第一章 导论

1.1 研究背景

在多数民众尚不能吃饱的阶段，显然不会有多少人关心“吃得好”的问题，更不会去关心“吃得安全”这样“奢侈”的问题。即便是经济社会发展程度高得多的西方国家，也是到了20世纪70年代之后，其政界和学界才开始普遍关注农产品质量安全问题。因而，直到20世纪80年代，中国政府和民众的关注焦点，始终是食物产出数量最大化为主要目标的“粮食安全”（food security）问题，食物“质量”方面的安全或曰“食品安全”（food safety）问题很难进入政界和学界的关注视线，即便制定了相关法律，也只能停留于纸面上。

到20世纪90年代初期，国内绝大部分农产品供求关系发生转换，农民增收放缓，国内学界开始关注农产品质量（严春兴、王琼，1992；李波、陆迁，1995）。不过，当时的研究主要关注农产品质量，未能提升到农产品质量安全的高度。进入20世纪90年代中后期，一些发达国家对我国具有比较优势的农产品纷纷设置“绿色壁垒”，一些以外销为主要市场的农产品加工企业，由于农药和兽药残留出口受阻，经营业绩下滑，有些甚至濒临破产，农产品质量安全开始成为我国农业拓展国际市场的瓶颈之一。与此同时，全国各地开始出现一系列农产品质量安全和食品安全事件。国内外农产品市场环境和生产形势的变化，驱动着国内学界、政界、业界的关注重点逐渐从“提高农产品质量”转向与之有密切联系的更深层次的农产品质量安全问题。进入21世纪以来，我国农产品质量安全状况虽有一定程度的改善，但整体上并未出现实质性好转，情况远不能令人满意。我国主要农产品中均残留相当数量的农药、重金属和硝酸盐等污染物。在大田作物中，农产品的主要污染物为重金属类，其中以铅、镉、铜最为突出；蔬菜中有机氯、有机磷和菊酯类农药残留仍然比较普遍。

根据国务院新闻办公室2007年8月发布的《中国的食品质量安全状况》中公布的数据，我国蔬菜、畜产品、水产品的主要监测指标都表现出非常高的合格率。然而，必须承认，国内现行的许多标准还不能达到国际要求，即便是较低水平的国内标准也不能得到很好的执行。国家监管能力严重不足，农产品质量安全意识和安全监测薄弱。不同部门机构之间的政策交叉，需要进行清理和简化。制订良好农业规范（GAP）以生产安全优质产品的能力及向小农户提供GAP指导的能力仍然有限。尽管国务院已作出若干决定，但我国迄今为止还未形成一个清晰和完整的“国家食品安全战略”（世界银行，2006）。近年来，《农产品质量安全法》《食品安全法》虽已颁布并正式付诸实施，但由于相关体制并未完全理顺，中国在农产品质量安全和食品安全方面并没有从根本上改观，有关的农产品质量安全重大事件仍一再发生。不难预计，国内学界今后对农产品质量安全的关注热度和深度将会有增无减。

中国消费者每天都要直接消费大量生鲜蔬果和一定数量加工过的蔬果制品，其质量安全水平，不仅关乎蔬果产业（包括蔬果加工业）的可持续发展，关于蔬果主产区农民增收与农业增效，更直接关乎消费者的健康与生命安全。但是，从总体上看，我国蔬果的质量安全水平仍不容乐观，很多蔬菜品种和一些水果品种均残留相当数量的农药、重金属和硝酸盐等污染物。蔬菜农药残留超标非常普遍，食用蔬菜中毒事件时有发生。另外，由于化肥尤其是氮肥的超量使用所必然导致的硝酸盐严重超标（过量的硝酸盐在体内形成亚硝酸盐，并在体内合成亚硝胺，这是一种非常容易导致消化道癌症的物质）问题（这在保护地栽培的反季节蔬菜中表现得似乎更为突出）、重金属超标、致病性病毒污染，则是被严重忽视的质量安全问题。当前的研究，多关注农药残留问题，而严重忽视由于氮肥滥用造成的硝酸盐超标和大田作物中的重金属残留问题，无论是农业部还是卫生部，都没有开展过主要蔬菜品种的硝酸盐含量和重金属的例行检测。可以推论，随着经济社会的发展，以上问题也将逐渐引起国内学界和政界的高度重视。

