第二版前言

近十年来，重大危险源和重大隐患的概念深入人心。从法律到标准，从政府监管到企业防控，对危险源和隐患的监控和治理，全社会都倾其能力，极度重视。是的，对重大危险源进行普查，推行评估制度，落实监控措施，制定应急预案；对重大隐患进行排查，推行分类分级管理制度，落实治理整改措施，这些策略和对策与事故报告、责任追究等事后型的监管措施相比，无疑具有超前预防的功能和作用，确实是安全管理的进步、科学管理的体现。但是，以重大危险源和重大隐患作为管理对象，推进全面的、严厉的监管制度，这仅仅是预防型科学管理的初级阶段，是现代安全管理的第一步。

为什么这样说？如何认知和理解上述的观点和结论？下面是我们的见解。

2007年湖南凤凰“8 · 13”堤溪大桥垮塌特别重大事故，山东新汶华源“8 · 17”洪水淹井事故，2008年深圳市龙岗区龙岗“9 · 21”舞王俱乐部重大火灾事故，内蒙古鑫鑫花炮厂“8 · 30”重大爆炸事故，广西广维化工股份有限公司“8 · 26”爆炸事故，山西襄汾“9 · 8”特大尾矿库溃坝事故等。面对这些重特大事故，调查记者、社会公众、业内人士常常都会提出如下质疑：为什么重大危险源的监控成效不大？为什么已查出的重大隐患长期得不到解决？为什么同类型的事故重复发生？为什么一边排查治理隐患一边发生事故？……

多年来，国家在安全生产监管层面组织实施了“重大危险源普查”、“重大隐患排查”等举措。国家安监总局将2008年定为“重大隐患治理年”，并在奥运会召开之前启动了“百日督查专项行动”。但就是在这样的背景下，重特大事故还累累发生。我们不能就此否定近年的这些重大安全监管举措的作用和成效，但这些重特大事故的发生和对其原因的分析，以及对事故责任的认定，在诸多原因之中，有一点是我们必须认识到的，就是：我国目前安全生产“监管水平较低，缺乏科学性”；“监管效能较差，与科学发展不适应”。监管效能差是结果、是表象，监管缺乏科学性才是本质，才是根源。

作者认为，我国安全生产监管还缺乏更为科学、有效的手段和方式，主要体现在如下几个方面：

一是缺乏科学分级，抓不住监管重点。尽管多年来我们进行了重大危险源和重大隐患的普查排查、评估分级、监控管理，但是其核心的分级方法和标准是根据危险源的固有危险性进行的，这是一种以能量级为依据的分级方法（危险理论），这种方法根本没有反映和抓住危险源的安全本质，即没有根据危险源和隐患的现实风险水平进行科学的分级（风险理论）。建立在固有危险分级理论和方法基础上的分级管理，使得安全监管资源（监管的力量或投入）的利用和分配是盲目和缺乏科学性的，因此使得各级政府的安全监管效能是低下的。在如此高度重视和督查强度的情况下，还有失控的特别重大危险源存在，从而导致特别重大责任事故的发生，就说明了这一点。

二是监管的方式是静态的，缺乏动态预警监控。目前我们对重大危险源和重大隐患的宏观层面采取的普查、排查、分类监管、分级监管，微观层面采取的报告、备案、安评、检查、督查等措施，都是一些静态监管办法。但是，危险源和隐患客观上是动态变化的。同样的危险源或隐患，在不同的生产环节、过程，不同的环境条件、状态，其风险水平是动态变化的，而我们恰恰缺乏动态、实时、适时的监管办法，从而也就谈不上超前的预测、预警对策。政府的各级安全监管缺少系统分类、科学分级、事前预测、实时预警、及时预控等技术方法。如湖南凤凰“8 · 13”堤溪大桥垮塌特别重大事故和山东新汶华源“8 · 16”洪水淹井事故，在施工或生产过程中，风险的程度是时时变化的。在变化动态的施工环节和季节环境中，我们没有适时地跟进监管措施，从而使重大风险环节或重大风险状态失控。

三是监管的时机是滞后被动的，缺乏超前主动的科学预防。近年来，我们强调责任追究，用事故指标考核各级政府，采取“回头看”的监督方式，监察的对象主要是重大事故类型、地区和单位。这不能说对遏制重大事故和保障安全生产没有发挥积极作用，但这些办法和措施都带有事后、被动和治标的特点，而要体现“预防方针”，要“治本”，就需要加强监管的超前性，推行科学预防的办法和措施。

