城市外交的发展与北京市的实

查雯

摘要：在整个世界范围内，城市外交已经进入了蓬勃发展的阶段。本文回顾城市外交的兴起和发展，并结合中国现实讨论城市外交与中央政府整体外交之间的关系。在此基础上，本文进一步考察北京城市外交的发展现状，对北京缔结“友好城市”关系、参与跨国城市网络等方面的情况进行全面梳理，并在中国推行“一带一路”大战略的背景下，探寻北京城市外交的发展方向。

关键词：友好城市；跨国城市网络；城市外交；整体外交

2005年1月12日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《北京城市总体规划（2004～2020年）》，规划首次提出了北京将于2020年左右确立“具有鲜明特色的现代国际城市的地位”，以及于2050年左右“进入世界城市行列”的战略目标，这也为北京的城市外交工作指明了方向。同年8月，市委、市政府印发《北京市外事工作发展规划（2004～2008年）》，要求全市认真贯彻执行规划，更好地为中央外交全局服务，为首都经济和社会协调发展服务，为日益增长的国际交往服务。

北京市对于城市外交工作的重视适应了世界潮流。在世界范围内，随着全球化进程的推进，世界外交舞台上的行为体也日趋多元化，超国家组织、非政府组织的出现与活跃证明外交活动并非主权国家（即一国中央政府）的专属权利。与此同时，越来越多的城市和地方政府也积极参与到国际事务中来，通过与其他国家各级政府建立联系、与国际组织互动等方式，影响其他国家及超国家组织的政策制定，谋求地方利益和本国利益的最大化。

本文共分为四个部分：第一部分回顾城市外交的兴起，并对城市外交在世界范围内的发展进行概述；第二部分讨论城市外交与中央政府整体外交之间的关系，并将理论研究与中国现实相结合；第三部分考察北京城市外交的发展现状，对北京缔结“友好城市”关系、参与“跨国城市网络（transnational city network, TCN）”等方面的情况进行梳理；第四部分探讨在中国推行“一带一路”大战略的背景下，北京城市外交工作的发展方向。

一、城市外交的兴起与发展

城市外交的实践有着悠久的历史。有学者将城市外交的起源追溯到古希腊时期的城邦外交，认为在威斯特伐利亚体系兴起之后，主权国家才逐渐取代了城市，占据了外交舞台上的主导地位。另一些学者则认为，城市外交起源于第一次世界大战之后的西欧——为了弥合战争创伤、推动国家间关系的和睦，英国约克郡的凯里市和法国普瓦市结成了世界上第一对友好城市。尽管学界对城市外交的起源还存在诸多争议，但毋庸置疑的是，在第二次世界大战结束后的几十年中，世界范围内的城市外交已经取得了突飞猛进的发展，这主要体现在以下三个方面。

第一，友好城市的数量极大增加。据不完全统计，目前已有165个主要国家的12596座城市结成了16487对友好城市关系。我国的友城活动始于1973年。这一年天津市和上海市分别与日本的神户市和横滨市结为友好城市，此后我国的友好城市呈加速增长态势。截至2015年，我国城市与世界各国城市结成的友好城市关系已达到2209对。

第二，城市外交多边化、网络化的趋势日益明显，跨国城市网络不断涌现。第一个跨国城市网络是1913年在荷兰成立的地方政府国际联盟（The International Union of Local Authorities, IULA）。二战结束后，一批城市网络组织涌现出来，其中包括1946年成立的双城组织（Town-twinning）,1951年成立的欧洲市政和地区理事会（The Council of European Municipalities and Regions, CEM R）,1956年成立的国际姐妹城市（Sister Cities International, SCI），和1957年成立的联合城镇组织（United Town Organization, UTO）等。进入20世纪80年代后，跨国城市网络的数量大幅攀升、规模不断扩大，仅就可持续发展一个议题而言，跨国城市网络就从1982年的8个增加到了2004年的49个。2004年成立的世界城市和地方政府联合组织（United Cities and Local Governments, UCLG）是其中最具影响力的一个，目前，已有136个国家的城市加入了UCLG。跨国城市网络极大地拓宽了城市与城市之间的交往面。联合国人居署2001年的数据显示，全世界70%的城市都展开了与其他国家城市的国际合作，而其中68%的联系是通过城市网络联盟建立的。另一个值得注意的动向是，各国的地方政府也积极组成联盟，以集体身份在海外进行自我推广，参加甚或是主持运转跨国城市网络，实现了国内城市网络与国际城市网络的对接。

