论中国城市转型战略

一 引言

城市转型是一个永恒的课题，它是伴随着城市的发展而不断演化的。从城市发展史的角度看，城市发展的历史就是城市转型的历史（侯百镇，2005）。近年来，随着经济全球化的快速推进、新技术的广泛应用以及资源和环境压力的日益加大，在世界范围内掀起了新一轮城市转型的热潮。国内外学术界开始对现行的城市发展模式进行反思，有关城市转型的多学科、多视角、多维度的综合研究日益增多。经济学、管理学、地理学、社会学、规划学等领域的学者都加入了这一研究行列。有关紧凑城市、精明增长、生态城市、低碳城市、创新城市、创意城市、宜居城市、智慧城市等种种构想，在某种程度上都包含着城市转型的思想。可以认为，城市转型既是当前城市科学研究的一个理论前沿课题，也是学界、政界和新闻界高度关注的热点问题。

在国外，转型研究主要集中在原计划经济国家城市向市场经济的转型、城市向可持续发展的转型和资源型城市转型等方面（李彦军，2009a）。在国内，城市转型研究近年来也日益增多，其研究重点主要集中在以下四个方面：一是对城市转型的一般性研究，包括城市转型的界定、内涵、模式、动因和方向等（李国平，1996；侯百镇，2005；朱铁臻，2006；李彦军，2009b；孙耀州，2010）。二是对城市某特定领域转型的研究，如对城市经济转型（裴长洪、李程骅，2010；李学鑫等，2010）、城市产业转型（潘伟志，2004）、城市发展转型（崔曙平，2008）、城市竞争转型（连玉明，2003）等的研究。三是针对问题城市和典型城市转型的研究。除了大量的有关资源型城市转型的研究外，一些学者还探讨了老工业基地以及上海、南京、深圳等典型城市的转型问题（陈建华，2009；吴月静，2009；郑国、秦波，2009）。四是从多维度、多视角对城市转型的综合研究，较有代表性的是吴缚龙等人（2006）的研究。近年来，海外有关中国城市转型问题的研究也日益增多，代表性著作有弗里德曼（Friedmann, 2005）的《中国的城市变迁》和邢幼田（Hsing, 2009）的《城市大转型：中国的政治与不动产》。

虽然目前有关中国城市转型的研究成果日渐增多，但研究基础仍然较为薄弱，尚存在诸多问题：一是概念比较混乱，不同学者对城市转型的界定不一，尚没有形成统一的认识；二是对城市转型的理论基础、动力机制、综合效应和战略路径等方面的认识还较为模糊；三是对单个城市、特定领域转型的研究较多，而从整个国家层面的系统综合性研究较少。本文试图从国家战略层面出发，在对中国现行城市发展模式进行分析的基础上，重点探讨当前中国城市转型的内涵、推动因素及其战略思考。

二 现行城市发展模式的基本特征

长期以来，中国的城市发展基本上走的是一条外延扩张的发展道路，属于一种典型的粗放型发展模式。这种发展模式以高增长、高消耗、高排放、高扩张为基本特征。

高增长是改革开放以来中国经济发展的最基本特征。1979—2008年，中国GDP年均增长率达到9.8%，其中2001—2008年达到10.2%。这种高速增长态势主要是依靠城市经济的超高速增长和城市化的快速推进来支撑的。以2007年为例，全国31个省、自治区、直辖市生产总值汇总的增长率为14.2%，而全国287个地级及以上城市生产总值增长率高达15.3%，其中市辖区增长率高达15.6%。从1978—2009年，中国城市化率由17.92%迅速提高到46.59%，平均每年提高0.92个百分点，其中1996—2009年平均每年提高1.25个百分点。随着城市化的快速推进，目前城市经济已经成为支撑中国经济高速增长的核心力量。2008年，仅287个地级及以上城市市辖区实现生产总值就占全国的62.0%，其中第二、第三产业增加值分别占全国的64.5%和71.4%。

这种高增长是建立在资源的高消耗和“三废”的高排放基础之上的。2007年，中国GDP约占世界总量的5.9%（UNDP, 2009），而水泥消耗占世界的47.3%（2006年数据），一次能源消耗占16.5%，其中煤炭占41.1%，石油占9.2%（BP公司，2009），粗钢表观消费量占32.4%，钢产品表观消费量占33.9%（WSA, 2009）。按照国际能源署（IEA, 2009）发布的数据，2007年中国CO2排放量已占世界总量的21.0%，尽管中国人均CO2排放量与世界平均水平基本持平，只相当于OECD国家的41.8%，但单位GDP CO2排放强度却是世界平均水平的3.16倍，是OECD国家的5.37倍。中国经济的这种高消耗、高排放特征在城市得到了集中体现。目前，尽管中国的城市化率还不高，但绝大部分资源都是由城市消耗的。中国经济的高消耗、高排放主要是城市经济的高消耗、高排放，节能降耗减排的关键在城市。以能源消费为例，在2007年中国终端能源消费中，非农产业和城镇生活消费占82.4%；在生活能源消费中，城镇占62.6%；城镇人均生活用能量是农村地区的2.05倍。根据国际能源署（IEA, 2008）提供的数据，2005年中国41%的城镇人口却产生了75%的一次能源需求，这与世界发达国家形成鲜明的对照。在美国、欧盟、澳大利亚和新西兰，城镇人口的比重一般都高于城市一次能源需求的比重（见表1）。这一方面反映了目前中国巨大的城乡差距，另一个方面说明了中国城市高消耗、高排放的粗放型外延扩张特征。

