2.3 行政单位预算管理

1．行政单位预算的内容

《行政单位财务规则》第六条规定：“行政单位预算由收入预算和支出预算组成。”

行政单位预算反映预算年度内行政单位的资金收支规模、结构、资金来源和去向，是行政单位财务工作的基本依据。

行政单位预算包括行政单位全部收入预算和全部支出预算，即单位获得的各项收入和发生的各项支出，都应全部纳入单位预算，实行收支统一管理，形成能够全面反映单位财务收支活动的预算体系。按照编制综合预算的要求，行政单位预算不仅仅反映主体业务发展的收入与支出，还应当包括相关业务发展以及基本建设、社会保障、住房改革等所有收入与支出。行政单位收入预算包括财政拨款收入和其他收入等内容；支出预算包括基本支出和项目支出等内容。行政单位收入预算与支出预算互相依存，不可或缺，共同构成单位预算整体。

2．行政单位预算管理级次

《行政单位财务规则》第七条规定：“按照预算管理权限，行政单位预算管理分为下列级次：（1）向同级财政部门申报预算的行政单位，为一级预算单位；（2）向上一级预算单位申报预算并有下级预算单位的行政单位，为二级预算单位；（3）向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的行政单位，为基层预算单位。一级预算单位有下级预算单位的，为主管预算单位。”

与原《行政单位财务规则》相比，《行政单位财务规则》增加了一级预算单位的概念，并修改了基层预算单位的定义，使各级次预算的规定更加完整、清晰；把“报领经费”修改为“申报预算”等，说法更准确、规范。

关于预算级次的划分，简而言之，就是向财政部门申报预算，并有下级预算单位的，既是一级预算单位，又是主管预算单位；不直接向财政部门申报预算，但又有下级预算单位的为二级预算单位；没有下级预算单位，又不直接向财政部门申报预算的，为基层预算单位。这里需要注意的是，主管预算单位与一级预算单位不是等同的，主管预算单位一定是一级预算单位，但是一级预算单位不一定就是主管预算单位。例如，某中央部门直接向财政部申报预算，应属于一级预算单位，如果该部门有下一级预算单位，则同时是主管预算单位；如果没有下一级预算单位，就不能称为主管预算单位。从实际情况来看，部（委）或省厅（局）一级的行政单位，一般既是一级预算单位，又是主管预算单位。

《行政单位财务规则》第八条规定：“各级预算单位应当按照预算管理级次申报预算，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行情况向上一级预算单位或者同级财政部门报告。”本条规定体现了“统一领导，分级管理”的行政单位预算管理要求。首先，行政单位要正确划分各预算管理级次的职责，明确上下级之间预算关系，防止因权限、责任不清造成预算管理工作混乱，避免越级申报预算。第二，在预算执行过程中，要充分调动各级预算单位的积极性，严格按照已批准的预算组织实施。第三，各级预算单位应当按规定向上级预算单位或财政部门报告预算执行情况，以利于上级预算管理部门及时发现并纠正问题，保证预算执行工作顺利完成。

3．行政单位预算管理办法

《行政单位财务规则》第九条规定：“财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。”根据规定，行政单位预算管理办法主要包括以下三方面内容：

（1）收支统一管理。

收支统一管理是指行政单位应当将全部收入和全部支出统一编入预算，逐级报请财政部门核定；财政部门根据国家有关政策和财力可能，结合行政单位工作目标和计划、行政单位资产状况等，核定行政单位年度预算收支规模；行政单位按照财政部门或上级预算单位核批的预算，统一组织实施。

（2）定额、定项拨款。

定额、定项拨款是指财政部门确定行政单位财政预算拨款的具体方法。定额拨款是指财政部门根据行政单位的性质和特点，结合财力状况，按照相应标准确定一个总的拨款数额，如对纳入基本支出定员定额试点范围的行政单位实行财政定额拨款。定项拨款是指财政部门对行政单位为完成其特定的行政工作任务，在基本支出预算之外专门安排的经费拨款，如对行政单位安排的专项业务费、专项修缮费、专项会议费和专项设备购置费等，具体项目因各行政单位情况不同而有所区别。目前，行政单位基本上采取基本支出按定额、项目支出按定项的拨款方式。

