2.5 政府采购

1．政府采购的含义

政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的要求，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种公共采购管理的制度。

完善、合理的政府采购对有效利用社会资源，提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。

具体的政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的对政府采购行为进行管理的一系列法律和惯例的总称。具体来说，政府采购制度包括以下内容：

（1）政府采购政策，包括采购的目标和原则。

（2）政府采购的方式和程序。

（3）政府采购的组织管理。

2．政府采购的特点

相对于私人采购而言，政府采购具有如下特点：

（1）资金来源的公共性。

（2）非盈利性。

（3）采购对象的广泛性和复杂性。

（4）规范性。

（5）政策性。

（6）公开性。

（7）极大的影响力。

政府采购的主体是政府，是一个国家内最大的单一消费者，购买力非常大。据统计美国政府在20世纪90年代初每年用于货物和服务的采购就占其国内生产总值的26%～27%，每年有2000多亿美元的政府预算用于政府采购。正因为如此，政府采购对社会经济有着非常大的影响，采购规模的扩大或缩小、采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众生活环境都有着十分明显的影响。正是由于政府采购对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响力，它已成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段。

3．政府采购的方式

根据《政府采购法》的规定，政府采购采用以下方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价。

（1）公开招标方式。

①公开招标方式，是指招标采购单位（即采购人及采购代理机构）依法以招标公告的形式邀请不特定的供应商参加投标的方式。国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。

②公开招标采购适用范围：

●货物服务采购项目达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标采购。

●采购人可以依法委托采购代理机构办理货物服务招标事宜，也可以自行组织开展货物服务招标活动。

●采用公开招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日，不得少于20日。

（2）邀请招标方式。

①邀请招标方式，是指招标采购单位依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请3家以上供应商，并以投标邀请书的形式，邀请其参加投标的方式。

②使用范围：第一，具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购；第二，采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大。

采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，资格预审公告的期限不得少于7个工作日。

（3）竞争谈判方式。

竞争性谈判方式，是指要求采购人就有关采购事项，与不少于3家供应商进行谈判，最后按照预先规定的成交标准，确定成交供应商的方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购。

●招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的。

●技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的。

●采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

●不能事先计算出价格总额的。

（4）单一来源。

单一来源方式，是指采购人向惟一供应商进行采购的方式。

符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购。

●只能从唯一供应商处采购的。

●发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的。

●必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。

（5）询价。

询价方式，是指只考虑价格因素，要求采购人向3家以上供应商发出询价单，对一次性报出的价格进行比较，最后按照符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定成交供应商的方式。

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照规定采用询价方式采购。

4．政府采购程序

政府采购程序有广义与狭义两层含义。广义的政府采购程序是指一个政府采购项目从一开始确定立项采购直至采购活动完全结束的完整的运作过程。狭义的政府采购程序是指为实现政府采购的目标，根据所确立的政府采购方式的特点，法律规定的执行该政府采购方式所应遵循的步骤。

不同的采购方式有不同的采购程序，但总体而言，任何一项政府采购都要经历以下几个步骤：

（1）制定采购需求计划，公开采购需求。

采购机构按政府采购法规和政府经济政策的需要，在既定的采购原则下，制定合适的采购目标。采购计划要明确采购的政策、采购要达到的目标、采购进行的程序、组成人员、选用的采购方式、采购的各项规则，甚至合同的主要内容都要在计划中确定下来。因此，政府采购的计划必须有细致、周全的考虑。在确定了政府的采购计划后，采购机构应向社会公开自己所需要的商品和劳务的相关信息。这些信息主要涉及所要采购的商品或劳务的品种及性能。政府一般采用两种方式提出其需求：一种方式是“功能说明”，意即，政府向供应商较详细地说明所需采购的各商品的功能情况，并要求供应商在提议中向政府表明其产品或劳务满足这些功能所要求的方式；另一种方式是“设计说明”，意即政府在采购之前说明其如何进行采购。另外，政府还需要对其采购的产品和劳务总量、商品交货期以及劳务有效期等要求进行明确说明。这一步的主要目的是拟定政府采购的总计划以及对供应商的具体要求。

政府向供应商用书面的形式详细地说明有关的技术要求在购买过程中具有特殊的重要意义。

第一，因为技术要求书向销售商表明了购买方期望在销售方的投标书中获得哪些参数。许多经验表明，大多数与卖方有关的问题都产生于“定义含糊不清，措辞糟糕，没有包括重要细节、参数和说明的书面合同”。那些范围过于狭窄或烦冗的技术要求会导致投标成本上升，甚至没有什么人来投标。例如在一个地区内，修建一条主干线的招标通告被发到各类承包商手中，但是在投标之日却没有收到任何投标方案。政府官员感到十分奇怪，就向各类承包商询问他们为什么不参加投标。得到的回答是技术要求所需的某一等级的材料和特定的建造程序只适用于州际的主高速公路的修建，规模相对较小的城市干线项目如果以招标通告中的要求为基础，对承包商来说在经济上是不可行的。

第二，要注意的是说明书规定的技术要求范围不能过于狭窄，也不能过大，或过于模糊，否则有可能导致答复的不一致和非标准化，进而混乱了销售商的符合条件并使供应商或承包商的范围太大，从而增加采购成本。如果公共机构为征集一个计算机系统发出招标通知，但并未具体描述该机构所需计算机系统的特点，也没有明确规定评标原则，那么该机构有可能收到各种各样的投标方案，从笔记本电脑直到高级计算机系统应有尽有。因此在技术要求中要融合足够多的细节，以使投标行为标准化，并且要有充分的灵活性和敏感性，以使投标过程具有竞争性的反响，这是一项非常困难的任务。

