭、滩涂

C．森林、山岭、荒地

D．森林、水流、荒地

【答案】C

【解析】农村和城市郊区的土地有的属于国家所有，有的属于农民集体所有。《宪法》第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、萆原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

四、集体土地征收

1．集体土地征收的概念

集体土地征收简称土地征收或征地，是房地产征收的一种类型，是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地收归国家所有，强制取得农民集体所有的土地的行为，是土地所有权在集体和国家之间的变动。

2．集体土地征收的前提

集体土地征收的核心是不需要土地所有权人的同意而强制取得其土地，这显然与财产权受法律保护的规则存在矛盾和冲突。因此，“公共利益”是国家征收集体土地的前提条件。

3．集体土地征收的补偿

根据《土地管理法》、《物权法》的有关规定，征收集体土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等多项。

2012年11月国务院常务会议讨论通过《土地管理法修正案（草案）》，其中对有关土地补偿制度的内容作出了重大修改，主要有：

（1）规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿．保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。

（2）草案把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。

（3）为保证公平补偿原则的落实和补偿制度的实施，草案明确规定，征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。

（4）草案规定，征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

第二节 土地管理制度

一、国有土地有偿使用制度

1．国有土地有偿使用制度的建立

（1）制度的建立

1990年5月19日，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，以下简称《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），在全国范围内全面推行城镇国有土地有偿使用制度改革，实行城镇国有土地使用权有偿、有限期、可流动的制度。

（2）我国国有土地供给的方式

我国国有土地供给实行有偿使用和划拨两种方式。除国家核准的划拨土地可以无偿使用以外，其他国有土地的使用均应以有偿使用方式取得。

国有土地有偿使用方式包括：国有建设用地使用权出让、国有土地租赁、国有建设用地使用权作价出资（入股）和授权经营。

2．国有土地有偿使用制度的特征

（1）坚持城市土地国家所有制，维护土地公有制和土地所有者权益。土地使用制度改革的基础就是城市土地的国家所有，维护国家作为土地所有者的权益。

（2）土地有偿使用形式多样化。土地有偿使用可以通过土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等多种方式实现，其中出让方式有招标、拍卖、挂牌、协议等。按照规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

（3）有偿使用与行政划拨双轨并存，经营性用地全面实行有偿使用。国家规定，经营性用地必须实行有偿使用，但是符合《划拨用地目录》的基础设施、公共设施等用地可以继续采用划拨方式供地，以满足基础设施建设、发展公共事业的需要。

（4）强化有形市场建设和专业化的中介服务。强化土地有形市场的建设，充分利用中介机构对市场交易的服务，规范各种土地交易行为，以期逐步消除土地隐形交易带来的危害。同时，加快制定各种配套政策，理顺土地产权关系，使城市土地使用权市场得以健康发展。

【例】国有土地有偿使用方式包括（　）。[2012年真题]

A．国有建设用地使用权出让

B．国有建设用地租赁

C．国有建设用地使用权作价出资（入股）

D．国有建设用地使用权抵押贷款

E．国有建设用地使用权授权经营

【答案】ABCE

【解析】我国国有土地供给实行有偿使用和划拨两种方式。除国家核准的划拨土地可以无偿使用以外，其他国有土地的使用均应以有偿使用方式取得。国有土地有偿使用方式包括：国有建设用地使用权出让、国有土地租赁、国有建设用地使用权作价出资（入股）和授权经营。

二、土地用途管制制度

1．土地用途管制制度的建立

（1）制度的建立

1998年，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”等内容写入了《土地管理法》，并确立了土地用途管制制度，从而实现了我国土地管理方式的根本转变。

（2）土地用途管制的含义

《土地管理法》所称的土地用途管制，是在依法认定土地现状用途的基础上，编制土地利用总体规划，明确土地的预期用途和土地使用条件，对土地用途的变化进行管制，严格控制农用地特别是耕地转为建设用地。

2．土地用途管制制度的内容

（1）国家通过土地调查依法认定现状土地用途，将土地分为耕地、园地、林地、草地、商业用地、工矿仓储用地等12大类。

（2）国家编制土地利用总体规划，通过土地利用总体规划规定预期土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。

①农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；

②建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；

③未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

（3）国家对土地用途变更进行监测。

（4）国家通过土地利用年度计划和农用地转用许可，严格限制新增建设用地，特别是耕地、林地等农用地转为建设用地，控制建设用地总量。

（5）实行土地利用监督管理。

（6）对违反土地利用总体规划的行为进行严格查处等。

3．土地用途管制制度的特点

（1）带有明显的强制性

土地是一种稀缺资源，我国实行的是社会主义公有制，土地用途管制正是基于土地的特性、土地国情、市场失灵及人口、资源、环境、发展的关系而提出的，通过强有力的行政、法律、经济、技术等措施确保其实施，带有明显的强制性。

