对促进农村可持续发展的战略思考

改革开放以来，我国农村经济发展取得了巨大成就。全国粮食总产量自2003年以来实现“十一连增”，农民家庭收入持续快速增长，农村基础设施和公共服务明显改善，城乡发展差距稳步缩小。2010—2013年，我国农民人均纯收入年均增长10.6%, 2014年农民人均可支配收入又比上年增长9.2%，其增速均比城镇居民高2.4个百分点。随着农民家庭收入的快速增长，城乡收入差距逐年缩小，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比从2009年3.33下降到2014年的2.92。然而，从总体上看，我国农业生产率低，国际竞争力不强，农民增收难度加大，农村基础设施十分薄弱，公共服务严重落后，环境污染日益突出，“农业弱、农民苦、农村穷”的状况尚未得到根本改变。特别是近年来农村生态环境保护与经济发展严重不协调，已经成为制约农村可持续发展的关键因素。因此，统筹城乡生态环境保护，加大对农村的环保投入，全面提高农村可持续发展能力，对于推进生态文明建设和实现同步小康目标，具有十分重要的战略意义。

一 当前农村发展中的不可持续因素

近年来，随着工业化、城镇化的不断推进以及农村经济的快速发展，我国农村环境污染问题日益突出，呈现出迅速蔓延、不断恶化的趋势，农村发展中的不可持续性风险加大。

一是生态环境质量退化。据《2014中国环境状况公报》，在2013年评价的2461个县域中，生态环境质量“较差”和“差”的高达30.3%，而《2013中国环境状况公报》中该比重仅有4.6%；在《2014中国环境状况公报》中，国家重点生态功能区512个县域生态环境质量“变差”的占13.8%，而《2013中国环境状况公报》中该比重仅有3.4%（环境保护部，2014, 2015）。这表明，近年来我国农村生态环境质量在趋于退化。

二是土壤污染日趋严重。据《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤污染总的超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率高达19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃；在调查的55个污水灌溉区中，有39个存在土壤污染，超标点位高达26.4%，主要污染物为镉、砷和多环芳烃（环境保护部、国土资源部，2014）。

三是水污染日益突出。由于化肥、农药等的过量使用，生活垃圾和污水未经处理直接排放，加上城市污染企业向农村转移以及畜禽养殖场的粪污问题，近年来我国农村水污染问题日益严重，不少地方水环境质量出现恶化趋势。在1990—2010年农村环境突发事件中，水污染事件超过2/3，达到69%（王庆霞等，2012）。因水源地污染，目前全国仍有数千万农村居民喝不上“干净水”。近年来各地出现的众多“癌症村”，也大多与水污染有关。

四是农业污染问题日益凸显。在人们的印象中，农业是一个绿色产业。然而，随着化肥、农药、农膜等的大量使用以及畜禽粪便带来的污染，近年来农业污染问题也日益凸显。据《第一次全国污染源普查公报》，在全国污染源总数中，农业源已占到48.9%；在全国主要污染物排放总量中，农业源排放（流失）的化学需氧量占43.7%，总氮占57.2%，总磷占67.3%（环境保护部等，2010）。目前，农业已经成为我国最大的面源污染产业。化肥、农药等高残留、高污染化学品和难降解的农膜大量使用，以及人畜禽粪便未得到处理及循环利用，是导致农业面源污染加剧的主要原因。2014年，我国化肥施用量按播种面积计算达到362.4千克/公顷，远高于国际公认的化肥施用安全上限（225千克/公顷）。同时，我国化肥利用率低，当季氮肥利用率仅有35%左右，普遍低于发达国家的水平。这表明，目前我国化肥施用存在过量、低效问题，尤其是蔬菜和瓜果等经济作物过量施用化肥现象突出。农药的过量、低效使用现象也普遍存在。2014年我国农药使用量达到184.3万吨，而被植物正常吸收的只有1/3左右，其余大部分进入了水、土壤和农产品中，造成农产品有害物质超标、质量下降和环境污染等，严重威胁食品安全和居民身体健康。再从地膜使用情况看，近年来我国农用地膜使用量迅速增长，2011年已达到125.5万吨，超过其他国家的总和。据《第一次全国污染源普查公报》，全国种植业地膜残留量已达12.10万吨，残膜率高达19.7%（环境保护部等，2010）。农用地膜尤其是超薄地膜的大量使用，在推动农业“白色革命”的同时，也造成了严重的“白色污染”。此外，大规模畜禽养殖已成为农村环境污染的重要来源。据环境保护部对主要污染物总量减排核查核算结果显示，2013年全国畜禽养殖业化学需氧量、氨氮排放量分别占全国排放总量的45.56%和24.62%（盛世海、于世伟，2014）。

