第三章 政治

第一节 宪法

宪法为一国之根本大法。宪法规定了一国政治的基本构架。韩国宪法是在冷战萌动、美军占领的特殊背景下制定的，在制定过程中参考了美国、日本、德国魏玛共和国等不同国家的宪法，确立了立法、司法、行政三权分立的共和制政体。由国会行使立法权，法院行使司法权，政府行使行政权，国家管理体制为总统中心制。

一 制宪国会的产生与宪法的出台

日本无条件投降后，美军以占领者的身份进驻朝鲜半岛三八线以南地区，开始全面地、直接地干预韩国各方面的事务。由于美国和苏联分别占领朝鲜半岛南北部，两种政治制度之间展开了面对面的竞争与对抗。三八线以南地区也存在多派政治力量，政治分歧严重。尽管美国把立法机关的建立看作在韩国推行政治民主化改革的重要组成部分，但几经周折。

1945年10月5日，美军政府聘请11名各界人士为顾问官，组成顾问会议，由金性洙任委员长。随后，顾问会议制度被进一步推广，各道、郡等都相继建立了类似的机构。但是，顾问会议并没有成功地代表民意，也缺乏广泛的社会基础，美军政当局不得不着手建立过渡立法机构。

李承晚和金九陆续回国后，“大韩民国临时政府”派开始在朝鲜半岛南部的政治舞台上扮演主要角色。1946年2月1日，来自46个团体、代表不同地区和不同群体利益的169名代表召开了非常国民会议。在非常国民会议的基础上，于2月13日成立了以李承晚、金九为首的最高政务委员会，2月14日应美军政当局的要求，改为民主议院，议长李承晚，副议长金九、金奎植，议员25名。从总体上来看，民主议院是由各政党、社会团体选举产生的代表会议，具有比较广泛的基础，是美军政府的咨询机构，主要任务是筹备建立过渡政府。

在倡导左右合作的背景下，1946年10月12日，美军政法令第118号颁布，成立过渡立法议院，计划由各道选举产生的45名议员组成。在选举中，李承晚和金九大获全胜，选出的代表中绝大多数是他们的支持者。吕运亨和金奎植等人认为，在首尔等地的选举中，取消卖国者或亲日势力的议员资格的规定没有得到实施，左翼团体迫于右翼势力和警察的压力而被排除于选举之外，因而此次选举是在右翼恐怖势力的威吓下投票的结果。美军政府派人监督此次选举，也是基本认可这样的看法。为了使过渡立法议院更具有代表性，使之能够更好地执行和贯彻自己的意志，美军政府决定另外再任命45名议员。在90名正式议员和8名候补议员中，右翼和中间右翼的议员占到68.4%，左派和中间左派的议员只占11.2%，其倾向性显而易见。

1946年12月12日，金奎植被选为过渡立法议院议长。过渡立法议院下设18个常设委员会，包括法务司法委员会、内务警察委员会、财政经济委员会、产业劳农委员会、外务国防委员会、文教福利委员会、请援惩戒委员会、资格审查委员会、临时宪法以及选举法起草委员会等，是行政机关的咨询机构和立法准备机构。1947年6月3日，美军政府宣布成立南朝鲜过渡政府。同月，民主议院讨论通过了《立法议院议员选举法案》，为在全国进行普选提供了法律基础。

1948年1月8日，联合国朝鲜临时委员团抵达朝鲜半岛南部地区。苏军司令官拒绝了该委员团进入三八线以北的要求，李承晚坚决要求在三八线以南进行单独选举，金九、金奎植等人则极力反对。2月19日，临时委员团向联合国提交了在三八线以南单独举行大选的报告，随后，联合国通过单独选举的决议。5月10日，在临时委员团的监视下，三八线以南举行制宪国会选举，金九的韩国独立党以及左翼政党抵制选举。在此次选举中，95.5%的登记选民（7487649人）参加了投票，从948位候选人中选出200名国会议员，这是朝鲜半岛历史上第一次大规模的选举。结果，没有一个政治力量赢得国会的多数，李承晚的独立促成协议会获得53席，金性洙的韩国民主党获得29席，大同青年团获得14席，无党派人士获得85席，其他党派各获得若干席。5月20日，立法议院解散，5月31日，制宪国会（即第一届国会）开院。1948年6月8日，宪法与政府组织法起草委员会选出委员长徐相日、副委员长李允荣。6月10日，选出第一届国会议长李承晚，副议长申翼熙、金东元。随后，制定宪法的各项工作紧张有序地进行。

