第二节 中国特色城镇化研究综述

世界经济发展至今，无论是理论上，还是实践中，都不存在“现代化水平很高，城镇化水平很低”的国家。无论是学术理论研究还是经济发展实践都表明，任何一个国家都不能逾越城镇化阶段实现现代化进程。因此，城镇化是一个国家现代化不可逾越的阶段，中国的城镇化道路是中国现代化的必由之路。但城镇化的模式和道路却是多元的和多向的，中国国情决定了其不能照搬西方的工业城镇化道路，必须摸索到和走好中国特色的城镇化道路。

一 城镇化的本质与内容

“城镇化”是指人类发展到一定阶段，开始摆脱乡村的束缚或对乡村的依赖，独立于乡村，并相互形成一个城市体系，产生可持续发展机制，进入可持续发展的状态，最终取代乡村成为人类活动的主要场所和人类社会发展中心的过程，也就是马克思所说的“乡村城市化”。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转换。但城镇化不是单纯的农民进城和户籍问题，不是单纯的人口转移，其内涵是生产方式的转变、经济增长方式的转变和经济生活空间的转移。对城镇化的特征的把握，可以从以下五个方面进行：一是方向性；二是时效性；三是空间地域性；四是广泛性；五是分化与变化性。只有基于多元化和多样化的视角才能很好地把握中国特色的城镇化道路的内涵和外延，形成正确的道路，并指导中国城镇化进程。

二 什么是中国特色城镇化道路

中国特色的城镇化道路有着丰富的内涵和多彩的外延，目前学术界的观点相互印证和相互补充，但还没有形成一个共识性系统的概念。综合学界和业界的观点，中国特色的城镇化道路的提出和形成主要是因为中国与西方国家相比有着特殊的国情，包括“特殊的资源禀赋、特殊的历史和人文背景、多元化的城镇化地域空间、特定的发展阶段、特定的社会体制”五个方面，这从本质上规定了中国特色城镇化道路的方向、内容和推进方式。

（一）特殊的资源禀赋

中国既“地大物博，资源丰富”，又“人口众多，土地资源少，耕地更少”。中国的国情迫使中国只能选择一条健康的、可持续发展的城镇化道路：坚持资源节约和环境友好，充分发挥科技、信息、文化、环保等现代生产要素的力量，努力做到节地、节能、节水、节材，把人为的城镇化过程变为一个自然的进程。处理和把握好城市与生态、城市与农村、城镇化与工业化的关系，实现城镇化发展与人口、资源和环境相协调，形成一条健康的、结构多元化的和可持续发展的中国特色城镇化道路。中国的城镇化道路绝不能步西方发达国家对资源破坏的后尘，避免发达国家先污染后治理、先蔓延后整治的弯路和歪路。

（二）特殊的历史和人文背景

城镇化的本质之一是农村社会向城市社会的转化和转型问题，这其中的关键是人的问题。人对于中国城镇化来说既是能动的主体也是改造的对象，既是一个人口的问题也是一个人力的问题，人口是负担，人力是资源。如何把中国的人口通过城镇化进程将其转化为人力资源，是中国城镇化的特色之一。中国城镇化过程中，人口的空间转移和经济发展相对来说比较容易实现，但以人的思想观念、道德素养、文化素质等组成的历史和人文惯性在短时间内是很难改变的。因此，中国特色的城镇化道路其本质也是一个社会重构、国民教化和民族复兴的过程。