与此相对应的是近年来中国城市的高速空间扩张。自“十五”以来，中国城市建成区和建设用地规模迅速扩张，其增速远快于城市人口的增长速度。2001—2008年，全国城市建成区面积和建设用地面积分别年均增长6.2%和7.4%，而城镇人口年均增长仅有3.55%。特别是在“十一五”期间，尽管城镇人口增速明显放慢，但城市建设用地规模仍保持7.23%的平均增速，远高于城镇人口年均2.57%的增速（见表2）。这说明，近年来中国城市土地扩张与人口增长严重不匹配，土地的城市化远快于人口的城市化。就城市平均规模扩张来讲，从1996—2008年，中国平均每个城市建成区面积由30.4km2扩大到55.4km2，平均每个城市建设用地面积由28.5km2扩大到59.8km2，分别增长了82.2%和109.8%。从某种程度上讲，近年来中国城市经济的高速增长主要是依靠土地的“平面扩张”来支撑的。

中国城市的高速空间扩张，也引发了行政区划变化[如撤县（市）设区] 以及新区建设和产业园区扩张。近年来，中国一些大城市曾掀起过撤县（市）设区或建设新区的浪潮，规划的软约束和规划界的利益驱动助长了这种大城市空间规模扩张冲动。由于大城市的加快撤县（市）设区，加上国家近年来对新设建制市的冻结，导致近年来中国城市的数量减少，由1997年的668个减少到2008年的655个，减少了13个。其中，“十一五”前三年减少了6个。不少大城市新区的规划面积动辄数百平方公里，有的甚至达上千平方公里，如上海浦东新区为1210.41km2，天津滨海新区为2270km2，重庆两江新区为1200km2。在某些城市，产业园区的规划面积也超过了100km2。大规模撤市设区和建设新区的热潮，导致全国大城市数量不断增加，中小城市呈萎缩状态。若按城市市辖区总人口计算，在全国地级及以上城市中，2008年50万人以上的大城市比2005年增加了11座，而中小城市减少了10座。城市用地规模高速扩张的另一个重要原因，就是各城市政府热衷于依靠卖地来增加地方财政收入。从2006—2008年，全国城市土地出让转让收入分别为881.91亿元、1668.68亿元和2105.45亿元，占城市维护建设市财政资金收入的比重分别为27.6%、38.2%和40.6%，两年内提高了13个百分点。显然，城市的“土地财政”特点推动了城市空间规模的高速扩张趋势。

三 粗放型城市发展模式的弊端

这种以高增长、高消耗、高排放、高扩张为特征的粗放型城市发展模式，带来了城市空间的无序或低效开发、城乡发展失调、社会发展失衡、大城市迅速蔓延等诸多弊端。

（一）加剧了城市空间无序和低效开发

受这种粗放发展模式的影响，目前中国城市空间无序开发现象十分严重，主要体现在：①一些大城市“贪大求全”、“好高骛远”，全国有183个城市提出建国际大都市，40个城市要建CBD，盲目向伦敦、纽约、东京看齐。②前些年各地不管有无条件都竞相建设开发区，开发区数量多、面积大，出现“征而不开”、“开而不发”，造成大量耕地闲置撂荒现象。后来经过长达3年多的清理整顿，到2006年12月，全国各类开发区由6866个核减至1568个，规划面积由3.86万km2减少至9949km2。③沿海一些城市地区开发强度过高，资源环境压力较大。目前，深圳的开发强度已达到40%，东莞达到38%，远高于中国香港（19%）、日本三大都市圈（15.6%）、法国巴黎地区（21%）和德国斯图加特（20%）的水平（杨伟民，2008）。某些大城市地区有变成大范围水泥地连成一片的“水泥森林”的危险，其宜居性不断下降。④城市用地结构不合理，工业用地比例偏高，居住和生态用地比重偏低。2008年，全国城市工业用地规模高达8035.16km2，占全部城市建设用地面积的20.5%，而生态用地比重不到10%，居住用地比重只有28.8%。⑤各城市经济的高速增长大多依靠土地的“平面扩张”，土地和空间利用效率较低，尤其是一些城市大建“花园式工厂”，各种形式的“圈地”现象严重。从空间开发角度看，可以认为，过去有些城市的工业化是以牺牲人的福利为代价的，工业用地规模过大、价格偏低、比重过高，利用效率太低。

（二）加剧了城乡区域发展的不协调

这种不协调主要表现在四个方面。

一是地区间城市发展不协调。目前，中国城市发展呈现出明显的“三级阶梯”特征，即东部城市发展水平最高，东北城市次之，而中西部城市较低（见图1）。如果以全国地级及以上城市市辖区平均水平为100, 2007年东部城市人均生产总值相对水平为148，东北城市为96，而中部和西部城市分别只有63和56。同期，西部城市人均工业总产值、人均固定资产投资、人均城乡居民储蓄年末余额、人均地方财政一般预算内收入和支出、人均社会消费品零售总额，仅分别相当于东部城市的24.7%、54.2%、41.1%、23.8%、35.6%和45%。

