保障粮食安全应强化主销区责任
保障粮食安全，关键是要避免供需失衡。最容易发生供需失衡的地区就是供给无法自我保证的主销区。主销区因为区域内部生产不足，而人口集中、需求旺盛，市场传导比较敏感，粮食的生产、调运、储备、销售等某一环节出问题，都会引起市场价格的较大波动，进而影响到全国市场。在这个意义上，主销区是粮食区域供求平衡的薄弱点、敏感点和关键点。目前主销区主要有北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省市。这些地区经济实力较强，在粮食安全问题上应该而且可以更好地发挥作用。
一、主销区是保证粮食供求平衡的关键
从历史看，过去几次典型的粮食涨价导火索几乎都从主销区的供需失衡开始。1988年全国出现通货膨胀，但早在1987年沿海地区稻谷价格就率先上涨；1994年在全国粮食总体丰收的年景下，主销区大米价格上涨，然后向主产区、向其他品种蔓延，引起全国粮食市场波动，重要原因就是主销区稻谷持续减产。2003—2004年，我国粮价再次大幅度上涨，导火索仍在主销区。2003年下半年主销区粮食库存降到低点，2004年春节前后，主销区一些重要大城市粮食库存只能保障几天的消费需求，这为粮食价格暴涨创造了条件。
从品种看，以上几轮粮价上涨多是从稻谷开始，品种问题本质上也是区域问题的反映。主销区，尤其是除京津之外的五省区，粮食消费以大米为主，随着外来人口的增加，区域内消费量持续增长。这些地方很多也是历史上稻谷的主要产区，但这些年产量持续下降。1998年主销区稻谷产量为787亿斤，2003年降到515亿斤，减少35%。在高度强调粮食生产、全国粮食连续增产的过去十年，这些地区的稻谷产量依然在缓慢下降，2012年已降到500亿斤以下。原来，主销区稻谷产量曾占全国26%,2003年降到16%,2012年只占12%。
二、主销区在保障粮食安全中的作用在削弱
这些年，我国主销区粮食生产能力明显下降，调入需求急剧增大，保障粮食安全的压力更多地甩给了其他地区。
第一，作为粮食自给水平最低的地区，主销区自身保障能力持续下降。1998—2003年，主销区粮食播种面积减少5000多万亩，减幅33.4%；粮食产量减少359亿斤，减幅34.4%。2003—2012年，粮食播种面积又减少近1000万亩，减幅约10%；在全国粮食增产37%的背景下，主销区粮食产量仅增加了0.15%，粮食产量占全国的比重从7.9%降到5.8%，但人口占全国的比重从16.4%上升到19.6%。1998年主销区人均粮食产量约为全国平均水平的2/3,2003年降为48%，到2012年已经不足30%。如果主销区粮食占有量要达到全国平均水平，2012年人均需要调入613斤，是2003年的1.77倍，1998年的2.18倍。
第二，作为耕地最紧缺的地区，主销区耕地减少速度最快。京津沪三个直辖市土地面积本来就小，浙闽粤琼四省多丘陵山地，主销区内人口密度大，有效耕地面积少。这七省市耕地总面积仅占全国6.3%，人均耕地面积仅为全国平均水平的1/3。根据国家两次土地利用现状调查数据，从1996年到2008年，全国耕地面积减少6.4%，主销区耕地面积减少11.6%，减少幅度将近全国平均水平的两倍。减少耕地数量1500万亩以上，占全国同期减少耕地面积的12.2%。
第三，作为粮食生产效率曾经最高的地区，主销区粮食单产增加速度最慢。2003年主销区的粮食每亩单产平均为674斤，比全国和主产区平均水平分别高出96斤和79斤。但到了2012年，全国平均单产增加到707斤，主产区单产增加到747斤，增幅都在22%以上，主销区单产仅增加10%，为744斤，低于主产区。同时，稻谷单产差距明显拉大。2003年，主销区稻谷平均亩产757斤，主产区为833斤，相差76斤；2012年，主销区亩产821斤，主产区为941斤，相差120斤。
三、新形势下提升主销区粮食自我供给能力意义重大
在中央农村工作会上，习近平总书记强调，“任何省区市，无论耕地多少，都要承担粮食生产责任。如果一个地方真把粮食生产搞没了，就是抛弃了责任。有关部门要拿出点硬约束，让地方特别是粮食销区切实落实责任”。在新形势下，提升主销区粮食自我供给能力、强化粮食生产责任，事关国家粮食安全战略全局，是提高资源配置效率的需要，更是可持续发展的需要。
一是粮食安全自身的需要。在粮食市场波动中，主销区出现的粮食价格暴涨，很多情况下并不是主产区没有粮食供应，而是粮食在短时间内运不过来。保障粮食安全，不仅要有足够的粮食总量，而且要保证主销区在需要时能够及时得到粮食。同样增加一定数量的粮食产量，对保证粮食安全来说，在主销区增产比在主产区增产直接效用更大。
二是均衡各地粮食负担的需要。促进粮食生产发展，国家给予了大量支持，地方政府也要不断加大资金和工作投入。粮食生产本身没有财政贡献，大多数主产区财政收入水平较低，但种的粮食越多，地方财政用于粮食的补贴和投入的工作精力也越多。但在主销区，种粮越少，地方财政在粮食上的负担越轻。强调主销区加强粮食生产、强化在粮食安全战略中的责任，有利于促进地区间的公平负担。