从文化背景来看中国特色的城镇化，小农经济和崇洋自卑是目前中国城镇化进程中的两个障碍。小农经济导致了农民把城镇化简单地视为自我的“盖房子、占地盘”，而轻视整体的产业发展和社会的可持续发展。比如，改革开放以来，一些地区农民建房往往以盲目扩大住房面积为第一位目标，而把发展产业作为第二位的投资目标。而政府则在城镇建设过程中不讲投资效益，热衷于以基建形式来推进城镇化，热衷搞“形象工程”，对于与民生相关的城镇公共产品的供给则漠不关心。半殖民史在中国国民的心中留下了深深的自卑烙印，而西方的工业化辉煌成就又同时为国民树立了城镇化的标杆和生活的理想。崇洋自卑的国民情结导致了城镇化风貌和社会心理的西化，以及对中国自我文脉和人脉的否定和抛弃。比如，在推进城镇化进程中，对重要文物和历史建筑风貌、文化遗产和优秀民间艺术的保护不利，以及西方元素的侵蚀。到如今，站在中国的城镇很难想象到或窥见到中国的历史烟云。如果中国的城镇化没有西化的影响，现在将是一个什么样子？这是一个千古遗憾的猜想。

从人口的非农化来看，中国特色的城镇化的本质是中国农民工的非农化问题。中国早期的人口非农化和人口流动缺乏计划和规划，是在城乡经济落差和生活质量落差双重吸引力下自发无序地流动。这些“亦工亦农”和“非农非工”的农民工对中国的城镇建设发挥了历史性的伟大贡献，但因为自身的文化素质，他们只能从事产业链的一线工人，这个群体对自身的诉求也没有话语权。政府的无政策（特别是户籍政策的无反应）和农民工自身的无意识，导致了中国在一定程度上错过了农村精英人口的“自然非农化”的黄金时期。在这个时期内，农民工过的既不是农村生活，也不是城市生活，而是“农村中的上流”和“城市中的下流”的两栖分裂式的生活。从经济和生活上他们进退自如，进城谋生，并不失去自己的土地，在城镇谋生遇到困难，他们可以回到农村；从社会的归属上他们进退两难，政府规定他们是农村人，但他们的青春和事业却献给了城市。“十七大”以后，也就是第一、二批农民工自然退休以后（国家的政策并没有关注到和照顾到第一、二批农民工），到第三批农民工的时候这个群体的发展开始成熟。这里有几个成熟的标志：一是文化素质开始提高，文化素质相对较低的农民工开始退休，文化素质相对较高的部分农民工开始加入，包括高考落榜的高中生以及最近几年就业困难的大学生（由于对前景的担忧，这些人没有放弃集体土地所有权）。二是话语权开始形成，在全国人大政协和地方人大政协（特别是县级人大和政协）已经有代表，标志着农民工阶层的分化和精英农民工阶层的出现。三是国家开始关注，一些县级政府开始把劳务输出视为产业，出现了县长、县委书记送农民工的现象。20世纪90年代户籍政策和教育也开始向精英农民工敞开，非农化通道部分打开。政府也开始注重对农民工的内部培训，而不只是依靠外部输入高素质的农民工。2010年政府工作报告中提出了“新生代农民工”的概念，政府对这个群体越来越了解和关注。四是双方的选择权开始出现了变化，早期农民工进城是绝对比种地划算。但是现在随着农民工的打工积累，部分农民工已经拥有一定的资产、经验、信息和技术，他们开始对农村、农业和家庭发挥反哺作用。他们通过创业促进农村地区城镇化进程，提供了就业机会，并缩短了城乡之间的信息化差异程度，而农村地区城镇化较高的边际效益也为他们提供了较好的经济回报。因此，“去城市打工，还是在家里打工”已经成为很多农民工的多项选择，可以说过去是“城市选择农民工（农民工待遇不好）”，现在则是“农民工选择城市”。如果城市的待遇比待在家里还要差，那么注定城市会出现“用工荒”。因此，可以毫不夸张地下这么一个结论，改革开放的城镇化历史就是农民工创业的历史，并且可以预见他们也是未来中国农村地区城镇化的主人。

