第二节 国会

国会是印度的联邦立法机构，由总统及联邦议会两院——上议院联邦院（Rajya Sabha）和下议院人民院（Lok Sabha）组成。总统作为国家元首，是国会的一个组成部分，并在国会的立法活动中发挥不可替代的作用。

一 联邦院

上议院为联邦院，宪法规定该院议员最多不超过250名。其中238名为各邦和中央直辖区所选出的议员。联邦院采取间接选举，其席位由各邦立法院议员按比例代表制（按各邦和直辖区的人口分配席位）以单一可转移选举的方式选出。代表中央直辖区的议员按法律规定，或通过选举产生，或由总统指定，且必须是30岁以上的印度公民。其余12名则由总统从在文学、科学、艺术及社会服务方面具备专业知识和实践经验的杰出人士中任命。联邦院每届任期为6年，不得被提前解散，每两年要改选其中的1/3。空缺席位由两年一次的补缺选举补选。

联邦院设议长和副议长各一名。副总统是联邦院的当然议长，其职权和表决方式与议长相同。其主要职权是：维系该院秩序、安排会议程序、监督和处理该院事务、任命该院所属委员会部分委员。议长仅在表决双方票数相等时才有权投下关键一票。副总统代行总统职务时，不能行使联邦院议长的职权。议长职位空缺时，由副议长主持会议并行使议长的一切职权。副议长从联邦院议员中选举产生，如联邦院全体议员以多数票通过决议，即可免去其职务。

从法律上讲，联邦院与人民院的地位是平等的。但印度实际的政治活动及宪法的一些具体规定，清晰地表明了联邦院的地位低于人民院。联邦院不具有财政权，在监督政府方面的职能微乎其微，其立法职能及作用也相当有限。

二 人民院

下议院为人民院，宪法规定该院议员最多不超过552名。其中530名代表各邦、20名代表各中央直辖区，还有2名议员由总统根据选举的情况从英裔印度人（Anglo-Indians）中任命。在选举530名议员时，政府按照人口在各邦划分选区，采用直接、自由和秘密投票的方式由选民直接选举产生；另外20名议员由议会按法律规定，或直接选举或由总统任命。人民院议员必须为25岁以上的印度公民。

人民院每届任期为5年。总统有权提前解散人民院，解散人民院实际上是政府面对该院产生的对自己不利的政治变化而采取的控制议会或逃避该院不信任案的一种方法。在国家处于紧急状态时，国会可通过法律自行延长任期，延长一次不得超过一年；紧急状态取消后，延长期限不得超过半年。迄今为止，被总统提前解散的人民院有第四届、第六届和第九届。第五届人民院是在1975年英·甘地政府宣布国家进入紧急状态期间，唯一一届两次延长任期的。

人民院设议长和副议长各一名，从该院议员中选举产生。议长、副议长的职权和表决方式与联邦院的议长、副议长基本相同。人民院议长一般由多数党即执政党从该党议员中内定。议长的地位和作用非比一般，往往由总理亲自提名。议长大都是执政党内德高望重的议员，熟悉议会规则和议事程序，也在政府或党内担任过重要职务。

由于议长在议会中的重要作用，议长一职成为执政党和反对党激烈竞争的关键职位。一般情况下，执政党与反对党私下达成一致后，议长的选举可以获得一致性通过。但往往议长竞争使议长一职具有浓重的党派色彩。尼赫鲁曾指出，“议长代表人民院，是其尊严和自由的象征。因为人民院代表了这个国家……议长就成为这个国家尊严和自由的象征。因此他必须具有受人尊敬的、自由的地位。议长应由杰出而公正的人担任”。根据惯例，议长应该超脱于政党政治，其在行使职权时，应对执政党和反对党一视同仁，不带有任何党派色彩。但事实上，议长成为执政党控制议会、把本党意志强加于议会的重要工具，使得议长具有偏袒执政党和带有党派色彩等特点。

议长是国家重要的领导人之一。对外代表人民院，对内则主持人民院的日常事务。其主要职权表现在以下几个方面：主持人民院会议、决定议事日程、决定法案送交哪个委员会审议、决定某议案是否属于财政法案、任命某些国会委员会成员、主持人民院议事规则的制定、主持两院联邦会议、批准议员请假。