二是不同规模城市间发展不协调。由于资源垄断和行政配置特点，加上市场趋利原则的导向，各种要素和资源向大城市和行政中心高度集聚，形成典型的极化特征，导致特大、超大和超特大城市过度膨胀，有的已经出现明显的“膨胀病”，而中小城市和小城镇发育不足，人均占有资源有限，公共服务能力低，基础设施落后，有的甚至呈现萎缩状态。大城市与小城市和小城镇之间的发展差距呈现扩大的趋势。

三是城乡之间发展不协调。中国城乡发展严重不平衡，且城乡收入差距近年来呈不断扩大的态势。2009年，中国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比高达3.33，而1985年该比例只有1.86, 1997年只有2.48。更重要的是，自2004年以来，中国城乡居民收入差距仍在继续扩大。2009年，中国城乡居民收入之比比2004年（3.21）扩大了3.7%。

四是人口与产业分布不协调。近年来，各地政府都高度重视积极引导产业向各类园区和城镇地区集中，但对人口集聚和外来农民工安家落户却没有得到应有的关注。一些城市特别是大城市和城市群在大规模集聚产业的同时，并没有相应地大规模集聚人口，由此造成就业岗位、产业分布与人口分布严重不协调，全国上亿的农民工虽然参与了大规模的城市建设，却没有相应地公平分享城市发展的成果。2008年，中国287个地级及以上城市市辖区集中了全国52%的投资和62%的生产总值，但却只容纳28.3%的人口，人口份额与生产总值份额之比高达1:2.19；长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群人口占全国的15.11%，但地区生产总值占全国的32.18%，二者之比高达1:2.13。相比较而言，在美国、日本和欧洲国家，一些大都市区人口和GDP的份额基本上是相匹配的（李国平、范红忠，2003；蔡翼飞，2010）。2000年，美国核心发达区域人口份额与GDP份额之比为1:1.21，日本东京都、大阪府和神奈川县为1:1.36，英国大伦敦、大曼彻斯特和西米特兰为1:1.24（李国平、范红忠，2003）。很明显，人口与产业或经济活动分布严重不协调，这是导致中国城乡和区域差距过大的根本原因之一。

（三）加剧了城市社会发展的失衡

在传统的粗放发展模式下，由于盲目追求GDP高增长，忽视城市社会发展、民生改善和生态环境建设，导致城市经济与社会发展和生态环境建设不协调，城市社会发展严重失衡。

一是城镇居民收入差距不断扩大。据测算，从1995—2005年，城镇居民收入基尼系数的下限由0.2081增加到0.3291，而上限则由0.2178增加到0.3456，分别上升了58.1%和58.7%（洪兴建，2010）。另据王敏、马树才（2009）的研究，1991—2006年中国城镇居民收入差距每年以4.5%的速度在扩大。当前，中国城镇居民收入差距仍在继续扩大。2008年，城镇居民家庭最高收入户与最低收入户平均每人可支配收入之比达9.17，高收入户与低收入户之比达3.57，中等偏上户与中等偏下户之比达1.89，分别比上年扩大4.9%、4.4%和2.7%，其中最高收入户与困难户之比达11.68，高收入户与困难户之比达7.03，分别比上年扩大6.7%和6.2%（见表3）。同期，困难户平均每人可支配收入相当于全国平均水平的比例，则由24.4%下降到23.7%。

二是城市居住分异现象逐渐加剧。一方面，为迎合少数高收入阶层的需求，一些城市在高端商务区、政务区中建造一些豪华高档楼盘，北京、上海等大都市正在形成一批高档别墅区；另一方面，老城区的改造步伐远跟不上形势的需要，城市棚户区、危旧房、城中村和边缘区改造的任务仍相当艰巨。据调查，到2008年年底，全国居住在各类棚户区中的家庭共1148万户，其中城市棚户区744万户，占64.8%。这些家庭大多属于低收入和中等偏下收入住房困难户。城中村和城市边缘区则往往成为大量外来流动人口的聚居地，基础设施和环境卫生条件差，社会治安较乱，“脏乱差”现象突出。城市居住空间分异的加剧，必然会造成空间隔离，诱发一系列社会矛盾，不利于和谐社会建设。