面对城市外交的新形式，我国城市和地方政府也采取了积极适应的姿态，并取得了显著成绩。以UCLG为例，目前我国大陆共有21个会员省市，分别是北京市、上海市、天津市、广州市、重庆市、沈阳市、武汉市、杭州市、海口市、长春市、大连市、哈尔滨市、吉林市、成都市、郑州市、南宁市、深圳市、西安市、昆明市、福州市和湖南省。2007年，UCLG主席团改选，广州市成功取得UCLG的联合主席席位，并在2010年打破该组织惯例取得了连任。

第三，城市外交的内涵得到极大延展，城市外交不再仅停留在促进文化交流和经济合作等“低级政治”议题上，更向政治、安全等“高级政治”议题拓展，一些国家的城市甚至在他国冲突解决、和平构建的过程中发挥了极大作用。2005年，城市网络组织UCLG还专门成立了“城市外交，和平构建与人权委员会”。该委员会为城市外交做出了如下定义：“城市外交是地方政府及其联盟通过确实和实际的城市与城市合作，帮助冲突及战争中的地方政府的工具，其目的在于创造稳定的环境，使市民可以在和平、民主和繁荣中生活。”

根据荷兰国际关系研究所学者罗吉尔·范·德·普拉伊吉姆（Rogier van der Pluijm）与简·梅利森（Jan Melissen）的定义，城市外交涉及以下六个方面的内容：①安全，指冲突解决，冲突预防，调解及和平构建。②发展，指由一国城市为其他国家的城市提供发展援助。③经济，指城市通过外交活动扩大经济利益，为城市吸引外资、游客、国际组织、国际会议，并扩大城市的商品、服务及知识的对外输出。④文化，指城市通过外交活动向其他国家公民推广城市文化及意识形态等。⑤网络，指城市通过外交互动形成地区、洲际及全球范围内的组织，并成为组织成员。⑥代表，指城市通过外交活动，在国际政治舞台上代表自身利益，影响超国家层面的决策制定。应该说，我国的城市外交主要集中在“发展”“经济”“文化”“网络”四个方面，而在“安全”与“代表”这两个方面，我国城市的外交活动则较为有限。

二、城市外交与整体外交

城市外交与一国中央政府的整体外交有着怎样的关系？随着城市外交的不断发展，这一问题也变得更加突出。一方面，出于自身利益的考虑，一些城市开始寻求不同于中央政府的外交政策目标，与中央政府的外交形成了竞争关系，这一现象在联邦制国家中体现得尤为明显。例如，20世纪80年代中后期开始，美国200个城市通过决议对全面核禁试表示支持，这就与美国政府只禁止在大气中进行核实验的立场相左。另一方面，一些国家的中央政府无力应对日益复杂的政策环境，开始向地方政府下放权力，这使得地方政府在处理跨国事务时获得了更大的自主空间。从这个意义上说，城市外交又与中央政府的整体外交形成了互补。

对于城市外交与中央政府整体外交之间的关系，学界也存在一定争议。一些学者认为，城市外交的出现打破了中央政府对外交的垄断，与中央政府的整体外交并驾齐驱，导致了外交政策的分散化。詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）于1990年提出的“两枝世界”理论就认为，世界政治已经发生了根本变化，两枝世界的其中一枝仍然是由主权国家主导的世界，另一枝则是由不受主权约束的行为体主导的多中心世界，城市就是多中心世界中重要的一类行为体。伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）提出了“被穿透的主权”以及“平行外交”的概念，认为地方政府参与外交事务可能导致外交政策的割裂，破坏外交政策的一致性，并影响中央政府的权威与效率。

与之相反，另一些学者则更加强调城市外交的从属性、合作性。比如，龚铁鹰就指出，城市外交是国家总体外交的一个组成部分，属于半官方外交，其主要作用首先体现在配合国家总体外交上。赵可金和陈维则为城市外交做出如下定义，“城市外交是在中央政府的授权和指导下，某一具有合法身份和代表能力的城市当局及其附属机构，为执行一国对外政策和谋求城市安全、繁荣和价值等利益，与其他国家的官方和非官方机构围绕非主权事务所开展的制度化的沟通活动。”

中国城市外交的从属性和合作性大于其对中央政府整体外交构成的竞争性。事实上，在中国城市外交的发展过程中，来自中央政府层面的推动起到了关键的作用。改革开放以来，中央权力的多轮下放使得地方政府成为中国外交事务中的重要参与者，这尤其体现在吸引外资、扩大外贸、促进本地经济发展方面。同时，中国特色的行政管理体系在一定程度上保证了地方政府的外交行为不至于损害中央政府的对外政策目标。比如，国务院、外交部等对地方政府的外事管理部门和对外经贸机构进行经常性的业务指导；地方政府的国际活动多由编制内的政府职员执行，而不是依靠与私营部门的合作。