人民院所选举出的副议长在议长职位空缺时有权主持会议并行使议长的其他职权，也有权出席并主持任何国家委员会的任何会议。

印度历届人民院议长及任期见表3-1。

三 国会的职责和权限

国会的职责和权限主要有立法权、修改宪法权、财政权和行政监督权等。

（一）立法权

国会是全国最高立法机构，但不是唯一的立法机构。联邦的一切立法须经议会通过总统才有权签署和颁布。宪法对联邦议会和各邦议会的立法权限做了相应的划分，国会负责制定国家所有的重大事项。《联邦职权表》规定议会拥有96项专有立法权，涉及国防、原子能、内政、外交、航空、海运、铁路、邮电、银行、保险、货币、外贸、外汇以及十几项重要的税收等。联邦议会与邦议会都有权就《共同职权表》中的47个项目立法，但邦议会制定的法律只有在与联邦议会的法律不相抵触的情况下才能生效。此外，联邦议会还单独拥有剩余立法权，即有权就三个职权表中未列入的事项立法。

按照宪法规定，联邦议会在以下情况下可以为各邦立法：如果联邦院中出席并参加表决议员的2/3多数做出决议，议会就有权就决议中指明的各邦的立法项目立法；如果有两个或两个以上的邦通过决议，议会就有权为提出要求的邦立法；在紧急状态下，联邦议会有权为全国或者部分地区就各邦的任何事项立法。

（二）修改宪法权

在宪法修订方面，印度的人民院和联邦院均有修改宪法的权力。虽然两院都有修宪的创议权，但实际上人民院更多地使用这一权力。联邦院只提出过两次宪法修正案——1975年的第41次修正案和1989年的第63次修正案。

宪法系国家根本大法，修改程序极为严格复杂。按照宪法第368条规定：修改宪法，须由国会任何一院提出法案，并获得该院半数议员以及出席和投票议员2/3多数通过，法案通过并经总统签署后，方可生效。

当两院的修宪意见发生分歧时，宪法没有规定须由总统召集两院联席会议进行投票表决。这表明宪法修正案必须由两院各自通过后方可生效。印度修宪历史上曾发生过两次联邦院与人民院意见相左的情况：一次是1970年，人民院已通过的第24次宪法修正案被联邦院否决；另一次是1978年，联邦院否决了第45次宪法修正案中的5个重要条款。在修宪问题上，印度议会两院的权力是平等的。

（三）财政权

下议院即人民院对政府和国家公共事业的财政预算和拨款、征收新税、免征旧税或变动税率税种等拥有审议、批准通过和监督的职权。而上议院即联邦院只有搁置财政议案最长14天的权力。任何财政法案都只能由人民院提出，联邦院不具备这方面的创议权。当人民院通过的法案送交联邦院征求意见时，联邦院须在14天内给出答复。如若法案被修改和否决，则须将法案连同其意见送回人民院重新考虑；如若14天内联邦院未做出任何答复，则视为该法案已经获得两院通过。人民院可以接受或不接受联邦院提出的法案异议，如若不接受并以简单多数再次通过后，可直接送交总统批准。

政府年度财政预算是人民院每年通过的最重要的财政法案。财政预算在很大程度上体现了政府的施政方针，修改和否决财政预算意味着修改和否决政府的施政方针。在此种情况下，政府应当集体辞职。

（四）行政监督权

国会有权监督政府和行政部门的各项工作。政府的重大政策、措施须经国会批准，政府各部部长和其他联邦行政官员有责任就重大问题向国会报告并回答议员的质询。

1.倒阁权

倒阁权是议会制政体国家监督政府的最重要手段。印度宪法第75条第三款规定：部长会议对人民院集体负责。这就是指，在行政监督方面，倒阁权由人民院行使，联邦院不具备该权力。政府在推行某项重大的国家政策时，须获得议会多数票的通过才能得以实施。如果该政策或施政方针被议会否决，即议会对政府提出不信任案，如对部长会议通过一项不信任动议，或在某项重大政策上反对政府，或通过一项休会动议，或拒绝投票支持或反对政府的财政预案，以上任何一项不信任案的提出就是指人民院行使了倒阁权。国会可以通过不信任案表决逼迫政府集体辞职，或者通过建议总统下令解散议会，重新举行大选。但事实上，政府控制着法律制定的过程和法案的倡导权，议会两院的绝大部分议案都是由政府提出来的，由于受到多数党的限制，议会很难行使倒阁权。

