第7章 关于地方人大常委会的几个问题(3)

二是应当向人大常委会报告，听取审议意见和建议，且在必要时可以作出决议、决定的重大事项。应该说，如果只是听取报告进行审议并提出意见建议，而不作出决议或决定，这一类事项在严格意义上不属于决定权的范围，而属于监督权的范围，只有在对听取和审议的内容作出决议或决定的时候，它才进入了行使决定权的范围。我们也正是在这个意义上，说这些也是行使重大事项决定权的重要内容，可以称其为行使重大事项决定权的第二类事项。

我们还是举广州市人大常委会的上述办法为例，其第五条：“本行政区域内的下列重大事项，应当向常务委员会报告：（一）本市国民经济和社会发展计划执行情况；（二）实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；（三）市本级预算执行情况，市本级预算超收收入安排使用情况；（四）市本级预算执行和其他财政收支的审计情况及审计查出问题的整改情况；（五）市本级预算外资金的使用、管理情况；（六）市本级养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、医疗保险等社会保险基金和住房公积金收支管理及环境保护资金的征集使用情况；（七）土地利用总体规划和年度利用计划、城镇体系规划的执行情况；（八）城市总体规划的制定、修改及执行情况；（九）由市本级财政性资金投资的，对经济社会发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项；（十）市人民政府履行国有资产出资人职责和国有资产监督管理的情况；（十一）水、电、燃气、公共交通等公用事业价格和教育、医疗等公益服务价格的调整，对农民、企业等收费的国家行政机关收费项目和收费标准的调整；（十二）华侨、归侨和侨眷权益保护情况；（十三）主要江河流域、沿海滩涂的开发利用和资源环境保护情况；（十四）风景名胜区、历史文物古迹和自然保护区的保护情况；（十五）市人民政府对重大突发事件的应急处置情况；（十六）市人民政府推进依法行政的情况；（十七）市人民代表大会选举或者常务委员会决定任命的人员违法违纪造成重大影响的事件和处理意见；（十八）同外国地方政府建立友好关系；（十九）市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院和广州海事法院认为需要报告的其他重大事项；（二十）法律、法规规定应当向常务委员会报告的其他重大事项。”比较遗憾的是，它这里没有规定“在必要时可以作出相应的决议、决定”，其实有这样一个规定就更实用、也更有力度。许多省级人大，比如黑龙江、湖南、河南、山西、浙江、甘肃、山东、吉林、青海、湖北、辽宁、江苏、内蒙古、陕西等人大的地方性法规都是这么规定的。

三是应当事前征询人大常委会意见或者应当得到人大常委会同意，然后再按照审批权限报批，并将报批结果报告人大常委会的事项。一般说，其项目很简单，但很重要，可以包括行政区划的调整和政府机构的变动等。

由于广州市人大常委会上述办法中没有这一部分内容，我们引其他省的地方性法规加以介绍。一是2002年制定2014年修改的《河南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第六条：“下列事项，应当先征求省人大常委会意见，然后按照审批权限报请批准，并报省人大常委会备案：（一）省辖市、县（市、区）行政区域的合并、撤销、设立、隶属关系及名称变更；（二）行政、司法机关的机构设置变更方案；（三）法律、法规规定应当向省人大常委会备案的重大事项及省人大常委会认为需要备案的其他重大事项。”二是2001年制定的《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第五条：“本行政区域内的下列事项，应当征求本级人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报本级人大常委会备案：（一）行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移；（二）人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案；（三）同外国地方政府建立友好关系。”我认为，这里说的是，这个事情的批准权限可能不在同级人大（比如，在上级政府），但是你不能不让人大知道这个事情。所以，这一条规定对于此类事情，事前必须征求人大意见，人大常委会同意或提出意见后，再履行报批手续；如果人大常委会对这件事情有异议或者不同意，而且理由很充足，那政府就应该重新考虑。我们可以称其为行使重大事项决定权的第三类事项。这一点很重要，也很有必要。