（3）超支不补、结转和结余按规定使用。

超支不补、结转和结余按规定使用是指行政单位预算经法定程序核定以后，除特殊因素外，超预算发生的支出，主管预算单位或财政部门不再追加预算；如形成结转和结余资金，应按照同级财政部门的有关规定执行。

与原《规则》相比，此次修订将“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”。原《行政单位财务规则》规定的预算“结余留用”管理办法，可以有效地调动行政单位加强管理、节约支出的积极性，但是随着行政单位经费保障水平的不断提高，部门预算改革的不断深入，国库集中支付和政府采购范围不断扩大，行政单位结转和结余资金规模较大的问题逐渐显现，尤其是大量财政资金在当年不能形成实际支出，有的甚至长期沉淀，影响了财政资金的使用效益。为解决这一问题，财政部和一些地方财政部门先后制定了一系列管理办法。由于结转和结余资金形成的原因比较复杂，各地管理的要求也不尽一致，因此，《行政单位财务规则》原则性规定“结转和结余按规定使用”。

4．行政单位预算的编制

行政单位预算编制是一项细致、复杂、政策性很强的工作。为了科学、合理地编制预算，保证预算编制的质量，必须综合考虑各相关因素，运用各种方法，使行政单位预算切合实际，利于操作，能够切实发挥预算在行政单位财务管理中应有的重要作用。

（1）预算编制应考虑的因素。

《行政单位财务规则》第十条规定：“行政单位编制预算，应当综合考虑以下因素：年度工作计划和相应支出需求；以前年度预算执行情况；以前年度结转和结余情况；资产占有和使用情况；其他因素。”

①年度工作计划和相应支出需求。部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需求为依据，具体到某一年度，应以当年的工作计划为依据。对计划开展的每一项工作的收支都应认真测算，力求各项收支数据真实准确，不得随意虚增项目或虚列支出。

②以前年度预算执行情况。以前年度尤其是上年预算执行情况是编制本年度预算的重要依据。单位预算编制的各项财务收支计划指标，在相当程度上是参考上年度预算执行数，并根据本年度事业发展目标和计划的要求，结合财力的可能来确定的。因此，准确、全面分析上年度预算执行情况，是编制本年度预算的一项重要的准备工作。

③以前年度结转和结余情况。以前年度财政拨款结转和结余资金是行政单位当年预算资金来源的一部分。按照《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》（财预 [2010] 7号）的有关规定，中央行政单位在编制部门预算时，应将本单位财政拨款结转结余资金安排使用情况和申请当年财政拨款安排支出情况统筹考虑，提出单位预算申请。除特殊原因外，对当年结转结余资金比上年增加较多，或常年累计结转和结余资金规模较大的单位，在编制部门预算时，上级预算单位和财政部门将适当压缩单位财政拨款总额。

④资产占用和使用情况。资产管理与预算管理相结合，是预算编制科学化精细化的客观要求。行政单位资产是以前年度预算资金使用的结果和沉淀，也是行政单位履行职能的物质保障。因此，行政单位占有和使用资产的情况，包括数量、质量、分布及使用情况等，应该是行政单位和财政部门在编制和审核预算时的重要考虑因素。在编制新增资产预算或核定与资产占用有关的支出预算时，既要执行资产的配置标准，又要综合考虑存量资产情况，通过推进实物费用定额将实物资产管理与支出管理结合起来，在保障工作合理需要的前提下，严格控制新增资产配置预算，以存量控制增量，以增量调节存量，实现预算分配的公平合理。