三是城市贫困问题日趋严重。近年来，中国的城市贫困人口规模明显增加，城市贫困发生率逐步提高。目前，尽管学术界对城市贫困人口规模的测算差别较大，但大部分的研究结果表明，中国城市贫困人口规模在2000万—3000万人（魏后凯、邬晓霞，2009）。这些城市贫困人口大多为下岗失业人员、长期病伤残人员、特困职工以及其他特殊困难群体。2009年，全国城镇居民中享受最低生活保障的贫困人口达到2347.7万人，占全部城镇总人口的3.78%。然而，按照低保标准来界定城市贫困人口，显然低估了城市贫困人口的数量。据对6.5万户城镇居民家庭抽样调查，2008年全国共有5.32%的城镇居民家庭年总收入不到1.5万元，按平均每户家庭人口计算，其人口数约占调查家庭人口数的4.4%。据此推算，2008年城镇居民家庭年总收入低于1.5万元的贫困人口有2669万人，而低于2万元的低收入人口达6006万人（见表4）。这些城市贫困和低收入群体，其生活条件相当艰苦，需要政府和社会给予更多关注。相比较而言，低收入家庭人口占全国城镇人口总数的9.9%，但其全部收入和消费性支出仅分别占3.4%和4.5%，而年总收入高于10万元的高收入家庭，人口只占8.4%，但全部收入和消费性支出却分别占21.2%和18.4%。

四是农民工权益保护问题突出。农民工是当前城市发展中的一类特殊群体，长期面临着拖欠工资、劳动保护差、子女上学难、社会保障程度低等诸多问题。从工资拖欠情况看，尽管近年来有关部门加大了对农民工工资追讨和专项检查力度，但迄今为止这一问题仍没有得到很好解决。农民工劳动时间长，工作强度大，生活条件差，工资待遇低，社会保障缺失，是长期得不到妥善解决的老大难问题。如果按照1.4亿外出农民工计算，2008年全国参加城镇医疗保险、基本养老保险和失业保险的农民工比例仅分别只有30%、17%和11%左右。

五是征地拆迁中的利益冲突加剧。因城市向农村迅速蔓延以及城市危旧房和城中村改造，在征地拆迁过程中也产生了诸多矛盾和利益冲突。其中，最突出的是在城市化过程中，由于处置不当或者制度和配套政策不完善，致使一些土地被征用的失地农民成为“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无人员”。这种情况在全国各地普遍存在，尤其是那些快速城市化地区更为突出。近年来，全国因征地而形成的失地农民有4000多万人。征地补偿标准、集体资产和土地增值收益分配、就业安置、养老和医疗保障等，是失地农民最为关心，也是最容易引发矛盾和冲突的问题。

（四）加剧了大城市的膨胀趋势

由于各种资源向大城市和行政中心高度集聚产生的极化效应，导致近年来一些大城市人口迅速膨胀，用地规模急剧扩张，城市空间不断蔓延，建成区“越摊越大”。如果考虑到城区暂住人口，目前上海、北京、广州、重庆、深圳、东莞、天津、武汉、郑州、南京、沈阳、哈尔滨、成都等城市城区人口规模已超过400万，其中上海、北京已超过1000万，广州、深圳、重庆超过800万。从1999—2008年，这些城市建成区面积从3194.24km2急剧扩张到8059.63km2，增长了1.52倍，其中深圳、广州、南京和重庆分别增长了4.96倍、2.15倍、2.05倍和1.92倍。这期间，这些城市（未包括深圳）城市建设用地从3651.58km2扩大到9367.36km2，增长了1.57倍，其中南京、广州、重庆、北京分别增长了约2.8倍、2.15倍、1.86倍和1.69倍（见表5）。需要说明的是，东莞由于市域范围的扩大，其市区面积由237km2扩大为2465km2，加上经济的飞速发展，这期间城市建成区和建设用地面积分别增长了32.1倍和33.26倍。

由于城区人口和建设用地规模的急剧膨胀，有的甚至“摊大饼”式外向蔓延，造成城市交通堵塞、住房拥挤、房价过高、资源短缺、生态空间减少、环境质量恶化、通勤成本增加、城市贫困加剧、公共安全危机凸显，致使一些大城市出现明显的“膨胀病”症状。尽管目前中国城市家用汽车每百户拥有量还不高，如北京为22.7辆（2008年），上海和广州分别为14辆和19辆（2009年），但交通堵塞已经成为各大城市面临的严重问题，尤其是首都北京交通堵塞十分严重，常常被戏称为“首堵北京”。房价和生活费用高昂，生态空间不足，环境污染突出，各种社会矛盾激化，也是这些城市普遍面临的问题。在北京市建成区，CO和氮氧化合物（NOx）污染常年超标1—3倍（陈宣庆、张可云，2007）。

四 转型的内涵与推动因素

随着资源和环境压力日益加大、市场竞争不断加剧以及居民消费观念的变化，这种以高增长、高消耗、高排放、高扩张为特征的粗放型城市发展模式日益暴露出诸多弊端，已经越来越难以为继，必须尽快实现全面转型。在当前新的形势下，中国城市发展已经进入加快转型的新阶段。下面着重探讨城市转型的内涵与推动因素。