三是提高农业资源使用效率的需要。主销区，尤其是东南沿海一带，水资源和光热条件好，众多河谷冲积平原具有种植水稻的天然优势，是主要的双季稻甚至三季稻产区。有一种观点认为，主销区耕地少，所以在粮食生产上不具备优势，不适宜发展粮食生产，应大力发展经济作物。这种看法有失偏颇。主销区有很多丘陵山区，这些区域适合种植各种类型的经济作物，但在河谷地区、冲积平原地带，种植水稻的条件得天独厚，积温条件允许种两三季，一年内就可以进行水稻和其他经济作物的轮作，既有利于保障粮食，又有助于增收，更有利于保持地力。让主销区适度分担主产区生产压力，有助于提高全国层面的农业资源配置效率和使用效率。
四是保证可持续发展的需要。这些年国家粮食持续增产，主产区发挥了重大作用，2003—2012年全国粮食增产近1.6亿吨，有88%来自主产区。主产区能够持续增产，一靠面积扩张，二靠单产提高，但现在增长潜力已受到明显制约。北方不少主产区持续多年超采地下水，导致地下水位不断下降，形成大面积“漏斗区”。尤其是小麦、玉米生产十分集中的华北平原，超过一半面积的地区地下水水位低于海平面。东北平原黑土层持续变薄，吉林省黑土层从50厘米下降到不足20厘米、土壤有机质含量从8%下降到不足2%。部分水稻主产区如湖南、江西土壤污染问题严重，全国需要进行耕地修复的面积有几千万亩。主产区粮食增产潜力下降，扩大主销区在粮食尤其是水稻的生产能力，有利于缓解主产区的供给压力，为过度开发、污染严重的耕地休养、修复腾出时间和空间。
四、更好发挥主销区保障粮食安全作用的几点建议
主销区发展粮食生产，保持一定粮食自给率，有较好的基础和条件。这些省市耕地土肥条件都很好，粮食单产水平高，产量稳定，农业科技实力雄厚，资金投入能力较强。只要加强政策引导，强化责任，合理组织，粮食生产能力、生产水平和粮食安全的保障能力，都大有潜力可挖。
第一，严禁新占主销区基本农田。主销区耕地减少得多，而且被占耕地基本都是土肥条件好、生产能力高的良田，一亩地相当于主产区的一亩多地，甚至是几亩地。主销区人多地少，要更加严格保护耕地，切实保护基本农田。探索走出一条城市、工业扩张不占用基本农田的新路子，全面加强土地用途管制，把基本农田落实到村组、农户和地块。严格禁止主产区和主销区之间耕地的占补平衡，即使在一个省的范围内，主产区和主销区之间耕地的占补平衡也应受到限制。在主销区实行更严格的耕地保护制度，不仅有利于保护粮食的生产能力，而且通过提高耕地占用的门槛，提高土地利用集约水平，促进产业区域转移，促进地区协调发展。
第二，加快提高粮食综合生产能力。不管是从财政收入还是科研水平，主销区最有条件、最有能力加大农业基础设施和科技投入，进一步提高粮食综合生产能力。要强化主销区对耕地的资金投入，加快农田基础设施建设步伐，特别要加快修复各类荒废、损毁的中小型农田水利设施，恢复、提升各中小流域基本农田生产能力。全面推进区域内高标准农田建设和中低产田改造。主销区还要充分发挥科技优势，增加粮食科技投入，加大粮食增产新技术的研究和引进工作，依靠科技提高单产，大力推广节本增产技术、优质增效技术和防灾减灾技术，为全国的农业技术进步做出示范。
第三，充分利用市场机制调节粮食生产。主销区经济发达，市场活跃，农民就业渠道多；区内多数省份农业生产期长，一年之内生产类型可以进行多种转换。在保护基本农田、确保农业高水平生产能力的前提下，要鼓励农民因地、因时、因市场行情变化调节农业生产，为发展粮食生产留出弹性空间。探索建立一定范围内的耕地流转平台，为外出务工农民的耕地流转创造条件；探索建立粮食生产风险和市场风险化解机制，加大省级层面对粮食政策性保险支持力度。同时，稳步提高对粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机补贴的配套支持水平。
第四，加强主销区基层粮食储备能力建设。主销区多处沿海地区，经济发达，城市集中，人口密集，战略地位敏感。越是这样的区域越需要拥有充裕的粮食储备以应对不时之需。现在的情形是，居民存粮急剧减少，基层粮库存粮不足，销区存粮比重下降。过去主销区各地都有粮库，粮库都有库存，而现在粮库大量转作他用，不仅粮库少，存粮更少。在理顺粮食储备体系的同时，把加强主销区尤其是主销区县级层面的粮食储备能力建设放在战略层面抓紧、抓好。
此外，要加快研究建立主销区对主产区的补偿、协作机制。粮食安全具有公共物品属性，主产区为此做出了更多贡献，理应得到相应补偿。探索建立主销区对主产区的利益补偿机制，利益补偿与主销区的自给缺口相挂钩，让主销区要么出钱，要么自己多种粮，形成倒逼，以督促其发展粮食生产。鼓励主销区在粮食安全问题上开展区域协作，为全国建设高标准农田、高水平粮食生产基地多出资金、多出技术。
2014年3月3日