随着市场化程度的提高和收入水平的提高，城乡居民对于农产品价格波动的承受力日益增强，对于安全农产品的需求也不断增长，与蔬果价格波动（政界称为“价格稳定”）和“数量安全”（政界称之为“确保供应”）相比，蔬果的质量安全将会显得越来越重要。而且随着科学技术的不断进步，越来越多被过去认定为安全的农药、农肥及农业生产方式将被认为不安全，从而使得蔬果质量安全成为一个非常重大而复杂的研究课题。另外，蔬果质量安全还是一个基础性的问题，因为其质量安全状况还会必然影响到蔬果加工制品的安全状况，如果原料本身就存在缺陷和质量安全问题，试图加工出安全的深加工食品，显然是非常困难的。从这个角度而言，整个食品安全的坚实基础乃是农产品（当然也包括蔬果）质量安全。

然而，当前，无论是立法界还是理论界，似乎都有人为地将所谓的“农产品质量安全”与“食品安全”人为割裂开来的趋势——从立法的角度，《农产品质量安全法》仅用于规范农产品，而《食品安全法》只用于规范农产品之外的食品。从监管的角度，农业部牵头监管包括蔬菜在内的农产品质量安全，而卫生部（最新的中央行政体制改革已改由国家食品药品监督管理总局负责）牵头负责监管主要以农产品为原料所加工出来的“食品”。

从现实的运行来看，中国目前的蔬果市场，类似于纯粹意义上的“自由”市场，政府对于蔬果的质量安全管制基本停留在法条和纸面上。蔬果生产缺乏必要的规范，蔬果流通也没有多少真正起作用的“规范”，绝大多数农产品批发市场、农贸市场和超市对蔬果几乎不作任何实质性的检验检测。农产品批发市场和农贸市场的职能主要停留在提供交易场所、收取各种费用等方面，没有对蔬菜质量安全的提升作出太多积极的贡献。现代流通体系中的连锁超市，仍然以降低成本作为基本出发点，基本上没有将农产品质量安全纳入其主要议程之中。因此，国内市场销售的蔬果（包括所谓现代超市中销售的蔬果）中的农药残留非常普遍。国务院发展研究中心2004年发表的一份报告估计，每年至少有超过50万的中国人深受农药中毒之苦，而农药致死人数可能会超过500人。对蔬菜的抽检结果表明，高达30%的蔬菜样品的农药残留超标（世界银行，2006）。北京、上海等大城市的农产品（尤其是蔬菜和水果）质量安全状况，似乎并不比中小城市和农村好多少，在某种程度上甚至更加糟糕。近年来，一再发生的蔬菜农药残留严重超标事件（见表1-1），也提示我们，现实中的蔬果质量安全程度，似乎远不如我们想的那样乐观。

表1-1 近年来国内发生的蔬菜农药残留超标事件

续表

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资料来源：根据相关资料整理。

根据卫生部提供的数据，虽然以农药残留超标为主的化学性中毒事件和中毒人数在食物中毒中所占比重不是太高，但是，死亡人数在因为食物中毒而死亡的人数的比重却非常高，有的年份甚至超过40%（表1-2）。

表1-2 2006—2012年第1季度我国化学性中毒占食物中毒的比例

资料来源：表中的数据是根据中国卫生部统计信息整理（http://www.moh.gov.cn）而成，括号内的数字为当年相应栏目的总数字。

如果考虑到很多农药可能造成致癌、致畸、致突变的“三致”作用，以及可能会遗传危害后代等潜在危害，必须对农药残留超标问题保持足够的重视，正视我国蔬菜农业残留普遍超标的基本现实，而不是像农业部那样掩耳盗铃地宣称蔬菜合格率每年都在提高。本人对很多蔬菜主产区的田野调查表明，很多已经被禁用（当然也禁止生产）的农药，由于价格低廉和消灭病虫害的“效果”好而被各地蔬菜种植者（其中不乏种植多年的种植专业户）大量使用。国内很多独立的研究都从侧面表明，农业部的数据似乎过于乐观。另外的确应深入反思当前的农药管理体制、蔬菜生产流通监管体制，以尽快求得蔬菜安全监管的改良。