税收：关乎权利与自由
正如温家宝总理所说：“没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。” 天津财经大学教授、著名财税学者李炜光的这本《税收的逻辑》既涵括了治税权归属、人民代表大会职能、纳税人权利、税制改革、减税政策等“老生常谈”，又引出了税收伦理、预算的公开透明、公民意识与自由、央地财政关系等新话题。其内容之所以如此庞杂旁涉，正是因为解决当代中国各种财税问题的关键恰恰在财税之外，而与深入理解和贯彻宪政、民主、法治、公共生活、政治体制改革、公民社会等关键概念，以及维护和拓展思想、政治、言论等方面的自由密切相关。
“邓小平之问”
邓小平在某次会见美国国会众议院议长时提出一个问题：“总统也得找你们（美国国会）要他的钱？” 李炜光把这个微妙的提问称作“邓小平之问”。这里触及的是宪政财政理论的一系列核心问题：国家的“钱袋权” 即治税权应归于立法机构执掌，遵从“无代表不纳税” “税收法定” 的原则；任何行政机构只能在法律规定的期限内为限定的目的征集和使用限定数额的财政资源，既要“做正确的事”，又要“以正确的方式做事” ——以最低的税收成本提供符合公民要求的、高质量的公共服务；治税权形式的全过程均应受立法机构和整个社会的严格控制与监督，允许全体公民 “围观” “品头论足”并切实问责。
李炜光一再强调，人民对财政资源的所有权和统治权，与政府对财政税收的治理权绝不相同。他敏锐地指出，只有准确区分和全面把握“财政权” 与 “财政治理权”，才称得上是正确地理解了“财政” 的全部内容，避免受到某些有意无意的混淆与干扰。正如乔治·梅森所说，刀剑与钱袋交到不同的人手里，总比让一个人同时掌握两者要牢靠得多。
从本质上说，“财税是一种国家基本政治权力的来源和配属问题”，这是财税问题的“根本”，更是中国财税改革的所有盲点和难点。相反，那些只将财政学、税收学视为“官府之学、给领导出谋划策之学、寻找政策依据之学” 的观点，那些单纯强调税收的无偿性、强制性和固定性而回避纳税赞同权、代表选举权、税款支配权等较高层次的纳税人基本权利的观点，只是些庸俗化、片面化的误解甚至贻害无穷的刻意歪曲。
事实上，一百多年前清末预备立宪时期颁布的一系列宪政文件中，已经包含了财政立宪的内容与原则；风雨飘摇的清王朝自己设立的资政院还曾大幅度地削减清政府1911年的预算，“（议会）你来决定（皇帝）我花多少钱”，拥有数千年文明史的古老国度破天荒地“第一次有了自己的、可以制约最高政治权力与财政权力的预算制度”。
财政税收不仅是制度、法律、政策，更是一个国家、一个民族文化与文明的象征，是崇尚民主与法治的现代公民社会的判断标准。但如今，却有不少人拒不承认我们自己曾经达到的某个高度。李炜光提出，理论研究者与政策制定者应当以宪政这种“规则的规则”为切入点，探索制定当代中国财政宪政制度的 “元规则”，推动以“管束权力” 为宗旨的财政宪政改革；另外，每一个纳税人在履行纳税义务的同时，还应当承担起自己积极参与、敢于发声、监督政府的责任，让无数“小人物” 构成心口相连的公民社会网络。唯有如此，我们才有可能在改革开放30多年后的今天，为“邓小平之问”交上及格的答卷。
“万弊之源”
但是，30多年来，我国财税制度以及与之相关的公共服务、福利安排、转移支付、税负水平等的发展态势与现实状况是不能令人满意的，甚至只是“靠财富掩盖体制缺陷”。李炜光在书中的不同章节为我们揭示了一组组堪称触目惊心的数字。
例如，我国公共服务的实际提供量和理论上最佳的提供量之间的差距由1978年的0.141%拉大到2006年的3.118%，政府责任实现的程度却由1978年的87.5%下降到2006年的52.4%。我国政府的文教、科学、卫生以及社会保障等公共服务性支出在1978年到2006年间增长89倍，但维持政府自身运作的行政管理费却在同一期间增长了近114倍。
如果你买一袋售价2元的盐，里面就包含0.29元的增值税和0.03元的城建税；每当你喝掉一瓶售价3元的啤酒，就为国家贡献了近7毛钱的税收……形形色色的税收几乎无处不在，以至于目前仍属于中低收入国家的中国纳税人的税收负担总水平已经超过了中上等收入国家，如果再考虑到各种预算内收费、预算外收入、制度外收入等其他隐形的“宏观税负”，上述数字甚至远超过高收入国家的税负水平。与此同时，我国财税调节贫富差距的效应一直很弱，税后的贫富差距系数甚至大于税前！