（2）需要多部门协作

土地利用系统属于典型的自然—经济—社会复合系统，要保证其持续利用，需采取多种手段、从多个角度加以管制，并需多部门协作。由于土地利用涉及的部门多，要保证土地用途管制制度的顺利实施，需各部门的协作配合，把规划区内的土地资源作为一个整体来考虑，统筹安排社会各行业、各部门和各个土地使用者的需求。

（3）各级人民政府是实行土地用途管制的主体

这种权力是国家对城乡地政的统一管理和公共事务管理权衍生出的管制权，而不是土地所有权。代表国家长远和全局利益的人民政府通过各级土地利用规划来确定土地用途，因此，必须由各级政府来实行土地用途管制，各级政府的土地管理部门具体代表政府行使用途管制权力。

4．农用地转用的基本要求

（1）土地用途管制的核心是不能随意改变农用地特别是耕地的用途。控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地。农用地转为建设用地必须经有批准权的人民政府核准。

（2）土地利用总体规划和农用地转用都要通过严格的审批程序。《土地管理法》规定农用地转用的审批权限与土地利用总体规划的审批权限大体相当。报国务院批准的土地利用总体规划包括：

①省级行政区的土地利用总体规划；

②省级人民政府所在地的市；

③人口在100万人以上的市；

④国务院指定的城市。

设区的市政府经授权可审批乡级土地总体规划。此外的土地利用总体规划的审批权在省级人民政府。

2007年，国土资源部根据国务院28号及31号文件的要求下发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，指出为了“权责一致”，调整城市建设用地审批方式，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报。对涉及基本农田的农用地转用另有规定。

【例】征收15公顷基本农田的审批权限在（　）。[2011年真题]

A．国务院

B．省级人民政府

C．市级人民政府土地管理部门

D．县级人民政府

【答案】B

【解析】《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》指出为了“权责一致”，调整城市建设用地审批方式，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报。对涉及基本农田的农用地转用另有规定。

三、土地储备制度

1．土地储备与土地储备制度的建立

（1）土地储备的概念

土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

（2）土地储备制度

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

2．土地储备的计划与管理

（1）土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

（2）年度土地储备计划应包括：①年度储备土地规模；②年度储备土地前期开发规模；③年度储备土地供应规模；④年度储备土地临时利用计划；⑤计划年度末储备土地规模。

（3）可以纳入土地储备范围的土地包括：①依法收回的国有土地；②收购的土地；③行使优先购买权取得的土地；④已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；⑤其他依法取得的土地。

3．储备土地的开发与利用

对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件；土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

4．储备土地的供应

储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第三节 城镇国有土地使用制度改革

一、传统城镇国有土地使用制度及其弊病

1．传统城镇国有土地使用制度

改革开放之前，中国采取行政划拨方式，把城镇国有土地无偿、无限期地分配给单位和个人使用，不允许土地使用权作为一项财产权利流转。人们通常把这种土地使用制度概括为“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”。

2．传统城镇国有土地使用制度的弊病

完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，致使土地在经济发展中不能更好地发挥应有的作用，特别是人们都想占好地、多占地，导致土地大量浪费，城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。

二、城镇国有土地使用制度改革过程

1．收取场地使用费或土地使用费。

2．开展土地使用权有偿出让和转让试点。

3．制定地方性的土地使用权有偿出让和转让法规。

4．修改《宪法》和《土地管理法》。1988年《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”12月29日，《土地管理法》作了相应修改，并规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”

5．制定全国性的土地使用权有偿出让和转让法规。1990年发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨等问题作了明确规定。《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（国务院令第56号）允许外商从事土地成片开发经营活动。

第四节 国有建设用地使用制度

一、国有建设用地使用权的特征

1．土地使用权和使用土地

二者是两个不同的概念。前者是依法产生的权利，后者只是对土地的实际利用。一般情况下两者是统一的，即拥有土地使用权的人使用土地，但在实际中也有使用土地的人没有土地使用权，此时使用人必须符合法律规定或符合所有权人或使用权人的意愿和利益，否则属于非法使用。