总体上看，中国的城市外交带来了中央和地方的共赢局面，但这并不意味着，协调中央与地方政府外交行为的制度已经达到完善的水平。第一，中国各地区城市外交的发展水平仍具有较大差距。一些城市的外交工作搞得好，在很大程度上得益于与中央的沟通较为有效。如何加强制度建设，使中国其他城市，尤其是边远地区的城市外交水平得以提升，是亟待解决的问题。第二，一些地方政府的行为与中央政府的外交政策不符，并产生了“外溢”效应，影响了国家间关系。比如，在南海问题上，一些地方政府在追求地方经济利益的时候，其行为与外交部的表态存在一定差异，这也激发了外界对于中国南海政策的疑虑。第三，在完善“从上至下”的约束机制的同时，也应进一步改进“从下至上”的反馈机制。地方政府的态度直接影响一国外交政策的执行，这也要求中央政府在制定整体外交政策的过程中充分考虑地方利益，从而从根源上减少地方政府“阳奉阴违”情况的发生。

三、北京市的实践

北京市的友城活动始于1979年，东京于当年3月同北京结为友好城市。此后，北京的友城工作加速发展：1980～1989年，北京结成友好城市关系仅8对，而1990～1999年，北京新增友好城市数量翻了一番，达到17对。2000年以后，北京的友城工作取得的成绩一度十分有限，2000～2004年，仅缔结友好城市关系1对。但随着2008年北京奥运会筹备工作的展开，北京市的友城工作取得了突飞猛进的进展，2005～2008年，北京结成的友城关系多达16对，成功实现了《北京市外事工作发展规划（2004～2008）》确定的任务和目标。到2015年4月为止，北京已与47个国家的52个城市建立了友好城市关系，其中欧洲国家城市21个，亚洲15个，美洲10个，非洲和大洋洲各3个，友城关系的布局更趋合理。

除了在数量上有所增加以外，北京市的友城工作还向“多层次”“宽领域”的方向发展。“多层次”体现在北京市下辖各区县也积极展开了友城工作，截至2014年5月，区县友城已经达到97个（其中在全国人民友好协会备案的有11个）。“宽领域”则指友城合作涉及的议题更加多样化：在“发展”方面，在2009～2014年，根据外交部、中联部的要求以及驻外使领馆建议，北京市分别向哈萨克斯坦阿斯塔纳市、阿尔巴尼亚地拉那市、哥斯达黎加圣何塞市等16个友城开展了18项捐赠活动；在“经济”方面，友城也成为促进北京对外经贸合作的重要渠道，2010年和2012年，北京先后举办了两届以友城为参与主体的“城市可持续发展论坛”，期间共促成30个合作项目的签约；在“文化”方面，在2009～2014年，北京共与42个友城开展了69项文化交流项目。

就参与城市网络组织、开展多边外交方面，北京市也取得了一定成绩。2005年，北京市正式向城市网络组织UCLG提出申请，并于2006年成为该组织会员。2007年10月28日，在韩国济州举行的UCLG第二届世界大会上，北京市被推选为该组织世界理事会和执行局成员，并于2010年成功竞选连任。2008年，北京又加入世界奥运城市联盟等多边组织，并参加了第五届国际水都会议、第九届世界大都市会议等一系列城市多边外交活动。多边城市网络日益成为北京市获取技术支持、破解城市发展难题的重要渠道。比如，北京就根据自身发展的需要，加入了UCLG的城市交通委员会和数字知识城市委员会。与此同时，北京市也开始在多边城市外交舞台上发挥主导作用。2012年，北京发起成立了世界旅游城市联合会（World Tourism Cities Federation, WTCF），邀请世界各国城市加强合作、共享旅游发展经验。至今，WTCF已经从成立之初的58个城市和机构增加到了135个会员单位，其中城市会员88个，机构会员47个。

在与国家整体外交进行协调方面，服务于整体外交一直是北京城市外交的首要原则。首先，在维护国家主权和核心利益方面，北京利用友城渠道开展涉外斗争。1980年、1984年，北京市先后与美国纽约、华盛顿结为友好城市，但因政治原因，北京中断了与这两个城市的友好关系达15年，直到2004年才得以恢复。1997年，北京市与巴黎市结为友好城市。2008年，法国巴黎市长向巴黎市议会提议授予达赖“巴黎荣誉市民”称号，提议获得巴黎市议会通过，北京市为此发表公开反对声明，并通过相关市属媒体发表了《北京市坚决反对巴黎市授予达赖“荣誉市民”称号的公开声明》。其次，在落实国家领导人出访方面，北京城市外交也起到了十分积极的作用。2010年，时任国家副主席的习近平访问白俄罗斯，北京市推动住总集团和首旅集团等企业在明斯克市投资建设明斯克“北京饭店”；2013年，李克强总理出访印度，此后北京与印度德里邦缔结了友好城市关系，这些举措都为国家间关系的发展添加了更为切实的内容。最后，城市外交还起到了国家整体外交无法起到的作用。在中日两国关系的艰难时期，北京市和区两级人大与东京都各级议会的友好交往，在培育知华友好力量方面就发挥了重要作用。