（一）城市转型的含义

关于城市转型的概念，目前学术界具有不同的理解。归纳起来，主要有三种观点。一是经济转型的观点。早期的研究大多从转型经济的角度出发，探讨在经济体制转型即从计划经济向市场经济转轨的背景下城市如何发展的问题。在这种情况下，城市转型通常被理解为经济体制转型。二是危机转型的观点。目前，国内有不少文献把城市转型等同于资源型城市转型，以为只有资源型城市才存在转型的问题。这实际上是把城市转型狭义理解为问题城市面临困境时的危机转型，忽视了城市转型存在的普遍性。三是特殊领域转型的观点。即把城市转型看成是城市某一领域、某一方面的转型。如有的学者认为，城市转型就是“由内向型转变为外向型，再由外向型转变为国际型”（李国平，1996）；有的学者认为，城市转型主要是经济结构调整与经济增长方式转变，向寻求新的经济增长点、多元的发展模式转变（朱铁臻，2006）；还有的认为，城市转型就是城市发展进程及发展方向的重大变化，是城市发展道路及发展模式的大变革（侯百镇，2005；李彦军，2009b；孙耀州，2010），或者城市发展阶段与发展模式的重大结构性转变（郑国、秦波，2009）；也有学者把城市转型看成是城市发展模式从传统的线性增长转变为精明增长（易华等，2006）。

事实上，城市转型具有十分丰富的内涵，我们绝不能以偏概全。所谓城市转型，就是指城市在各个领域、各个方面发生重大的变化和转折，它是一种多领域、多方面、多层次、多视角的综合转型。从转型发生的领域看，一般可把城市转型分为经济转型、社会转型和生态转型三种。其中，城市经济转型的核心是产业转型，也就是城市产业演进发生重大的变革；城市社会转型则包括人口转型、文化转型、科技转型、教育转型等诸多方面。从转型所涉及的内容看，则可把城市转型分为城市发展转型、城市制度转型和城市空间转型三种类型。其中，城市发展转型是城市转型的核心和关键，而城市制度转型和空间转型则是为保障城市发展转型服务的。表6列出了这两种类型划分之间的关系。

过去，在转型经济学中，人们通常把制度转型理解为从计划经济体制向市场经济体制的转轨，这是针对国家层面而言的。就城市而言，其制度转型通常发生在国家制度转型的大背景之下，体制转轨对任何城市都是相同的，只是这种转轨有快有慢而已。因此，城市制度转型主要是指城市管理体制、运行机制和管理模式发生重大的转变。从这一点来讲，可把城市管理转型和治理转型看成是城市制度转型的重要内容。城市空间转型则是指城市空间结构发生重大的转变，如大城市由单中心向多中心的转变。

作为城市转型的重要组成部分，城市发展转型是指城市发展模式和道路发生重大的转变，这种转变涉及经济、社会和生态等各个领域。伴随着这种发展模式和道路的大转变，人们的思想价值观念、文化形态、社会经济结构、发展战略模式以及支持政策体系都会发生重大变革，其管理体制和空间结构也将随之发生相应变化。因此，在城市转型中，城市发展转型是核心和关键，它决定了城市制度转型和空间转型。也就是说，城市制度转型和空间转型要适应城市发展转型的需要，而不能本末倒置。比如，一个城市的空间结构向什么方向转型和如何转型，必须与城市的发展阶段和城市发展转型的需要相适应，要为推动城市发展转型提供强力支撑，而不能仅仅从空间的角度来谈空间转型。空间转型要为发展转型服务。

在一般情况下，城市转型可能仅仅发生在经济、社会或者生态的某一领域，甚至是某一领域的某些方面，如产业发展、管理制度和空间结构方面。这些单一的城市转型有可能随时会发生。然而，当内外部条件发生重大的变化，则有可能会出现城市全面转型。在这种情况下，城市经济、社会、生态等各个领域，以及城市发展、制度和空间等各个方面都会发生重大的变革。这种重大的变革往往是由制度或者发展模式的根本改变引起的。它既是城市的大转型，也是一种全方位的全面转型，而不仅仅是城市某一领域或者某一方面的转型。

（二）推动城市转型的主要因素

城市转型是一个波浪式向前推进的永恒课题。当前，中国城市正处于一个加速转型和全面转型的新阶段。在这一新阶段，一方面城市转型的速度在加快，另一方面城市转型将呈现全面转型的特征。可以预见，随着中国城市由传统的粗放发展模式向新型的科学发展模式的根本转变，将会在全国范围内引发一场深刻的城市大转型，即城市经济、社会和生态的全面转型。之所以会出现这种加速全面转型的态势，主要有以下几方面的推动因素。

一是城市发展理念正在发生大转变。针对过去的粗放发展模式，早在2003年10月，中共十六届三中全会就提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观。全面发展、协调发展、可持续发展是科学发展观的三大核心理念。随着科学发展观在各个城市的深入贯彻实践，城市的发展理念正在发生深刻的变化，以人为本、全面协调可持续的科学发展理念越来越深入人心。这种观念的大变革将引领未来中国城市的大转型，推动城市由粗放发展模式向科学发展模式转变，实现城市经济、社会和生态的全面转型。近年来，全国各地方兴未艾的和谐城市、生态城市、创新城市、创意城市、宜居城市、低碳城市等建设实践就是这方面的明证。