⑤其他因素。在分析整理上述各项主要因素的基础上，还要注意收集掌握影响预算期收支的其他有关因素。主要包括：一是预算期内各类人员编制数、实有数的变动情况；二是预算期内市场物价和收支标准变动情况；三是预算期内可能新出台的政策对收支的影响情况等。

（2）行政单位预算编制的方法。

目前，预算的编制方法，主要有“基期法”和“零基法”。行政单位要在准确理解财政部门和主管预算单位对预算编制要求的基础上，做好预算基础资料的收集、上一年度预算批复项目的清理等前期准备工作，综合运用各种编制方法和指标计算方法，科学合理地编制行政单位预算，努力使行政单位预算真实、准确。

行政单位预算编制可分为收入预算编制和支出预算编制两部分。

①收入预算编制的方法。行政单位收入预算来源主要包括上年结转结余、财政预算拨款收入和其他收入等。上年结转结余根据以前年度安排的、预计结转到本年度使用的财政拨款结转结余资金和其他资金情况编列。财政预算拨款收入是行政单位的主要资金来源，行政单位应重点对财政拨款需求进行合理、准确、全面的测算和分析，在此基础上，提出财政拨款需求测算数后编列。其中：基本支出按有关基础数据和财政部门确定的定额测算；项目支出是根据单位履行行政职能，完成工作任务的实际需要确定的，各单位测算时应考虑项目安排的轻重缓急和财政的承受能力。其他收入预算要根据单位实际情况按项测算编列。

这里特别要注意的是，行政单位不再有预算外收入。根据推进收支两条线改革和非税收入收缴改革的要求，行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置收入等，不属于行政单位的收入。2010年印发的《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预 [2010] 88号）规定，从2011年1月1日起，中央行政单位的预算外收入，包括主管部门集中收入、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等全部上缴中央国库，支出通过一般预算或政府性基金安排。从2012年1月1日起，地方行政单位的预算外收入也全部纳入预算管理。因此，上述各项收入均不能直接编入行政单位的收入预算。

②支出预算编制的方法。行政单位支出预算由基本支出预算和项目支出预算两部分组成。基本支出预算又分为人员经费和公用经费两部分。财政部门对行政单位基本支出预算实行以定员定额为主的管理方式，同时结合部门资产占用情况，通过建立实物费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。按照核定的人员编制、实有人员情况以及财政部门核准的定额标准，结合单位基本支出结转情况，测算编制基本支出预算。项目支出预算，要根据预算年度事业发展计划，结合上年项目支出预算执行和预计结转结余情况，以及财政部门和主管预算单位的要求，在严格遴选、论证、评审的基础上编制。项目支出应当符合国家有关政策，符合财政资金支持方向和供给范围，属于行政单位履行职能和促进事业发展需要安排的项目。

5．行政单位预算编报和审批程序

《行政单位财务规则》第十一条规定：“行政单位预算依照下列程序编报和审批：（1）行政单位测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门；（2）财政部门审核行政单位提出的预算建议数，下达预算控制数；（3）行政单位根据预算控制数正式编制年度预算，逐级汇总后报送同级财政部门；（4）经法定程序批准后，财政部门批复行政单位预算。”

与原《行政单位财务规则》相比，变化主要有两方面：一是根据部门预算改革的有关要求，将“收支概算”改为“预算建议数”，将“预算指标”改为“预算控制数”。二是根据部门预算的审批流程，规范了部门预算“二下”审批流程的表述，由“财政部门正式批复行政单位预算”修改为“经法定程序批准后，财政部门批复行政单位预算。”

行政单位预算编报和审批程序概括地讲，就是“两上两下”的预算编制程序：

“一上”：单位提出预算建议数。根据上年预算执行情况及本预算年度事业发展目标和计划以及预算编制的规定，分析各项增减因素对单位收支的影响，提出单位本年度全部收入、支出预算建议数，并按照财政部门规定的报表格式和要求，编制单位年度收支预算，经一级预算单位审核汇总后报同级财政部门。