近年来，我国农村生态环境退化和环境污染日益严重，其原因是多方面的。第一，由于环保观念不强，缺乏绿色发展理念，目前人们普遍把化肥、农药等看成是增加粮食和农产品产量的基本保证，农业增产增效高度依赖化肥、农药、地膜等化学品，加上使用过量和方法不科学，高效化肥、低毒农药、可降解膜比重低，导致农业和农村的污染问题越来越突出。第二，受城乡二元体制的束缚，长期以来我国实行的是城市和工业偏向的环保政策，重城市、轻农村，重工业、轻农业，对农业和农村环境污染问题没有引起足够的重视，环保资金投入很少。2013年，全国村庄、乡、建制镇在排水、市容环卫方面的人均投资分别仅有城市的12.9%、31.0%和66.4%，只有县城的14.4%、34.7%、74.0%。第三，由于长期缺乏投入，目前农村环保监管体系不健全，垃圾、污水处理等环保设施严重落后，与城市相比更是天壤之别。2013年，全国城市污水处理率已达89.34%，生活垃圾处理率达95.09%，但却只有18.9%的建制镇、5.1%的乡、9.1%的行政村对生活污水进行处理，只有36.6%的行政村对生活垃圾进行处理，绝大部分农村生活垃圾和污水未经处理直接排放。此外，随着工业化和城镇化的快速推进，特别是大中城市工业的郊区化，一些污染严重的工业企业逐步向农村地区转移扩散，使城市污染逐步向农村扩散蔓延。大量城市垃圾未经处理直接运往农村填埋、焚烧甚至堆放，加剧了农村环境污染状况。近年来各地建设中存在的“大树进城”、“垃圾下乡”倾向，已经对农村生态环境质量构成了严重威胁。

二 促进农村可持续发展的战略思路

农村地区不仅是提供农产品的生产空间，更是为城乡居民提供生态休闲空间的重要载体，承担着保障国家粮食、农产品和生态安全的重任。在确保经济繁荣、社会进步的基础上，建设一个山清水秀、风景如画、卫生整洁的美丽乡村，既是我们梦寐以求的目标，也是新农村建设的方向。在当前中国经济进入以结构优化和质量提升为重点的新常态发展阶段，全面促进农村可持续发展，切实提高农村可持续发展能力，已经成为推动我国生态文明建设和实现同步小康目标的关键环节。为此，当前亟须把全面促进农村可持续发展提升到国家战略的高度，以生态文明引领农业、农村可持续发展，坚持生态环境保护优先，大力发展有机、生态、高效、低碳的现代农业，加强农村生态环境保护和污染治理，促进农村经济发展与生态环境保护深度融合，坚定不移地走绿色、低碳、高效、包容的绿色繁荣之路。

第一，高度重视农村生态环保工作。要打破城乡二元体制的束缚，改变重城轻乡、重工轻农的传统理念，全面统筹城乡生态建设与环境保护，切实把农村生态环境保护放在更加重要的位置上，加大资金投入和政策支持力度，加强农村环保设施和治理能力建设，全面提高农村生态环境质量，有效遏制近年来农村生态环境质量退化的趋势，使之朝着不断改善的方向转变。现阶段，要坚持“以防为主、防治结合”，科学划定城市增长边界，确保耕地、生态保护红线，防止城市向周边农村地区过度扩张和无序蔓延，禁止城市垃圾未经处理直接向农村倾倒和堆放，绝不能把农村看成是城市的垃圾场。同时，要严格划定永久基本农田，对重要生态功能区和粮食主产区，要以生态价值和自然资产核算为依据，加大生态和耕地补偿力度，确保这些地区在保护好生态环境和耕地的基础上，实现“不开发的富裕”、“不开发的繁荣”。