（三）多元化的城镇化空间

中国“地大物博”，这使得中国旅游城镇化在区域发展上是不平衡的，不同的区域，同一区域不同的地方其城镇化阶段和水平存在很大的差异。与此同时，不同区域所依赖的城镇化资源也是有差异的，资源禀赋决定了其生产要素的选择与组合，进一步决定了该地区选择的城镇化的产业体系和城镇化道路。中国这种区域发展的非均衡性和资源禀赋的地域差异形成了中国多元化的城镇化模式和道路，这种多元化表现在城镇规模的多样化、城镇布局的多样化、城区扩展方式的多样化和城镇化动力产业的多样化。因此，多元化是中国特色城镇化道路的主要特色之一，也是中国城镇化丰富内涵的多样化外延的表现。

中国城镇化道路的多元化决定了中国城镇体系的构成，既包括特大城市，也包括大城市，更包括中等城市和大量的小城镇。所以“十七大”报告中把建设多元化的城市发展体系作为中国特色城镇化道路的根本特征，认为走中国特色城镇化道路，就是按照统筹城乡、合理布局、节约土地、完善功能、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，逐步建立各具特色的城市体系，形成大中小城市相结合的城市规模结构。其中，不同城市的功能、地位和作用分工互补，大城市的经济辐射力是全球的；中等城市服务于整个区域，在这个区域内起领头羊的作用；小城镇的功能则是服务广大农村，大中小城市和小城镇有各自的服务功能，且不能相互替代。城市发展单纯强调“大”或“小”都不太切合实际，应当摆脱长期无休止的“大”、“小”之争，抑大崇小或崇大抑小都不符合城市化规律，人为地控制某一类城市的发展，实际上是控制不住的，也是不科学的。城市的发展应根据其自然条件和经济特点，采取多元化的城镇化推进形式和实现途径：集中型城镇化与分散型城镇化相结合；据点式城镇化与网络式城镇化相结合；大城市化和小城镇化相结合。

在多元化城镇化格局下，当前中国在城镇化空间上最大的特征是农村地区占据了绝大部分的国土面积，中国城镇化的主体对象是农村地区，这也决定了在未来几十年甚至上百年，中国城镇化的主流是中等城市化和小城镇化。因此，中国的城镇发展是以农村经济的繁荣和发展为基础的，从农村城镇化的角度而言，城镇化具有四个方面的特征：一是时间特征，表现为过程和阶段的统一，以渐进为主；二是空间特征，表现为城镇结合，以镇为主；三是就业特征，表现为亦工亦农，从农为主；四是生活方式特征，表现为亦土亦洋，以洋为主，亦新亦旧，以新为主。随着小城镇的发展，还可以逐步提升为小城市、中城市。最近几年，建设部在重视大中城市建设的同时，已经开始把重点放在巩固、提高现有小城镇方面，科学规划和合理布局小城镇，使之与发展乡镇企业和农村服务业结合起来，城镇化与农民、农村和农业问题结合起来，并在这个基础上建设起一批起点较高、经济和社会效益俱佳的新型小城镇，逐步形成以中心城市为依托、县城为龙头、小城镇为网络的城镇化体系，这就是理想的中国特色的城镇化之路。

（四）特定的发展阶段

从工业化的角度来看中国特色的城镇化，中国与西方发达国家的城市化不一样，中国经济发展处于特定的阶段，中国的工业化不是初级工业化阶段的工业化，中国是在未完全实现工业化的条件下开始了大规模的城镇化。中国的工业化、城镇化与现代化三者在时空上是交织在一起的，并滞后于西方发达国家。因此，中国的“三化”进程，既有历史的和西方的经验值得借鉴，也有其教训值得吸取，具有后发优势。针对西方国家的掠夺性、污染性和不和谐性的“三化”诟病，中国特色的城镇化道路必须选择以新型工业化或以绿色产业推动城镇化进程，走工业化、环保化、科技化和信息化并存的绿色城镇化道路。因此，中国的城镇化必须与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应。这就决定了一方面要在信息化高速发展中用现代技术来推进工业化进程；另一方面要以高科技为内涵的工业化带动城镇化的高水平发展，要避免在城镇化水平较高的国家出现过的先污染后治理、浪费资源、破坏环境，甚至掠夺自然资源等情况。