二是中国城市发展已进入一个新阶段。目前，中国一些大城市人均生产总值已经接近或者超过1万美元，正处于一个重要的转折时期。2009年，深圳市人均生产总值已超过1.3万美元，广州超过1.2万美元，无锡、佛山、苏州、上海超过1.1万美元，宁波、珠海、北京超过1万美元，厦门、青岛、杭州、天津、中山超过9000美元，常州、东莞、沈阳、南京等超过8000美元。2007年，全国地级及以上城市市辖区人均生产总值已达到5558美元，2008年则达到6628美元（未包括拉萨），全国绝大部分城市都超过了5000美元。国际经验表明，工业化与经济发展水平大体呈倒“U”形关系，人均GNI（国民总收入）达到5000美元和1万美元是两个重要的转折点（魏后凯，2005）。当人均收入在5000美元以下时，工业化将加快推进，工业增加值和就业比重将趋于提高；当人均收入处于5000—10000美元时，工业增加值和就业比重大体保持稳定，工业化的重心是质量提升；当人均收入超过10000美元，工业增加值和就业比重趋于下降，即由工业化走向逆工业化或去工业化（Deindustrialization），城市经济向高端化和服务化方向发展。因此，对中国绝大多数城市而言，今后着重点是提高工业化的质量；而对超过1万美元的大城市而言，今后将重点向高端化和服务化方向转型。同时，随着城市经济实力的增强，城市政府也有能力花更多精力来解决城市民生、社会发展和生态环境问题，而不单纯是追求经济总量规模的扩张。

三是城市面临的资源和环境约束加大。近年来，中国的城市发展日益面临着资源和环境的双重紧约束。在传统的粗放发展模式下，中国城市的高增长、高消耗、高排放、高扩张特征，加剧了资源供应和环境的紧张状况，并带来了诸多方面的弊端，这是不可持续的。2008年，中国石油净进口量高达2.01亿吨，占国内油品消费量的近52%; 2009年，中国进口铁矿石达6.28亿吨，铁矿石进口依存度高达63.9%。这些进口资源绝大部分是由城市地区消耗的。目前，全国有400多个城市供水不足，110个城市严重缺水，城市淡水资源承载力不足已经十分普遍。在资源和环境双重约束下，面对能源、土地、劳动力等要素成本的迅速攀升，中国城市特别是沿海大城市日益面临着全面转型和产业升级的压力。特别是2008年下半年开始的国际金融危机加速了传统的粗放发展模式的终结，一些沿海城市和中西部资源型城市已经出现相对衰退和竞争力下降的迹象（魏后凯，2009a;2009b）。因此，从提高综合竞争力和可持续发展能力的角度看，加快城市的全面转型势在必行。

四是技术进步和居民消费需求的变化。当前，世界范围内正在兴起新一轮科技革命的浪潮，各国正在开展抢占科技制高点的竞赛，全球将进入空前的创新密集和产业振兴时代。科学技术突飞猛进的发展、管理方法的不断进步以及制度创新的快速推进，将为中国城市由以资源和投资为特征的投入驱动，向以科技创新、制度创新、管理创新和品牌创新为主体的创新驱动转型创造有利条件。同时，随着中国城市经济的快速发展以及收入水平的大幅提高，城市居民消费需求和消费行为也在发生变化，资源节约、环境友好、绿色发展、低碳消费理念正深入人心，日益得到广大城市居民的普遍认同。而城市收入和生活水平的提高，使城市居民更加重视城市的宜居性，需要创造更加优美和谐的人居环境。

五 关于城市转型的战略思考

如前所述，中国城市发展已进入全面转型的新阶段。这里所讲的全面转型具有两层含义：一是必须从根本上改变传统的城市粗放发展模式，推动城市发展模式实现大转型，小修小补已无济于事；二是以发展模式转型为主线，全面推进城市经济、社会和生态的转型，并围绕城市发展转型推进城市制度和空间转型。因此，要推进中国城市的全面转型，核心是建立符合科学发展观要求的新型城市发展模式，走经济繁荣、社会和谐、文化进步、生态文明的科学发展道路。为适应这种城市发展模式的大转型，加快推进城市产业转型是关键环节，与此相对应，城市管理制度和空间结构也应进行大变革。

（一）推动城市发展模式的全面转型

城市发展转型是一种包括经济发展、社会发展、生态发展以及价值观念、发展战略和政策手段等在内的多元化综合转型。加快推进城市发展的大转型，核心是实现城市发展方式和发展模式的根本转变，即从传统的粗放发展模式转变为新型的科学发展模式，提高城市综合竞争力和可持续发展能力。总体上看，当前中国的城市发展转型重在实现六个转变，即增长方式从粗放向集约转型；发展重心从注重经济增长向更加关注品质提升、社会发展和民生改善转型；产业结构从产业链中低端向中高端转型；城乡关系从城乡分割向城乡一体化的融合发展转型；动力来源从投入驱动向创新驱动转型；空间结构从无序开发向有序开发转型。通过这六个转变，从根本上改变以高增长、高消耗、高排放、高扩张、低效率、不协调为特征的传统粗放型发展模式，加快向低消耗、低排放、高效率、和谐有序的新型科学发展模式转变，全面提高城市的发展质量。具体地讲，就是要坚定不移地走集约发展、创新发展、融合发展、和谐发展、绿色发展和特色发展之路。