此外，与千家万户切身利益相关的房价虚高问题，也需要从财税制度中深挖根源。在1994年实行分税制改革前，地方政府用接近80%的相对财政收入支撑着不到60%的财政支出责任；分税制以后，地方政府用45%左右的相对财政收入，支撑着75%左右的相对支出责任。亏空不可避免的地方财政不得不以卖地、收取土地出让金的方式创收，这种 “土地财政” 从短期来看的确缓解了地方政府的财政紧张，但同时也扭曲了中国的财政秩序与土地、房地产价格机制，让政府和民众之间的关系变得对立起来，而且进一步强化了中国早已存在的唯上体制，让中国又一次失去了从分权走向法治、宪政社会的机会，这实际上是一种体制上令人遗憾的回归。
正因目前的财税制度已经成为制约经济发展与社会转型的瓶颈，已经成为导致诸多深层次矛盾的“万弊之源”，李炜光才大声疾呼：必须立即推行外科手术式的税制改革，尤其是要切实降低税负水平。“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”《论语》记载的2400多年前古人关于减税可以繁荣经济、改善民生并最终增加政府收入的传统智慧，以及历朝历代的“盛世” 必发生在轻税年代的历史经验，绝不应任由今人忽略与漠视。
在这个“社会高度分殊化” 的历史时刻，李炜光又一次超越纯技术层面的设计与微调，指出必须“将税制改革作为政治体制改革的突破口”，在体制、制度和法律上真正下功夫。他是悲悯而谨慎的，“你要问我政府自身有什么动力推动这一改革，我说基本没有”；但他又是怀抱希望的，期盼能建立起一套相对发达的政治机制，致力于沟通社会各个阶层、各个集团、各个地区的利益，融进协商、宽容、和解的精神特质。“这可能是唯一的机会，甚至有可能是最后的机会”，诚哉斯言。
惊心动魄的财政史
“其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。” 李炜光尤其重视温家宝总理的这番话，认为它揭示了人类社会发展的一条必然规律：社会的发展、变革，无不是从财政体制的改革起步的；在人类进步的关节点上，税收总是起着催化剂的作用。
就像一句英国谚语所说的那样：“税收是代议制之母”。宪政制度的演进以议会争取制税权的斗争为起点，并发展为确保公民的治税权的一整套民主法治的制度安排，体现的是纳税人至上、王在法下、财产权神圣不可侵犯的精神与理念。无论是英国、法国还是美国的革命，都是从纳税人的抗税运动开始的，而且隐隐呼应了平等、民主、法治、合作、信用、创新、责任等工商文明的基因。
最好的例子莫过于“商人政治” 在美国制宪会议过程中淋漓尽致的体现：在为期116天的会议中，由55位实业家、银行家、农场主、债券投机者组成的委员会，使出在商业谈判中斤斤计较、锱铢必较但又“有事好商量” 的力气劲儿，“一个小数点一个小数点地计算各州众议院议席的比例”，最终以最小的代价获得了国家200多年“和为贵” 的长治久安。
相比之下，中国的情形则全然不同。建基于农耕文明之上的传统政治的唯一核心始终是皇权专制，“在威严无比的皇权制度下，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，完全是皇帝一个人说了算，他所拥有的征税权是无限的，得不到任何有效的制约”。“牵制”“制约” “平衡” 等观念始终未能真正进入国人的大脑，而视法律为“统治者们独掌的工具” 的中国语境与集体意识至今难以从国人的头脑中清除，并且尤其突出地反映在重公民义务、轻政府责任的财政观念上。
李炜光语重心长地一再强调，“把纳税人权利概念嵌入我们的社会，是一场思想意识领域的深刻变革”，因为当中还融合了纳税人的责任、使命、尊严和荣誉，体现出法律对公民作为这个国家主人的身份的确认，“税收里有正义，有人性，有光明，有善，还有爱，而这些，也是我国税收学术探讨和教学所拒绝的内容”。
宪政理念引入财税领域，促进实现国家财政的宪政民主化，涉及权力结构与资源配置，涉及公民财产权以及依附其上的基本人权，无疑是必争之事、必勤之务、必慎之业，难怪李炜光教授在通篇菩萨低眉的苦口婆心之外，偶尔也会露出金刚怒目的猛志、威严与峥嵘。但最让我感动的是他在税收问题上“从来不唱赞美诗”、从来不去歌功颂德，却是抱持着村上春树的“鸡蛋与墙” 观去“唱反调”：“我，总是站在鸡蛋一边，而不愿融入那座冰冷坚硬的墙。” 好的财税制度，可以引出一种完善的市场经济、建起一个成熟的公民社会，可以让你从当中蕴涵着的千般世界、万种文章里，读懂中国，读懂每一个模糊而又清晰的人。
（李炜光：《税收的逻辑》，世界图书出版公司，2012。）
本文发表于《南方都市报》2012年3月4日AII-09版