四、建设“一带一路”大背景下的北京城市外交

2013年9月7日，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学作重要演讲，提出共同建设“丝绸之路经济带”的设想。同年10月3日，习近平在印度尼西亚国会发表题为《携手建设中国-东盟命运共同体》的重要演讲，指出中国愿同东盟国家加强海上合作，共同建设21世纪“海上丝绸之路”。“一带一路”大战略的提出为中国今后的整体外交明确了工作重点，同时也为中国城市的城市外交工作指出了新的方向。自古以来，城市就是人类政治、经济、文化交流通道上的重要节点，是人类文明的集大成者，历史上丝绸之路的出现对诸多节点城市的繁荣、发展起到了决定性的作用。当下，大力发展与“一带一路”沿线城市的城市外交，将是对国家大战略的有益补充，同时也将为城市促进自身发展提供难得的机会。

就国家利益而言，开展城市外交可以有效缓解周边国家对“中国威胁”的担忧。近年来，随着中国经济的快速发展和国力的迅速提升，中国与周边国家间的力量结构急剧变化，这引发了不少国家的担忧。一些国家的政策制定者对中国的“一带一路”战略存有疑虑，担心在经济上对中国的过度依赖，将使其在领土主权等政治安全议题上处于劣势，这样的担忧在一定程度上阻碍了中国“一带一路”大战略的推进。而相较主权国家的外交活动而言，以城市为行为主体的外交活动政治意味较弱，经济、文化意味较强，以城市为主体开展的外交工作有助于缓解“中国威胁论”，加强中国与“一带一路”沿线国家间的相互了解。

就北京市的地方利益而言，在“一带一路”沿线开展城市外交，有助于北京与沿线城市互通有无，推进“引进”与“输出”的双向流通。就“引进”而言，与发达国家相比，北京在促进城市的可持续发展方面相对落后。在多边合作中，北京更多的是一个学习者，而非传授者。很多发展中国家的城市在发展中遇到的问题（如空气污染、交通堵塞等），也是北京亟待解决的问题。通过参与跨国城市网络，北京市不仅可以从发达国家城市引进先进技术，也可以吸取其他发展中国家城市的经验教训，为解决自身问题寻求出路。而在“输出”方面，北京是一个充满活力的经济体，具有一定资本优势。“一带一路”沿线城市在推进可持续发展的过程中，面临着基础设施升级的问题，这也涉及大量的资金投入。而目前的城市网络组织可以提供的支持往往仅局限在技术、信息方面，融资方面的支持则略显不足。因此，我们有理由相信，“一带一路”沿线城市的市政改造可以成为北京企业海外投资的一个新方向。北京市政府可以在引领海外投资的过程中起到牵头作用，以私人领域的投资促进城市外交的开展。

此外，北京还应在构建中国城市网络的过程中发挥领导作用。如前所述，很多国家的地方政府积极组成城市联盟，以集体身份在海外进行自我推广。一个典型的案例就是日本国自治体国际化协会（Council of Local Authorities for International Relations, CLAIR）。该协会成立于1988年，旨在支援日本地方政府的国际交流活动，主要职责包括协助缔结友好城市，向海外介绍日本地方行政、财政制度等，并在纽约、伦敦、巴黎、新加坡、首尔、悉尼，以及北京都设有海外事务所。这种机构的设立有效提高了城市外交的专业水平，同时有利于各城市整合外交资源，降低外交成本。鉴于此，中国城市也应尽快改变“单打独斗”的局面。作为首都，北京具有更为丰富的城市外交经验，有更为专业的外事工作人员，因此，北京理应带头搭建中国城市网络，实现中国城市网络与跨国城市网络的对接，这也有助于弥合中国不同地区城市外交水平的巨大差异。

综上所述，在整个世界范围内，城市外交已经进入了蓬勃发展的阶段，出现了多边化、网络化的趋势，城市外交的内涵也不断扩展。北京市对城市外交的重视，适应了这一世界潮流。近年来，北京的城市外交工作呈现出“全方位”“多层次”“宽领域”的发展态势，而能否在“一带一路”战略的大框架下，实现城市外交工作的新飞跃将是对北京市的又一考验。