2.质询权

人民院具有以口头或书面的形式向总理或部长提出询问并要求答复的权力。质询权一方面是在形式上向政府询问关于某一事件的内容或处理情况；另一方面是行使其对政府的监督权。通过行使该权力，议会可以转达民众的意见，有助于政府了解民意；当面对涉及公众重大利益的问题时，也会任命委员会或成立调查法庭，甚至制定一项立法。执政党与反对党都有权提出质询，不同的是，前者借质询为政府提供宣传政绩的机会；后者借此向执政党政府发难，弹劾该党下台，为本党上台制造舆论。

（五）弹劾总统及副总统权

国会有权根据宪法规定程序弹劾总统、副总统并将其罢免。印度的议会两院都具有弹劾权，且是由提出弹劾案以外的另一院审理。

宪法对弹劾总统及副总统的程序做出了十分严格的规定：首先，在任一院内提出对总统的指控事项，同时必须提交一份该院的不少于该院全体议员的四分之一签名的通告，该通告于14日后送交总统，则弹劾案被考虑。弹劾总统的议案需要取得发起该议案的议院内全体议员的三分之二多数支持，才能在该院通过。随后，该院通过的弹劾案会送交另一院。另一院调查已做出的指控，其间总统可通过获授权的律师为自己辩护。如果另一院同样以三分之二多数通过弹劾案，则该弹劾案生效。除弹劾以外，总统的违宪行为不受其他方式处罚。制宪以来，印度的16位总统均未遭到过议会弹劾。

（六）其他重要权力

国会的其他重要权力有：选举总统和副总统；罢免最高法院和高等法院法官、首席选举委员、总检察长、检察长、审计长，并有权选举警察总监，国会执行以上权力时有着严格的程序，须由两院在同一会期中同时向总统提出咨文，由总统下令免职；经有关邦建议，有权设立或取消邦参议院；经总统建议，有权设立新邦或更改现有邦的边界、范围和名称；另外，议会具有制定议会规则、裁决有关议员资格的争议、对议员实行制裁等处理内部事务的权力。

四 国会各委员会

国会是联邦立法机构。国会议员所负责的事务繁多，涉及范围广泛，处理很多事务时需要具备专业知识，因此，国会将许多工作委任给各委员会去做，以此大大提高国会的办事效率。印度的国会委员会可以说是国会的辅助机构和附属机构。

国会委员会按照职能可划分为以下三类。

第一类是有关议会内部规则和议员权力的委员会。如负责章程规则制定的议会规则委员会、负责调查破坏议员特权的特权委员会和专门统计议员缺席会议情况的缺席委员会等。

第二类是协助议会行使立法职能的委员会，如各院的特别委员会和两院联合特别委员会。这些委员会都是为了审议重要议案而专门设立的。

第三类是审查国家财政的委员会。这类委员会的作用和权限较大，如公共账目委员会、人民院预算委员会和国营企业与事业委员会。在这类委员会中，任何部长议员均不得为其成员。

国会委员会按照常设委员会和特设委员会分为以下两类。

在常设委员会中，最重要的是三个财政委员会：预算委员会（联邦院）、公共账目委员会（联邦院）和国营企业与事业委员会（人民院）。此外，还按工作性质和职责范围设立了众多委员会和上下两院的联合委员会，其中较为重要的是：负责问询、调查的委员会，如请愿委员会、特权委员会；负责审阅、检查的委员会，如政府保证委员会、附属立法委员会；负责有关议会日常事务的委员会，如事务咨询委员会、私人议案委员会、人民院议员缺席委员会；有关表列种姓和表列部落待遇的委员会，如表列种姓和表列部落福利委员会。甚至为处理有关国会图书馆问题，也设立了由两院议员组成的图书馆委员会。

特别委员会大致分为两类，一类是临时成立负责研究、调查特定事项或问题的委员会，如五年计划起草委员会；另一类是对特殊议案进行审议的专门委员会。