2．建设用地使用的基本特征

由于建设用地使用权是广义的土地使用权的一种，也具有广义的土地使用权的基本特征：

（1）土地使用权的权利主体十分广泛。我国规定，国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人以及三资企业，凡具备法定条件者，都可成为土地使用权人。

（2）土地使用权不得随意改变。土地使用者只要依法行使土地使用权，任何个人和单位不得干涉，不得擅自变更或者强行收回土地使用权；在土地使用权受到他人侵犯时，土地使用权人有权请求法律保护。

（3）土地使用权是法律特别设定的一项物权。但并非所有的使用权都是物权，例如因租赁活动而产生的承租人的使用权就是一种债权。

（4）土地使用权来源于土地所有权，它对土地所有权有某种从属性，即没有所有者的同意，土地使用权是无法产生的。

（5）土地使用权的权能有限。土地使用权与土地所有权不同，土地所有权是一种充分、全面的物权，而土地使用权只包括部分收益权和部分处分权，可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

（6）土地使用权可以转让、抵押，这是与土地所有权的重要区别之一。

二、国有建设用地使用权的设立

《物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”其中，出让方式属于有偿使用方式。有偿使用方式除了出让方式，还有租赁、作价出资（入股）和授权经营方式。

1．国有建设用地使用权划拨

（1）国有建设用地使用权划拨的概念

《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”

（2）国有建设用地使用权划拨的范围

《物权法》第一百三十七条规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”《城市房地产管理法》第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；④法律、行政法规规定的其他用地。”

（3）国有建设用地使用权划拨的特征

①以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

②划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量土地或集体土地）和无偿取得（如国有的荒山、沙漠、滩涂等）两种形式。

③除法律、法规另有规定外，以划拨方式取得的土地使用权，未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动。

④取得划拨土地使用权，必须经有批准权的人民政府核准并按法定的程序办理手续。

⑤在国家没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除以出让方式取得的土地外，均按划拨土地进行管理。

【例】在现阶段，按照国家有关规定，建设用地使用权的取得途径包括（　）。[2011年真题]

A．行政划拨

B．土地征收

C．国家出让

D．房地产转让

E．房地产抵押

【答案】AC

【解析】《物权法》第一百三十七条规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”其中，出让方式属于有偿使用方式。有偿使用方式除了出让方式，还有租赁、作价出资（入股）和授权经营方式。

【例】下列关于以划拨方式取得的建设用地使用权的说法中，正确的是（　）。[2012年真题]

A．一般有使用期限的限制

B．无需缴纳拆迁补偿等费用

C．在一定条件下可以转让、出租、抵押

D．仅限于该建设用地使用权人自用

【答案】C

【解析】选项A，以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。选项B，划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量土地或集体土地）和无偿取得（如国有的荒山、沙漠、滩涂等）两种形式。选项C，除法律、法规另有规定外，以划拨方式取得的土地使用权，未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动。

【例】以划拨方式取得的建设用地使用权，除法律、法规另有规定外，其土地使用年限（　）。[2012年真题]

A．最长不得超过同类用途建设用地使用权出让最高年限

B．由国土资源行政主管部门在核发国有建设用地划拨决定书中规定

C．没有限制

D．不超过30年

【答案】C

【解析】以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。《物权法》第一百三十七条规定：“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”

【例】下列建设用地中，不宜划拨供给的是（　）。[2012年真题]

A．部队伙房建设用地

B．某核电站建设用地

C．某国有企业办公楼建设用地

D．科技博物馆扩建项目建设用地

【答案】C

【解析】《城市房地产管理法》第二十四条规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；④法律、行政法规规定的其他用地。”

2．国有建设用地使用权出让

（1）国有建设用地使用权出让的概念

①土地使用权出让的含义

《城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

②建设用地使用权

《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”

中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权出让活动，取得建设用地使用权，进行土地开发、利用、经营。

（2）国有建设用地使用权出让的方式

①招标出让方式。招标出让国有建设用地使用权是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。

②拍卖出让方式。拍卖出让国有建设用地使用权是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

③挂牌出让方式。挂牌出让国有建设用地使用权是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

④协议出让方式。协议出让国有建设用地使用权是指国家以协议方式将国有建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

《物权法》第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”

（3）国有建设用地使用权出让年限

建设用地使用权出让的最高年限由国务院规定。国务院规定建设用地使用权出让最高年限按下列用途确定：①居住用地70年；②工业用地50年；③教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；④商业、旅游、娱乐用地40年；⑤综合或者其他用地50年。

《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建没用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”按照现行法规，非住宅建设用地使用权届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地使用权外，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订建设用地使用权出让合同，依照规定支付出让金等费用。