四是监管方法以约束为主，缺乏激励机制。在目前有限的社会经济发展水平以及科技发展能力和安全文化素质背景下，在各行业，特别是高危行业，安全生产“应付文化”盛行，这与各级政府安全监管缺乏激励机制有一定关系。近年来，我们采取的安全生产主体责任强化，加大事故责任追究，提高经济处罚标准等措施，无疑是实际而有效的。但是随着社会经济的发展和安全文化的进步，时代呼唤更多的激励机制。

针对上述问题，我们认为，我国的安全生产监管需要作出如下的发展和转变：

一是变固有危险监管为现实风险监管。在各行业的生产现实中，是“重大危险源”或是“重大隐患”，不一定为“重大风险”，而风险才是生产系统安全的本质特征。现行的以固有危险作为监管分级依据的做法，往往放走了“真老虎”、“大老虎”、“活老虎”——真正具有特大风险的危险源或隐患。如发生的内蒙古鑫鑫花炮厂“8 · 30”重大爆炸事故、广西广维化工股份有限公司“8 · 26”爆炸事故和山西襄汾“9 · 8”重大尾矿库溃坝事故，依据临界量、库存容量（危险原理）不一定是高级别的重大危险源，但由于它发生特别重大事故的可能性（概率）极高，可能造成的人员伤亡和损失后果非常严重（严重度），这样的危险源必然是特别重大风险（风险原理），按国家的安全生产分级监管制度，就应该纳入相应的国家、省级、地区和县级的四级监管范畴。为此，我们建议国家对目前辨识的重大危险源和重大隐患重新进行以风险为标准的辨识分级，用风险的理论来指导危险源和隐患分级监管，实现对高风险企业、高风险设备设施、高风险工程施工、高风险作业工期、高风险矿井、高风险仓储、高风险社区场所、高风险活动项目等进行科学分级监管。

二是变静态监管方式为动态监管模式。在重大危险源普查和重大隐患排查的基础上，根据各地区和行业的危险源和隐患风险评估，明确风险预警级别，推行风险动态监管监控。在技术上推广实时监测监控（如对尾矿库安装技术监测系统），在管理上推进“实时报警、适时预警”机制，具体的做法是：对各地区、各行业、各企业的各类重大危险源和重大隐患进行预期风险评估制、风险分类分级监管制、下级实时报警制、上级适时预警制等。

三是变事后的被动监管为超前的主动监管。首先，改变用事故指标考核各级政府的做法，推行各级政府安全监管业绩测评。业绩测评的指标突出监管成本、监管效能、监管效果，重视发展性指标、预防性指标、治本性指标。其次，“回头看”与“向前看”相结合，在实行闭环监管检查过往事故、事件、隐患整改的同时，重视督查风险预测、预警、预控的措施及方案。

四是变约束强制监管为主动激励机制。安全生产方针要求的“预防文化”呼唤安全生产监管的“激励机制”。为此，第一，我们建议对特殊（多因素、新形态、复杂型）的安全事故或事件推行“首发免责”制，即对这类事故主要是吸取经验、信息共享、防范同类；第二，各级政府根据风险分类监管和分级监管的职责，提倡“风险主动报告奖励”制（建立在专家认定的基础上）；第三，推进合理的经济激励政策，即推行安全生产投入经费的国家补贴制、高危行业税收风险调节制等经济激励机制。

国际范围的安全生产管理经历了从经验到科学、从被动到主动、从静态到动态、从事后到超前、从约束到激励的发展和进步。这种科学、合理、有效的管理原理和方法在我国的煤矿、石油、化工、电力、民航等高危行业已有成功的案例，我们期望其在我国各级政府的安全生产监管领域同样也得到认识、发展和实践。

综合上述分析，我们提出如下安全科学管理的策略和方法：变固有危险分级为实时风险分级；推行静态监管与动态监管相结合；从滞后被动监管到主动预警监管；实行强制监管与激励监管协调制。为了达到这些目标，我们多年来致力于以风险为管理对象的安全管理理念和实践推进工作。为此，2004年我们编写了本书第一版，并获得了读者的普遍关注和喜爱。今年，在化学工业出版社的推举下，我们再奉献给读者《风险分析与安全评价》（第二版）。

第二版相对第一版本来说，一是内容上进行了适当调整；二是对部分不足的内容进行了必要修正和补充；三是增加了第九章，即风险预警管理的理论和实践的相关内容，致使风险管理的方法更为先进与实用。

推进全社会安全科学管理的进步和发展，让各行业的安全管理从经验型传统管理向科学型的高级管理迈进，这是我们的追求和愿望。

罗　云

2009年4月于北京