俞镇午是韩国宪法起草过程中的核心人物，他提出了国会两院制、国家实行内阁制的宪法草案。宪法起草委员会决定以俞镇午的草案为基础，以权承烈提出的草案为参考，展开讨论，并基本同意了二人的共同主张，即实行两院制，政府形式采取内阁制。但是，坚信自己即将当选总统的李承晚，坚决主张实行总统制，并致密信给宪法起草委员会主席徐相日。迫于李承晚的强大压力，宪法起草委员会不得不将内阁制改为总统制，赋予总统广泛的权力，作为一种制约，设立了国务总理一职。7月12日，国会通过总统中心制的宪法案，7月17日，大韩民国宪法颁布。宪法规定大韩民国是民主共和制国家，主权在民。总统由2/3以上国会议员选举产生，拥有广泛的权力，在紧急情况下有权“发布具有法律效力的命令”。国会有权按照一定的程序弹劾总统，国务总理和大法官的任命须经国会批准。

二 韩国宪法的修改

韩国宪法并不是源于本土的，对于刚刚从殖民统治下解放出来的韩国人民而言，无异于空中楼阁。它在最初制定过程中因为李承晚个人的坚持而将内阁制改为总统制，预示了其后的命运多舛。韩国宪法自1948年颁布实施后，至今先后进行了9次修改，修改的焦点集中在国家的政体、总统的选举方式、总统的任期等问题上，核心在于突破宪法对总统权力的束缚，是统治者高于宪法的突出体现，也反映了韩国在引进民主框架后相当长的时间内没有形成基本的民主精神。韩国宪法历次修改情况见表3-1。

表3-1 1948～1987年韩国宪法历次修改一览

三 现行宪法的主要内容

现行宪法体现了韩国从威权体制迈向民主的重大进步。鉴于历史上多次出现总统为谋求连任而任意修改宪法的情况，新宪法对修宪程序做了更为严格的规定，只有总统或国会的大多数议员可以提请修改宪法，必须经2/3以上的议员赞成以及超过半数的全民公决方能通过修正案。新宪法进一步削减了总统的权力，加强了立法权力，加强了保护人权的措施等。

韩国现行宪法由序言、正文（130条）和附则（6条）组成，共分10章。宪法规定，韩国实行三权分立。宪法保障国民的基本权利和自由，包括法律面前一律平等；国民享有人身自由的权利，不得非法逮捕、拘捕、关押、搜查和审问；国民有居住、迁徙自由；国民有宗教信仰自由，国家不设国教，宗教与政治分离；国民有言论、出版、集会、结社自由；国民的财产权应予保障；国民依法享有选举权和公职担任权；国民均有依法向国家机关提出书面请愿的权利；刑事被告人在被判为有罪之前，应受无罪之认定；因公务员职务上的非法行为而受损害的国民，可依法请求国家或公共团体给予正当赔偿；全体国民均有劳动的权利，国家应以社会的经济的手段，努力扩大劳动就业和维持适当的工资水平，并应依法规定，实行最低工资制；为提高劳动条件，劳动者有自主团结权、集体交涉和集体行动权。宪法同时规定，国民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。即使在法律限制的情况下，仍不得损害自由和权利的基本内容。

韩国宪法第十章专门规定了有关宪法修改的程序。宪法的修改，需要由总统或国会半数以上议员发起。宪法特别规定，修改有关延长总统任期或变更重任规定的提案，对该项提案出台时的应届总统无效。总统应将提出的宪法修正案向国民公示20日以上。国会应于宪法修正案公布之日算起的60日内议决。国会议决须获2/3以上议员的同意。宪法修正案经国会议决后，于30日内交国会投票。应经过半数国会议员选举者的投票，并获过半数投票参加者的同意。宪法修正案获上述同意时，即被通过，总统应立即公布之。为捍卫宪法和国民的基本权利，韩国设有宪法法院，是宪法体制的一个重要部分。