四是应当向人大常委会报备（或称抄报）的事项。就其内容来说，可以包括政府机构改革方案，政府组成部门及派出机构变更情况，法院、检察院机构设置及变更情况，城市控制性详细规划和历史文化保护区规划的编制，下一级行政区划的变动情况等。我们可以称其为行使重大事项决定权的第四类事项。

我们也举广州市人大的上述办法来印证这项内容。其第六条：“本行政区域内的下列重大事项，应当在经批准之日起三十日内报常务委员会备案：（一）区、县级市行政区划的调整和行政区域名称变更；（二）市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；（三）城市控制性详细规划和历史文化保护区保护规划的编制；（四）法律、法规规定应当报常务委员会备案的其他重大事项。”

应该说，这四类事项，第一类切切实实地属于人大常委会行使重大事项决定权的范围；第二类则是与人大常委会行使监督权相关联，但必要时可以行使重大事项决定权的范围；第三类虽然不属于人大常委会行使重大事项决定权的范围，但人大常委会对这类显然更加重大的问题具有知情权和意见表达权，而且政府和法院、检察院应该对人大常委会的这种知情权和意见表达权给予必要的尊重；第四类虽然也不属于人大常委会行使重大事项决定权的范围，但对这类事项人大常委会是具有知情权的，而且也是在知情后可以表达意见的。我的意思是讲，后两类事项虽然不属于人大常委会直接行使重大事项决定权的范围，但这种知情权和意见表达权，则是与宪法和法律规定的人大常委会的重大事项决定权密切相关的，也可以说是这种知情权和意见表达权是宪法和法律通过重大事项决定权间接地赋予的，同样不可小觑、不可漠视。

2.关于地方人大常委会的监督工作

监督，对于地方人大常委会来说，十分重要，也是其最经常、最大量的工作所在，尤其是对于没有立法权的区县级人大常委会来说，就更是如此。下面说说人大监督的性质、意义、内容和形式。

第一，人大监督的性质。人大监督是什么性质的监督呢？一般地说，人大监督是代表人民意志和国家权力机关对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就是说，不但其他国家机关处于人大的监督之下，而且其他国家监督机关也处于它的监督之下，因而它的监督是具有至上性和不可侵犯性的监督。它在本质上是依法进行的一种以权力制约权力的监督。从法理意义上说，人大监督权是人民当家作主权力的不可缺少的组成部分，缺少监督权的人民当家作主的权力是不完整的；缺少监督权的国家权力机关也是无法把其他方面的权力行使到位的。也就是说，人大的监督权还具有保证其他国家权力行使的功能。这就充分表达了人大监督在国家监督体系中的地位和作用，也充分表达了人大监督权在人大全部权力中的功能和分量。

第二，人大监督的意义。人大的监督权作用重大，意义也重大。首先，从我国根本政治制度的层面看，人大的监督权是人民当家作主权力的重要组成部分，是人民通过人民代表大会行使国家权力的重要构成内容，任何对这种监督权力的漠视，都是对国家（中华人民共和国）一切权力属于人民这一宪法精神的漠视，都是对人民当家作主地位的漠视，都是对国家权力机关的权威的漠视。其次，从国家权力机关运转的层面看，人大的监督权具有保证国家权力机关正常运转的重要功能，离开了监督权的设置与行使，人大的其他权力也就无法正常运转，甚至会使全部国家权力陷于瘫痪。因为，对于人大的立法权、重大事项决定权、人事选任权来说，都需要有监督权的实施作为保证，否则法律就得不到实施，决定就得不到执行，国家公务人员就得不到人民监督，那么人大的全部权力也就如同虚置了。最后，从我国监督体系的配置来说，人大监督处于所有监督的最高位阶，具有最高法律效力，而且是国家层面唯一以国家权力监督权力的手段。这种监督的缺失，就等于最高国家权力监督的丧失。总之，人大监督是人民当家作主之必须，是国家权力机关正常运转之必须，是防止权力滥用、防止官员腐败之必须。我们必须对人大监督的作用和意义具有这种认知，特别是对于人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作者来说，就尤其是这样。因为我们作为国家权力机关的组成人员、作为为国家权力机关运转提供服务和保障的人大常委会机关工作人员，对于包括人大监督在内的所有人大工作都负有一种不可推卸的责任感和无可替代的使命感。