土地使用者需要改变建设用地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让人和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订建设用地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

（4）国有建设用地使用权出让合同

采取招标、拍卖、挂牌、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。

建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：①当事人的名称和住所；②土地界址、面积等；③建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；④土地用途；⑤使用期限；⑥出让金等费用及其支付方式；⑦解决争议的方法。

【例】土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途，应当经（　）批准。[2011年真题]

A．城市规划行政主管部门和建设行政主管部门

B．出让人和房地产管理部门

C．出让人和城市规划行政主管部门

D．房地产管理部门和建设行政主管部门

【解析】C

【答案】土地使用者需要改变建设用地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让人和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订建设用地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

【例】教育、科技用地的建设用地使用权出让最高年限为（　）年。[2012年真题]

A．40

B．50

C．60

D．70

【答案】B

【解析】建设用地使用权出让的最高年限由国务院规定。国务院规定建设用地使用权出让最高年限按下列用途确定：①居住用地70年；②工业用地50年；③教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；④商业、旅游、娱乐用地40年；⑤综合或者其他用地50年。

【例】按照现行法规，非住宅建设用地使用权届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前（　）年申请续期。[2013年真题]

A．半

B．一

C．二

D．三

【答案】B

【解析】《物权法》第一百四十九条规定：非住宅建设用地使用权届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地使用权外，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订建设用地使用权出让合同，依照规定支付出让金等费用。

【例】非住宅建设用地使用权届满，土地使用者申请续期，需（　）土地使用权出让合同。[2013年真题]

A．变更

B．重新登记

C．重新签订

D．自动延长

【答案】C

【解析】《物权法》第一百四十九条规定：非住宅建设用地使用权届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地使用权外，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订建设用地使用权出让合同，依照规定支付出让金等费用。

3．国有建设用地租赁

（1）国有建设用地租赁的概念

国有建设用地租赁是指国家将国有建设用地租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有建设用地租赁是国有建设用地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。

（2）国有建设用地租赁的方式

国有建设用地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。

（3）国有建设用地租赁的期限

国有建设用地租赁可以根据具体情况实行短期租赁或长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。

4．国有建设用地使用权作价出资（入股）和授权经营

（1）国有建设用地使用权作价出资（入股）是指国家以一定年期的国有建设用地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业（股份有限公司或有限责任公司），该建设用地使用权由新设企业持有，相应的建设用地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。

（2）国有建设用地使用权授权经营是指国家根据需要，以一定年期的国有建设用地使用权作价后授权给国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。建设用地使用权人依法取得授权经营的建设用地使用权后，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等形式配置土地。

三、国有建设用地使用权的流转和出租

1．国有建设用地使用权流转

（1）国有建设用地使用权流转的概念和方式

①国有建设用地使用权流转的概念

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。合法权益受国家法律保护。”

第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。”

《物权法》第一百四十三条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”

②国有建设用地使用权流转的方式

a．国有建设用地使用权出售，是指出售方将其取得的建设用地使用权有偿转移给购买方，由购买方向其支付价款的行为。

b．国有建设用地使用权互换，是指当事人双方约定相互交换建设用地使用权的行为。

c．国有建设用地使用权出资，是指以一定年期的建设用地使用权作为出资投入到企业建设用地使用权由新设企业持有的行为。

d．国有建设用地使用权赠与，是指赠与人自愿将建设用地使用权无偿转移给受赠人，受赠人表示接受的行为。

e．国有建设用地使用权抵押，是指债务人或者第三人不转移土地的占有，将建设用地使用权作为债权的担保，当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权依照法律的规定以该建设用地使用权折价或者以拍卖、变卖该建设用地使用权所得的价款优先受偿。

（2）国有建设用地使用权流转的有关规定

①国有建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。

②国有建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，应当向登记机构申请变更登记。

③国有建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。

【例】土地使用权转让不包括（　）。[2013年真题]

A．出售

B．赠与

C．交换

D．农村集体土地承包经营权的转移

【答案】D

【解析】土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

2．国有建设用地使用权出租

（1）国有建设用地使用权出租的概念

国有建设用地使用权出租是指建设用地使用权人作为出租人将建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

（2）国有建设用地使用权出租的基本政策

国有建设用地使用权出租，出租人和承租人应签订书面租赁合同。租赁合同不得违背国家法律、法规和出让合同的规定。国有建设用地使用权出租后，出租人必须继续履行出让合同。

未按出让合同约定的期限和条件投资开发、利用土地的，国有建设用地使用权不得出租。以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。