一是走集约发展之路。坚持节约资源的基本国策，进一步完善节约资源的相关政策和机制体制，大力推广城市节能、节材、节水、节地技术，提倡节能节地型建筑，培育节约型生产、生活方式和消费模式，积极引导人口和产业向城镇地区协同集聚，加快构建城市资源循环利用产业链和资源节约型经济体系，全面推进资源节约型城市、低碳城市和紧凑型城市建设，切实提高资源利用效率，走内涵式集约发展的道路。

二是走创新发展之路。全面推进城市科技创新、体制创新、管理创新和品牌创新，加快城市综合配套改革步伐，更加注重加强自主创新能力建设，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力，更加注重培育自主品牌，把增强自主创新能力与培育自主品牌结合起来，以自主品牌带动自主创新，以自主创新提升自主品牌，培育建设一批创新城市、创意城市和智慧城市，促使城市逐步走上以创新求发展的轨道。

三是走融合发展之路。坚持城乡统筹，全面推进城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境和管理体制一体化，积极引导工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中，进一步完善推进城乡一体化的体制机制和政策体系，努力构建新型的城乡关系、工农关系和镇村关系，推动形成以城带乡、以工促农、城乡互动、融合发展的一体化格局。

四是走和谐发展之路。要更加注重保障和改善城市民生，积极推进城市各项民生工程建设，加快城市危旧房、棚户区、城中村和边缘区改造，进一步完善城镇安全和社会保障体系，强力推进保障性住房建设，努力完善社区服务体系，改善居民生活环境，着力解决贫困和低收入群体面临的“生活难、看病难、住房难、就业难、入学难”问题，切实化解农民工融入城市的各种障碍，不断提高公共服务能力和水平，努力提升城市素质和品位，构建一个和谐有序的城市发展新格局。

五是走绿色发展之路。坚持生态环境保护优先，加快实施城市绿色发展战略，积极推进生态城市、园林城市、环保模范城市、低碳城市和“阳光城市”建设，全面推行清洁生产，大力推广节能环保技术，提高城市可再生能源利用比重，努力倡导绿色生产、生活和消费方式，引导公众科学和绿色消费，构建环境友好的生态企业、生态园区、生态社区、生态港口、生态城镇和生态产业体系，走经济高效、能源节约、环境友好、低碳排放的绿色发展之路。

六是走特色发展之路。要充分挖掘城市的文化内涵，更加注重城市历史文化传承，突出城市的特色，特别是城市文化、建筑风格和产业发展等方面的特色，把城市文化和城市特色真正体现在城市规划、景观和建筑设计、城市建设之中，全面提高城市品质，塑造城市灵魂，从根本上改变目前存在的“千城一面”、缺乏特色的局面，走特色发展的道路。

（二）实行差别化的城市产业转型战略

加快城市产业转型是推进城市全面转型的关键环节。一般地讲，城市产业转型具有双重含义：一是城市的主导产业发生重大更替，最突出的是城市产业的多元化趋势，资源型城市转型就是这方面的典型例子；二是城市产业结构的升级，促使城市产业逐步向高级化和高端化方向发展。新时期，中国城市产业转型的核心任务，就是要加快推动城市产业升级，不断减少资源消耗和“三废”排放，建立资源节约、环境友好、生产效率高、注重自主创新、充分发挥人力资源优势、共享发展成果的特色新型产业体系。当前，全国各地已经掀起了产业升级和高端化的浪潮，各地城市不管有无条件都提出发展高端产业和新兴战略性产业。事实上，由于发展阶段和特点的不同，并非所有城市都具有高端化和发展新兴战略性产业的条件。总体上看，对于不同规模的城市，由于其发展条件和特点的不同，应该实行差异化的产业转型战略，以便在大、中、小城市和小城镇之间构筑一个优势互补、合理分工、错位竞争、互动融合的产业发展新格局。

一是建立面向大都市圈的新型产业分工体系。近年来，随着经济全球化和区域一体化的加快，珠江三角洲、长江三角洲和京津冀等都市圈已经出现按产业链的不同环节、工序甚至模块进行分工的新态势（魏后凯，2007）。在这些大都市圈内，大都市中心区着重发展公司总部、研发、设计、培训以及营销、批发零售、商标广告管理、技术服务等环节，由此形成两头粗、中间细的“哑铃”形结构；大都市郊区（工业园区）和其他大中城市侧重发展高新技术产业和先进制造业，由此形成中间大、两头小的“菱形”结构；周边其他城市和小城镇则专门发展一般制造业和零部件生产，由此形成中间粗、两头细的“棒形”结构。这种面向大都市圈的一体化新型产业分工，通过产业链重组和资源整合，可以提升大都市圈的整体竞争力，避免和化解都市圈内城市间的经济冲突，由此形成产业链群体竞争的格局。

二是推动大城市的高端化和服务化。就北京、上海、广州、深圳等大城市而言，今后应着力加大城市产业升级的力度，加快向高端化和服务化方向发展。高端化的核心是产业高端化。所谓产业高端化，就是依托大城市的科技、教育、人才和信息资源优势，大力发展高端产业，包括高技术含量、高附加价值、高效益的高端行业和产业高端环节。要加快发展高端服务业，积极发展高端制造业，依靠高端服务业与高端制造业融合互动，切实推动其产业高端化的进程。所谓服务化，就是要依托中心城区，强化城市中心功能，大力发展现代服务业尤其是高端服务业，包括总部经济、研发设计、高端商务、金融保险、现代物流、文化创意、时尚产业等，提高大城市服务业档次和水平。