从发展阶段来看，中国总体属于发展型城镇化阶段。发达型城镇化与发展型城镇化的特点是不一样的。发达型城镇化主要有四个特点：一是城镇化起步早，城镇化和工业化所需要的初始资金有相当大的比重来自国外；二是城镇工业化是以乡村工业的高度发展为前提；三是城镇化的原动力一般都是以轻工业化为先导的工业化；四是城镇化都经历了“集中—分散”的过程。发展型城镇化主要有五个特点：一是发展型城镇化原始积累主要来自于农业；二是发展型城镇化偏重于发展第三产业，而非发展第二产业即工业；三是发展型城镇化具有明显的二元结构；四是发展型城镇化的动力机制主要是推力而非拉力；五是发展型城镇化中城市贫民占有很大比重。

（五）特定的中国社会体制

中国的社会体制决定了中国城镇化的主体是政府，其早期城镇化的主导方式是以政府发动型自上而下城镇化为主，以民间发动型自下而上城镇化为辅。中国的社会体制下的社会主义市场经济也决定了市场在城镇化进程中发挥重要的作用。1978年以来，特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制以来，市场经济极大地推动了中国区域经济和区域内城市及城镇的发展，从而形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津唐及环渤海地区城市群。可以预计，随着市场化程度的提高，无论从政府对城镇化的宏观调控能力的提高，还是从市场对资源配置能力的提高上来看，都将更有力地推动城镇化的进程。中国的社会体制也决定了中国城镇化的价值取向不只是经济目标，更重要的是社会目标和生态目标。因此，中国的城镇化，不仅是增加城镇人口，提高城镇人口的比重，更重要的是从实质上转变居民的生活方式与生产方式，不断加强城镇社会主义精神文明建设，大力发展社会主义文化。这是适应生产力发展，全面建设小康社会的必然选择。

三 如何走中国特色城镇化道路

中国的国情决定了其城镇化道路不同于西方发达国家的工业城镇化道路，“特殊的资源禀赋、特殊的历史和人文背景、多元化的城镇化地域空间、特定的发展阶段和特定的社会体制”决定了中国特色城镇化的“本质特征是绿色环保，其核心是经济发展，其方式是科学发展，其动力是市场化，其目标是现代化”，这就是中国特色的城镇化道路的精髓所在。因此，中国特色的城镇化道路的推进思路和方针主要是以如下七个方面为框架。

（一）绿色环保，持续发展

在总的指导思想上，要把可持续发展放在突出地位，切实保护、合理开发和节约使用各种自然资源，坚定地走可持续发展的道路。坚持经济、社会、生态效益相统一，从质和量两个方面推进中国城市化进程是21世纪中国实现现代化的必由之路。

（二）动态平衡，多元发展

遵循城市化规律和中国国情，实行多元化的城市化战略，城市体系的结构保持动态平衡，本着因时制宜与因地制宜的原则，城市规模宜大则大，宜小则小，大中小城市和小城镇协调有序发展，各类城市空间布局合理，优势互补，逐步形成合理完善的城镇体系。

（三）因地制宜，差异发展

中国城市的区域发展思路是在东部发挥大城市在经济增长中的主力作用；在中西部建设以高新技术为主的中小城市；在农村地区大力实施城镇化战略，加快小城镇建设步伐。城镇化建设要有重点，要采取不均衡的发展战略，以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，并且要同发展乡镇企业和农村服务业等产业发展结合起来，赋予小城镇自我发展的动力。