第二，着力解决农业面源污染问题。农业面源污染量大类多、分布广，治理难度大。当前，要加大农业面源污染防治力度，减少化肥和农药使用量，大力发展生态农业和有机农业，推行规模化养殖和养殖场畜禽粪便综合利用，使农业成为真正的绿色产业。显然，解决农业面源污染问题，必须根据化肥、农药、地膜等不同情况，采取有针对性的差别化措施。对化肥和农药而言，要针对过量、低效问题，实行双管齐下。一方面，要控制使用强度和总量，分阶段实行减量化。近期，可以考虑把化肥、农药使用强度（每公顷使用量）减少和总量零增长作为控制目标，中远期要把总量减少作为控制目标，逐步减少化肥、农药使用总量。另一方面，要通过技术和结构优化途径，如优化施肥、施药方案，定期发布并更新化肥、农药等农用化学品禁用目录及范围，积极倡导使用有机肥，鼓励开发和使用复合高效、缓释控释、环境友好的新型肥料，大力推广高效、低毒、低残留的农药，不断提高化肥、农药的使用效率，从源头上减少其对环境的污染。对农膜、秸秆、粪便而言，重点是做好回收工作以及资源化、无害化处理，并按照循环经济的理念，加强循环利用和综合利用，变废为宝。

第三，加强农村环保设施建设。长期以来，我国农村环保设施严重落后，垃圾和污水处理能力极低。要按照统筹城乡发展的理念，加快城市环保设施向农村拓展，加快政府环保职能向农村延伸，加快环境监测监管队伍向农村覆盖，全面推进城乡生态环境保护一体化。一方面，要按照“宜建则建、宜输则输、城乡统筹、分区处理”的原则，加快农村污水处理厂、处理站和配套管网建设，逐步推进雨污分流改造，构建城乡一体的污水处理系统，对工业废水和生活污水实施统一集中处理。县城和建制镇应规划建设污水处理厂，农村中心社区应规划建设小型污水处理站，统一处理生活污水。另一方面，要加强农村垃圾处理设施建设，按照市区、县城、镇区、村庄的次序，分步推进垃圾分类收集，建立完善户分类、村收集、乡镇转运、县市区处理的垃圾处理体系。各级政府要对农村垃圾和污水处理工作成绩突出的给予奖励，对违规或不作为的给予处罚。

第四，强化农村环境综合治理。农村既是当前我国环境保护的薄弱环节，也是统筹城乡环境保护工作的重点。长期以来，由于观念落后、投入不足、设施薄弱、人才匮乏，我国农村人居环境质量不高，村容村貌脏、乱、差现象突出，有的村庄甚至垃圾遍布、污水横流，昔日青山绿水的田园风光已不复存在。为此，要结合新农村、美丽乡村和生态乡镇建设，加大农村环境保护经费投入，大力开展农村环境综合治理，以治脏、治乱、治污、治林、治水、治路为重点，加快推进农村“五改”（改水、改厕、改厨、改圈、改房）、“四清”（清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源）、“五化”（道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、环境美化、村庄绿化）工程建设，全面改善农村人居环境，提高农村生态环境质量。同时，要把“空心村”治理提上重要的议事日程，妥善解决好农村“三留守”（留守老人、留守妇女、留守儿童）问题，提高农村发展的包容性和可持续性。

第五，健全农村生态环境监管体系。要打破城乡分治和部门分割，按照城乡一体化的理念，整合环保、农业、林业、水利、卫生、国土、气象等部门的生态环境监测资源，构建全国统一的生态环境监测网络和城乡一体的网格化环保监管体系。特别是要针对当前农村生态环境监管薄弱、多头管理的状况，进一步加大资金和人员投入，加强农村环境监管队伍建设，健全乡镇级环境监察机构，建立村级环保监管员制度，完善县、乡、村三级环保监管体系，实现城乡环境保护一体化。同时，要加强对重要水源地、生态功能区和基本农田保护区等的生态环境质量监测，定期公布农村生态环境质量状况，实现对农村生态环境的动态监控和管理。此外，要建立农业面源污染监控体系与农产品质量安全监控体系之间的联动机制，确保农产品安全。

参考文献

环境保护部：《2013中国环境状况公报》2014年5月。

环境保护部：《2014中国环境状况公报》2015年5月。

环境保护部、国家统计局、农业部：《第一次全国污染源普查公报》2010年2月。

环境保护部、国土资源部：《全国土壤污染状况调查公报》2014年4月。

盛世海、于世伟：《畜禽养殖污染治理从哪破题？》,《中国环境报》2014年9月24日。

王庆霞、龚巍巍、张姗姗、栾胜基：《中国农村环境突发事件现状及原因分析》,《环境污染与防治》2012年第3期。