第三，人大监督的内容。应该有三个方面，或者说有三种类型，即法律监督、工作监督和人事监督。有不少同志认为，人大监督只有法律监督和工作监督，而不把人事监督明确地单列出来，这是不妥当的。而持这种看法的文章又常常需要在文中把人事监督的内容揉进去。我主张把人事监督单独开列，是有充分理由的。理由在于：监督权是人大四权之一，同时它又是为另外三种权力的行使服务的综合性权力，并作为保证这些权力行使到位的手段而出现的。因此，人大监督应该分为三类，是因为它要分别对应人大的三种权力：一是法律监督，是保证立法权的，包括立法监督和执法监督；立法监督的形式主要是规范性文件备案审查权、立法后评估等，执法监督的形式主要是执法检查，有的地方还实行过执法责任制，也可以归入执法检查一类。二是工作监督，是保证重大事项决定权的，包括代表大会和常委会的决定权；工作监督的形式主要有听取和审议专项工作报告、专项工作评议、专项调查、专项视察、专题询问等方式。三是人事监督，是对人事选任权（包括大会选举的干部和常委会任命的干部）的一种监护，监督其选任的对象是否有滥用权力行为、能否做到廉政勤政等，这是它要对它所选举和任命的国家工作人员的作为负责到底的一种制度表现。人事监督的形式包括罢免权、撤职权、任前参与考察权、任后述职评议权等形式。从以上分析可以看出，人大监督必须有这三方面的内容，才能与它的权力履行相互匹配，不然人事选任权就没有着落、也没有保障了，这绝对不是制度设计的初衷。虽然我们现在在这方面的监督开展得不多，但不能因此而否认这项监督权力的存在。据此，我主张人事监督权应该单独开列。也就是说，人大监督内容的三个方面各有其不可替代的确定职责，它们相互联结配合，不可或缺，共同构成了一个完整而严密的人大监督体系。

第四，人大监督的形式。接下来，让我们看看这些监督内容都采取了哪些监督形式。我认为，在法律监督方面，其监督形式包括规范性文件备案审查、立法后评估（立法监督）、执法检查（执法监督），也包括案件监督（个案监督与类案监督）等。在工作监督方面，其监督形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议（部门工作评议和专项工作评议）等，也包括用于监督目的的工作视察、专题调查等。在人事监督方面，包括述职评议、信任投票、罢免和撤职等。在人大采取的监督形式中，还有一些属于综合性的监督形式，包括受理申述、控告、检举；询问和质询；特定问题调查等。

以上我们就地方人大常委会的职权和工作做了概括性的介绍，并列举了两项重点工作，中心是说明地方人大常委会职责繁重。

三、地方人大常委会组成人员责任重大

地方人大常委会的繁重职责决定了作为地方人大常委会组成人员的责任重大。

（一）常委会组成人员是一种职务，要认真履行好自己的职务

我们知道，人大代表作为国家权力机关的组成人员，不是什么荣誉、待遇，当然也不是什么杂役、闲差；人大代表是一种职务，是一种受选民和选举单位委托的、肩负着严肃使命的、神圣而光荣的公共职务，他们代表人民行使着人民当家作主的国家权力。既然代表是一种职务，作为从代表中选举出来担任人民代表大会常设机关的人大常委会组成人员，当然也是一种职务，而且是比普通代表担负着更繁重、更艰巨、更负有重大责任因而也就更加光荣神圣的一种职务。作为常委会组成人员包括占主体部分的常委会委员，一定要认识到自己所肩负的这样一种职务，以及由这种职务所赋予的责任。