“一下”：财政部门下达预算控制数。财政部门在收到经一级预算单位报送的预算建议数后，要及时进行审核，重点审核行政单位预算建议数编报是否合理，收入是否已按照有关规定全部列入预算，支出是否按照有关的支出标准编列等。然后，结合本预算年度财力状况，经综合平衡后下达预算控制数。

“二上”：单位编报正式预算。行政单位根据财政部门下达的预算控制数，结合本单位预算年度的收支情况，本着“量入为出、不留缺口”的原则，分别轻重缓急，对相关收支项目进行调整，编制正式的单位预算，并按照规定时间将正式预算逐级上报审核汇总，由一级预算单位报财政部门审核。其中：基本支出预算在支出经济分类科目之间可以由行政单位根据自身情况在现行财务制度规定内自主编制，但人员经费和公用经费之间不得进行调整；项目支出预算必须按照财政部门下达的预算控制数编制，并对支出项目进行分解细化，落实到项目具体承担单位。

“二下”：财政部门正式批复预算。财政部门对一级预算单位报送的“二上”预算进行审核，并经法定程序批准后，在规定期限内批复下达到一级预算单位。有下级预算单位的，应当在财政部门批复预算之日起规定的时间内批复所属单位的预算。行政单位预算批复后，即成为预算执行的依据。

6．行政单位预算的执行和调整

《行政单位财务规则》第十二条规定：“行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。预算在执行中原则上不予调整。因特殊情况确需调整预算的，行政单位应当按照规定程序报送审批。”

（1）行政单位预算的执行。

①分解年度预算，落实管理责任。行政单位要根据财政部门和主管部门核定的预算，及时将收支预算指标分解下达到单位内部各有关部门，同时提出预算执行计划和管理的目标、要求以及责任，确保完成单位预算。

②加强执行管理，注重使用效益。行政单位在预算执行过程中，要严格执行批复的预算，不得随意突破。各项支出要严格执行国家有关财务规章制度和财经纪律，不得擅自扩大开支范围和开支标准，也不得随意改变资金用途和支出规模。要加强预算执行管理，建立健全预算支出责任制度，重视预算执行分析，提高预算执行的均衡性和预算执行率。要充分挖掘内部潜力，实现各种资源的优化配置，提高资金使用效益。同时，要积极开展财务分析和监督，严肃财经纪律，避免和防止损失浪费现象的发生。

③及时检查分析，保证预算完成。在预算执行过程中，行政单位应当建立健全定期检查、分析、考核制度，主要包括：各项收支预算的执行进度是否与事业发展目标和工作计划情况相协调，是否按计划执行；各项费用、支出是否按预算和规定标准执行，有无铺张浪费和滥支乱用现象；各项收入的组织工作是否符合国家政策规定，有无应收不收或多收、乱收和错收的现象；各项应缴款项是否及时足额上缴等。在检查、分析、考核的基础上，及时总结预算执行过程中的经验，改进存在的问题，保证年度预算顺利完成。

（2）行政单位预算的调整。

为维护预算的严肃性，行政单位预算经财政部门批复后，一般不予调整。但是，在执行过程中，因特殊情况需要，可以按照规定的程序报批后，进行预算调整。预算调整的主要事项有单位预算的追加或者追减和单位内部预算调整等。

①预算的追加或追减。行政单位在预算执行过程中，由于国家政策、事业发展目标和计划等有较大变动，或出现重大自然灾害等情况，如国家统一提高职工的工资标准，经批准增加、撤销或合并机构等，预算无法执行或对单位收支预算影响较大时，行政单位可以按照规定的程序，向财政部门提出办理年度预算追加或追减的申请。

②单位内部预算的调整。主要包括行政单位细化年初预算和动用机动经费。年初列单位本级代编，执行中需细化的项目支出预算，行政单位应按照调整预算程序办理。行政单位动用单位（系统）机动经费时，也要提出机动经费使用方案，报财政部门备案或审批。