（四）规划引领，科学发展

规划投入是高速发展城镇、高效建设城镇的战略性关键性投入，要在重视城市规划、镇规划和村庄集镇规划的同时，重视城镇布局的城镇体系规划。城乡规划首先是要调整和改变现有规划编制方式和审查方式，使其更具严肃性且更具有活力。其次，制定城镇体系规划要立足于人与自然的和谐发展，以资源可利用的限度和环境可承受的程度来确定发展速度，划定一个明确不能被侵占的区域，强调不能被破坏的资源的内容，避免对资源的掠夺性开发和以破坏环境为代价谋求发展。

（五）制度创新，科学管理

消除城镇化的制度障碍，引导城镇化要素合理有序流动。一是政府要转变职能，成为服务型政府，为进入城镇的各类投资者、消费者提供有效率的市场制度。二是要改革就业制度、户籍制度、社会保障制度和土地制度。加强农村土地流转，解脱农民的土地禁锢，提高土地的使用效益。三是要建立开放民主，决策要科学化、民主化，完善专家咨询制度，确立决策的论证制和责任制，重要事项坚持社会公示制度，防止城镇建设的盲目决策。

（六）关注民生，强化建设

增加教育投入，全面提高人的素质和社会文明程度，增加对廉租房、经济适用房的投入，完善供应体制，健全城市的社会保障体系和福利体系。切实抓好基础设施建设和生态环境建设，改善生活环境，杜绝破坏性开发和开发性破坏。加快基础设施建设，加强公共服务设施建设，完善城市功能。

（七）宏观调控，微观放开

强化城镇化的宏观调控，要宏观上抓好经济结构调整，以产业发展带动城镇建设，在城镇建设中讲求资源配置合理和资源利用节约，转变生产方式，改变经济增长方式和实现经济生活空间的转移。在微观层面，要培育市场主体，充分发挥市场力量，尊重市场规律，尊重市场选择，打破平均发展的观念，以有利于城镇有序发展和功能完善，从实际和效益出发，发挥市场机制在人口向城镇迁移、要素向城镇集聚以及城镇内部结构调整和外部扩张等方面的基础性和主导性作用。

四 中国特色城镇化体制改革与创新

中国特色城镇化道路目前存在的最大障碍既不是资源，也不是资本，更不是人力，而是体制障碍。因此，要走好中国特色的城镇化道路，必须对中国城镇化现行的体制进行改革，释放体制的巨大生产力。

（一）探索新的行政管理体制

从减少层次、增强活力、提高效率的目的出发，继续推进政府机构改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员过多、权责脱节和多重多头执法等问题。积极探索行政区划层次与幅度的创新问题，大胆探索县城体制的改革与创新，可考虑在有条件的地方开展撤销县城驻地镇建制、设立街道办事处的试点工作，以适应经济社会发展和城镇化进程的需要。

（二）改变现有城镇利益分配体制

改变目前资源配置过多地向城市倾斜的体制，从体制上创造平等的城镇化环境。制定适应小城镇发展的财政政策，当前小城镇建设主要是由县以上政府为财政单位，地方发展城镇基础设施资金由地方筹措，资金供给总量严重不足。为此，一是中央财政和省级财政都要相应增加对县财政的转移支付力度。二是调整城乡发展政策，将国债资金投入重点转向农村基础设施和公共建设，改善农村的生产条件和农民生产环境。

（三）改革城镇要素流转体制

制定优惠政策，改革现行制度，一是实施有利于促进人口集中的户籍制度，实施有利于农民向城镇转移的优惠的土地政策，实施有利于农民获得城镇住宅的优惠政策。二是形成有利于人才、资金、技术、信息等城镇生产要素流动的体制和机制。

（四）完善和健全城镇保障体制

改革现有的社会保障制度，积极探索适合城镇化建设特点的社会保障制度，逐步建立适应城镇化建设要求的住房制度、劳动就业制度、教育制度、医疗制度和社会保障制度，建立进城农民的社会保障体系和最低生活保障线。将现有城市居民社会保障制度延伸到城镇，涵盖到城镇居民，以逐步建立有利于农民的社会保障制度。