三是强化中小城市的特色化和专业化。对中小城市和小城镇而言，一定要发挥自身的优势，突出城镇和产业特色，强化专业化分工协作，走“专精特深”的特色专业化道路，逐步在全国培育一批“小而专”、“小而特”、“小而精”、“小而美”的特色中小城市和小城镇，由此形成大中小城市和小城镇功能各异、特色突出、合理分工、错位竞争的新型发展格局。特别是，要鼓励小城镇发展特色经济，向专业镇方向发展，广东专业镇和浙江“块状经济”的发展经验值得借鉴。

（三）建立规范有序的城市空间秩序

城市空间转型是城市转型的重要方面，其主要任务就是从本地实际出发，建立规范有序、高效畅通、生态宜居的城市空间秩序。这种城市空间秩序，既是反映城市形象、精神面貌和文明程度的重要层面，也是体现城市亲和力和凝聚力的重要标志。过去，有的学者把城市空间转型简单理解为城市空间形态的转变。事实上，城市空间转型具有更加丰富多彩的内涵，城市空间形态的转变只是城市空间转型的表征之一。因此，加快推动城市空间转型，关键是建立规范有序的城市空间新秩序，而不单纯是城市的规模扩张和形态转变。

一是实行多元化空间转型战略。各个城市由于其发展阶段和特点的不同，其空间结构也具有自身的特殊性。对一些大城市而言，为避免人口和产业高度集聚在市中心区带来的种种弊端，将需要实行适度分散化战略，如有的需要向多中心网络城市转型，有的需要向组团式结构转型，还有的则需要向都市化或大都市区转型。但这种分散化的空间转型战略，并不适合于所有城市。对许多中小城市而言，为发挥集聚经济效应，强化中心城市功能，则应采取集中化的战略，把中心城区做大做强。所以，推动城市空间转型并非像某些学者所讲的由单中心向多中心或者向大都市区转型那样简单。

二是推动向空间一体化转型。城市是一个由不同要素、产业和功能区复合而成的有机体。这些要素、产业和功能区之间是具有有机联系的。然而，在过去的城市建设中，城乡之间、功能区之间以及各产业之间往往是相互割裂的。比如，在一些大城市，由于片面强调功能区的专业化，建成了许多规模庞大、功能单一的工业区和住宅区，有的工业区规划面积甚至上百平方公里，由此造成了严重的职住不平衡，既加剧了交通拥挤，增加了通勤成本，也给职工生产生活带来了不便。为此，需要按照城市有机体的思想，统筹城乡和产业发展，整合各功能区资源，协调生产、生活和生态功能，实现功能区内职住平衡，避免和减少大规模通勤，推动城市向空间一体化转型。

三是科学规范空间开发秩序。要加强城市空间管治，规范空间开发秩序，提高城市土地利用效率，建设紧凑、集约、高效、生态型的宜居城市，逐步实现从空间无序开发向有序高效开发的转变。一方面，要设立生态空间的“底线”。从适宜人居创业的角度看，城市不仅需要良好的生产和工作空间，更需要良好的居住、生态和休闲空间。因此，在城市和城市群规划建设中，需要科学地设置生态空间的底线，合理确定不同类型城市生态空间的最低比重。另一方面，要设置开发强度的“天花板”。要强化城市空间管治，就必须制定严格的约束性指标，设置开发强度的最高限度即“天花板”，以防止城市地区过度开发、“满开发”和乱开发（魏后凯，2009c）。特别是在城市群地区，要防止甚至禁止相邻城市的建成区相互连成一片，避免形成缺乏生态和休闲空间的“水泥森林”。

四是合理安排各类用地比例。目前，中国城市工业用地比重过大，价格明显偏低，利用效率低下。事实上，过去中国一些城市是以牺牲居住和生态用地为代价来高速推进工业化的，显然这违背了以人为本的科学发展理念。为此，必须坚持以人为本的理念，把人的需要放在首位，按照生活、生态、生产的优先次序，合理确定城市用地结构和比例，调控城市用地价格，并设置各类城市工业用地比重的最高限度。要逐步增加城市居住和生态用地的比例，严格执行城市工业用地招拍挂制度，不断提高工业用地效率。

六 结语

综上所述，推动中国城市实现全面转型，关键是推进城市发展模式的全面转型，即从传统的粗放发展模式转变为低消耗、低排放、高效率、和谐有序的新型科学发展模式。为此，需要转变发展观念，树立科学发展的理念，制定全面转型战略，选择切实可行的多元化转型路径，协力推进城市经济、社会、生态的全面转型。同时，根据城市发展转型的需要，积极推动城市制度和空间转型，为城市发展转型提供强有力的支撑。需要指出的是，城市全面转型的内涵十分丰富，但限于篇幅，本文只是初步探讨了城市全面转型的概念、内涵和推动因素，以及推进城市全面转型的战略思考，有关城市经济转型、社会转型、生态转型和制度转型的详细讨论，还需要在今后的研究中进一步深化和完善。

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