第二节 研究目的与意义

一 研究目的

主体功能分区是针对国土开发适宜性评价而进行的区域划分，本身就是政府根据经济发展和环境保护要求等所做的宏观规划和管制，分区必然涉及区域内农地及农地发展权价值的变化和相关土地产权人利益的损失，本书试图回答以下问题：

（1）在我国当前的产权体系下，农地发展权内涵及其产权特性应该是什么？农地发展权到底应属于哪个主体，发展权增值收益又该如何分配？在未设置农地发展权及其交易市场的条件下，我国农地发展权的价值测算究竟该如何进行？

（2）按照当前各区的主体功能设置及土地政策安排，主体功能分区对各功能区内农地价值产生了怎样的影响？各区影响是否一致？如果实施的开发管制不一致，不同分区下的农地发展权补偿标准该如何确定？

（3）根据主体功能分区规划实践操作及已有理论研究，功能分区下的农地发展权补偿机制该如何构建？补偿来源与补偿资金分配模式具体该如何运作？政府作为规划实施者应该做出怎样的政策调整来维护土地产权人的权益？最终的农地发展权补偿格局又是什么样？

二 研究意义

本书的意义主要体现在：

第一，农民集体的土地财产权益维护问题是我国社会经济发展中不可回避的一个重大的社会经济问题，研究农民集体的土地权益损失有利于保持社会稳定，促进整个国家协调、可持续发展。

随着城市化进程加快，农地的城市化开发、农村征地等就成为一个重要的环节。越来越多的农地被征收，但征地补偿中并未考虑征地后农地发展权价值增值及流向，这些都对农地所有者的产权权益构成了侵害，引起农民在条件许可的情况下以各种不同的方式进行抗争，例如集体上访或其他群体性事件等（刘永湘，2003）；农民集体受损土地权益的维护问题已经成为我国实现小康社会建设目标、促进整个社会协调、可持续发展中必须面对与解决的问题，这些问题处理不好将直接影响到整个社会的稳定与经济发展。

同时，尽管主体功能分区建设会在一定程度上促进区域协调发展，但它必然会带来各区域发展的不均衡（魏后凯，2007），使限制、禁止发展区内受到更大的发展限制，影响当地经济发展与农民土地开发价值的实现；基于以上考虑，本书格外关注农民集体可能遭受的农地价值损失，明确了具有完全产权的农地价值构成，以协调我国农地权益分配过程中出现的问题，全面保护农民的土地财产权益，这将有利于保持社会稳定，推进农村全面建设小康社会，最终促进整个社会的协调、可持续发展。

第二，农地发展权设置及其定量研究为我国当前土地问题、农村问题的解决提供理论依据和决策参考。

有关农地发展权制度设计及其运用等方面研究近年来逐步受到众多学者的关注，而在物权理论和我国法律制度中并没有明确界定并设立农地发展权，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度，以及征地制度、旧城改造和土地收购储备制度中，实际上是存在着农地发展权问题以及不同主体间的利益协调问题等。按照产权经济学的观点，适用稀缺资源所发生的利益冲突，必须用这样或那样的规则即产权来解决（杨成余，2006）。在我国当前的社会经济条件下，农地发展权制度设置，如明晰农地发展权内涵、确定发展权归属以及进行农地发展权估价等，可以拓展农地发展权研究、改革征地补偿制度、维护农户权益并调整土地增值收益分配，并为完善土地产权体系，保护农地资源，解决以市场为基础、政府参与配置的土地发展权流转机制中的问题提供科学、合理的理论依据和政策参考，最终促进土地资源的集约利用，实现国家、社会的长远发展。

“三农”问题，说到底是城乡收入差距问题，引起这种差距的一个主要原因就是计划经济体制中形成的城市偏向型二元化土地产权制度。与国有土地不同，农村集体土地的物权权属是残缺、受限制的，农民无法使自己的一些生产要素如农地发展权等通过抵押等增加流动性，也就不能扩大生产可能性边界并获取规模效益；此外，《中共中央关于制定十一五计划的建议》中也指出：“继续发展土地、技术和劳动力等要素市场，规范发展各类中介组织，完善商品和要素价格形成机制。”根据以上分析，设置农地发展权并显化其价值当前在我国具有一定的迫切性，设置后可将发展权以各种交换或让渡方式转化为农业扩大再生产和农民收入流增加过程中不可或缺的资本，使政府“管制成本”社会化，最终有助于改变城乡二元土地产权结构，破解我国“三农”问题；同时，设置农地发展权并“还权于民”将有利于其他市场主体（特别是金融机构）更准确合理地确定农用地的价格水平，将使农民承包地以抵押或担保方式在金融机构取得贷款，促进农村金融体系的建立与完善，这是充分发挥农民在解决我国“三农”问题中作用的根本良策，也符合十七届三中全会统筹城乡的发展要求，为解决我国农村问题提供了重要参考。

第三，农地发展权补偿研究增强了主体功能区补偿机制的现实操作性，为保障主体功能分区规划的顺利实施提供了参考。

尽管当前国内关于主体功能区下生态补偿、综合利益补偿等方面的研究处于起步阶段，但与已有生态补偿、区域间利益补偿等一样，制定出具有合理性、可操作性的补偿标准始终是补偿机制研究中的核心问题与困难所在。本书借助资产定价理论构建了基于主体功能分区的农地发展权价值补偿标准，具有计量简单、可操作性强等特点，能在很大程度上体现主体功能分区特点，增强主体功能区经济补偿政策的现实可行性，为主体功能分区下的土地政策、财政政策等提供借鉴；同时，本书所设计的农地发展权补偿机制包括补偿内涵、补偿主体与对象、补偿原则、补偿标准、补偿资金来源与分配模式等内容，构成了一个统一整体，能在最大程度上提高补偿机制的效果，尽管研究中仍存在一些不够完善、需要进一步深入研究的地方，但整体来讲，该补偿机制的构建拓宽了主体功能分区下利益补偿研究思路，完善了主体功能区下补偿政策的制定，提高了补偿机制的现实操作性等，为保障分区规划顺利实施等提供了依据或参考，具有重要的理论与现实意义。

第四，有利于保护农地，改革我国现有土地管理模式。

当前主体功能分区配套政策中关于土地方面的规定是：要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。以上这些只是功能分区下土地政策方面的原则性规定，缺乏准确、定量化的指标控制，对如何实现农地保护目标，如何做好与现有土地利用规划及城镇建设规划衔接等方面论述较少。主体功能分区下的农地发展权补偿研究必然涉及农地发展权的设置及其定量化研究，政府可根据各地自然、社会经济条件的差异，通过对市场的调控影响农地发展权价格的形成，调配不同区域农地发展权交易量，并通过显化农地发展权价值增加征地成本，促使政府、开发商等更加集约、节约利用土地资源，这些都最终有利于保护农地及自然环境，维持农地上的农业生产。

“十一五”规划从多个角度论证了如何促进共同富裕和社会和谐，特别强调注意社会发展利益的平均分配。通过研究主体功能分区下的农地发展权补偿问题有助于借鉴西方农地发展权转移制度与国内外分区补偿机制，构建一套适合市场经济条件下农地价值补偿要求的政府管理模式，确立以产权保护为核心的土地管理实现路径（孙弘宇， 2006），也可以尝试将主体功能分区下的征地拆迁、农地入市、土地储备等工作利用市场化原则改造，调整现有农地增值收益分配体系，转变政府机构的土地管理职能，实现我国土地管理工作由行政管理走向公共管理，从而更加科学合理地为民众服务，这是推进国家土地管理政策深化改革的重要表现。