确定技术要求采用的形式是导致技术要求撰写困难的另一个因素。其中最常见的是相类似的或等价的品牌、具体产品或材料、特定设计特点和特定操作特点或性能标准。性能要求是技术要求最常用的形式，制定以性能为基础的标准在销售商或承包商设计投标方案时可以提供一定的灵活性。

然而，建立在性能基础上的技术要求并不总是最好的方式。如果政府考虑到用于某一建筑工程的材料的质量，那么除了建筑工程的性能标准外，质量标准也需在技术要求中详细列举。

第三，一个好的技术规格书最重要的一点就是标准化。这一点不仅有助于促进应标者对采购招标的理解，而且更重要的是有助于公共机构更有效地比较各个投标方案。招标过程中没有什么比在没有可比性的情况下对各种投标方案进行评价更使人感到困扰的了。如果公共机构允许应标者采用他们自己的标准或自己的术语，那么要选择成本最低和质量最高的投标方案几乎是不可能的。在某些情况下，采购要求不可能完全的标准化，尤其是在采用协商出价或非竞争性协商采购时更是如此。但在可能的情况下还是应该多采用标准化的计划书。

最后，由于公共机构经验有限、需求特殊，制定技术要求书可能有些困难。因而，机构管理者尤其有必要寻找那些已经进行过类似项目或计划的其他组织，吸收他们的经验。这不仅可以节省大量时间和精力，而且可以避免产生与其他组织已经遇到过的种种预期外情况类似的问题。

（2）选择采购方式。

上述已介绍过，政府采购的方式多种多样，政府选择哪种方式进行采购，主要取决于政府采购能否通过竞争方式和效率最大化方式予以实现。一般而言，在采购数额达到一定数额以上时，实行竞争性招标采购方式；当涉及紧急情况下的采购或涉及高科技应用产品和服务的采购，可采用竞争性谈判采购方式：在垄断行业或保密行业，可采用单一来源采购方式或征求建议采购方式。总之，各国一般都对本国政府适用的采购方式及条件制定了详细规定，必须根据采购的性质、数量、时间要求等因素，以有助于推动公开和有效竞争等政府采购目标的实现为遵循原则。

（3）采购合同的签订。

这个阶段是政府采购部门通过考察认定各供应商后的政府采购法律合同的签署。政府部门应在收集了各方报价的基础上进行择优签订政府采购合同。被授予合同的供应商必须是合格的，即具有政府供货资格的供应商，要按照事先公布的评审标准对其进行资格审查。供应商签订合同时必须按照标准交纳一定数额的履约保证金，作为对履行合同规定义务的必要保证。

（4）采购合同的执行。

这个阶段的目的是为了保证供应商按合同规定提供所需要的商品或劳务。提供的商品和劳务必须满足政府对质量、性能和数量上的要求，并保证按期交货。因此，采购机构还必须监督供应商履行合同，包括考察供应商生产、交货等情况，保持和所需商品的政府部门的密切联系，一旦发现有违反合同或合同书不明确的地方，及时做出反应，向供应商指出问题或协商解决。甚至在供应商合同已履行完毕，采购机构仍需不断接受政府部门的反馈信息。此外，还包括验收、结算和效益评估等过程。

5．政府采购程序的重要性

《政府采购法》中用了四分之一的章节（主要是第四章、第五章）、五分之一以上的条款对政府采购的程序作出了规定，表明政府采购程序在政府采购制度中的重要性。一般而言，政府采购管理采购程序在政府采购制度中的地位，主要体现在以下几个方面：

（1）政府采购程序是政府采购的行为准则。

只有规定采购活动应当遵循的步骤及程序，规定各步骤中采购当事人的权利与义务，规定各步骤中采购人应当开展的工作及衡量标准，才确立了政府采购的“游戏规则”，采购人及其他政府采购当事人就有了行为准则，采购行为自然就得到了规范，从而圆满实现政府采购的目标。

（2）政府采购程序是政府采购原则的表现形式。

公开透明、公平竞争、公正和诚实，是政府采购应当遵循的基本原则。政府采购原则是政府采购行为的总体规范，但并不是抽象的要求，要通过必要的程序详细地体现出来。具体地说，公开透明原则，要求采购活动全面做到公开。以采购方式的选择为例，要求采购人员在开展采购活动时要采用公开招标方式，要发布招标公告和中标公告；采用公开招标以外采购方式的，要获得政府采购监督管理部门的批准；采用法定采购方式的，采购人员在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布等。公平竞争原则，要求统一披露政府采购信息，要给予投标人足够的响应时间，要请符合资格条件的供应商参与采购活动，要按照平等、自愿原则签订采购合同等。公正原则，要求采购活动中要有监督制约，不得出现干预行为，一旦发生有失公正的行为就应当废标等。诚实原则，要求供应商如实提供有关资格文件，要按要求签订和履行合同等。

（3）政府采购程序是实施监督管理的基础。

政府采购法作为规范政府采购行为的基本法，有关政府采购的规定，都要通过程序予以落实。政府采购程序越详细、越严密，政府采购的监督管理就越具针对性、越容易到位。如政府采购法规定的政府采购政策，就要求采购人在审查供应商资格和评标过程中加以落实；关于供应商的资格，要求采购人在采购活动中进行审查；政府采购合同要在相应的实施阶段报政府采购监督管理部门备案等。有了明确的政府采购程序，政府采购监督管理部门才可能有效地履行管理职责，通过监督程序的合法性来保障采购行为的规范性和采购结果的合法性。