二 政治协商制度——依法治国战略推进的重要力量

当前推进和发展中国依法治国战略的重要力量源泉是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这是在我国具体历史条件下产生和发展起来的，是马克思主义政党理论和统一战线学说同我国实际相结合的产物，是一项具有中国特色的社会主义的基本政治制度。

（一）中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度形成的背景与过程

早在抗日战争时期，中国共产党就积极探索建立了由各阶层各党派合作的“三三制”政权形式。抗战胜利前夕，中国共产党提出废止国民党的专制独裁，实行多党政治协商，共同建立民主联合政府的政治主张。解放战争期间，中国共产党和各民主党派都坚持将政治协商会议作为政治斗争的一种有效形式，纷纷要求尽快召开政治协商会议，实行民主政治，解决国家各项重大问题。1947年12月25日，毛泽东在《目前形势和我们的任务》中指出：“没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”1949年，中国共产党召开中国人民政治协商会议，建立起了新政权，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》，中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治斗争形式和政治主张，上升为一项具有中国特色的基本政治制度，标志着我国多党合作制作为一种政党制度从此正式走上了制度化、法治化的轨道。各民主党派、无党派民主人士郑重地选择了中国共产党的领导，中国共产党执政，中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟参政议政的中国多党合作制度，在中国的政治和社会生活中显示出独特的政治优势和强大的生命力，在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等方面发挥了不可替代的重大作用。新中国成立后，以毛泽东同志为核心的中共第一代中央领导集体确立了多党合作的基本理论，明确民主党派是社会主义的劳动者的一部分，确定了“长期共存、互相监督”的多党合作基本方针，社会主义条件下中国多党合作的基本格局由此确立。

进入改革开放的新时期，中国共产党对有关民主党派和统一战线的政策进行了认真总结。1982年9月党的十二大报告指出：“我们党要继续坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，加强同各民主党派，无党派人士，少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。”1987年10月党的十三大报告，在肯定了多党合作的“十六字方针”的同时，正式提出了“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，并且确认了多党合作和政治协商制度是国家的一项基本政治制度。1989年12月，中共中央正式通过了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确界定了多党合作的性质。1993年的《宪法》修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定写入了序言，使我国多党合作的政党制度建设进入了一个全新的发展阶段，也使多党合作制度为切实贯彻执行党和国家建设中国特色社会主义的各项重大战略决策提供了有效路径。以胡锦涛为核心的中共中央继往开来、与时俱进，先后制定颁发了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等三个在统一战线和多党合作史上具有里程碑意义的文件，把多党合作制度作为社会主义政治文明的重要成果。同时，对政治协商、参政议政、民主监督的内容、形式和程序等作出具体规定，使多党合作和政治协商在制度化、程序化、规范化方面迈出了新步伐，开创了多党合作制度化建设的新阶段。

我国多党合作理论不断创新、发展和完善，各项政策措施日臻完备，成为中国特色社会主义理论体系的有机组成部分，为中国民主政治的发展进步提供了强大的思想武器和不竭动力。总体而言，在当代中国政治制度体系中，相对其他制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在实践中展现了明显的民主增量内涵。这一变化的动力在于，由于改革开放使中国社会的政治观念发生一定程度的改变，从而开启了在现代政治文明基础上与其他政治模式进行对话的进程。市场经济的发展引起执政党、国家和社会三者关系的适应性变化调整，原来执政党与国家高度整合的体制状态必然为社会释放空间，由此需要发挥执政党之外的其他社会力量的作用。

（二）中国多党合作制度的基本内容及其功能

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度观念的演进进程，一方面反映了新中国成立以来我国政治发展的现状，另一方面反映着我国政治发展的规律和要求。观察改革开放以来中国的政治发展，就增量民主的维度而言，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度近十年来的发展应是一个集中的体现。首先，对制度内主体性质的认识与时俱进。中国共产党的性质从革命党到执政党；民主党派的性质定位从民族资产阶级、小资产阶级政党到社会主义劳动者、拥护社会主义爱国者的政治联盟，再到参政党；参加人民政协的群体从传统行业到社会新阶层的拓展；政协委员的社会身份从被团结的对象到社会精英。其次，对制度的组织载体人民政协的认识有所深化。人民政协从传统的统一战线组织到参政议政的重要场所，再到中国政治体制的重要组成部分和社会主义民主的重要形式。再次，对制度本身的认识有了一个根本性的变化。从统一战线制度到具有中国“特点和优点”的政治制度，再到中国基本政治制度。归纳新中国成立60多年来多党合作制度的发展过程，殷啸虎按照其功能定位的演进大体分为四个阶段。第一阶段，新中国建立初期。在这一时期，多党合作制度的功能定位，是通过各党派平等协商，建立民主的联合政府。第二阶段，第一届全国人大召开以后。这一时期多党合作制度功能定位由建国初期的以协商建国、参加联合政府为主转变为党际之间的监督。第三阶段，改革开放以来，多党合作制度的功能定位出现了两个新的变化：一是明确了民主党派在新的历史条件下的性质和作用；二是明确了多党合作的功能定位，加强了多党合作制度化建设。第四阶段，进入新世纪以来，对新的历史条件下多党合作制度建设的功能定位提出了明确、具体的要求，即在继续完善政治协商、民主监督、参政议政的基础上，扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道，促进社会和谐发展。

根据宪法和其他有关文件的规定，中国共产党领导的多党合作制度包括以下几个方面的基本内容：（1）坚持中国共产党的领导，坚持四项基本原则是多党合作的政治基础。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是执政党；各民主党派是与中国共产党通力合作、共同致力于社会主义建设事业的亲密友党，是参政党。（2）“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”是多党合作的基本方针。（3）坚持社会主义初级阶段的基本路线，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家和统一祖国、振兴中华是各政党的共同奋斗目标。（4）各政党都必须在宪法和法律的范围内活动。在现阶段，中国共产党领导的多党合作的形式有：（1）中国共产党和民主党派政治协商。（2）民主党派成员或无党派人士在国家权力机关参政议政。（3）民主党派成员、无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务。（4）民主党派在人民政协、全国委员会和地方委员会中发挥作用。

民主党派不断提升民主协商、建言国是的能力，使中国多党合作制度成为凝聚智慧的平台。协商会、座谈会、情况通报会、书面建议等，从中国共产党全国代表大会、中央委员会重要文件到宪法和重要法律修改建议，从国家领导人建议人选到推进改革开放的重要决定，从国民经济和社会发展中长期规划到关系国家全局的重大问题，中共中央与民主党派进行协商和听取建议的形式丰富多样、通畅高效。从1990年至2009年，中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达到287次，其中，中共中央总书记主持召开或出席85次。中共十六大以来，中共中央、国务院召开或委托中央统战部召开的协商会、座谈会、通报会共142次，胡锦涛总书记亲自主持、出席的有37次。20世纪90年代以来，各民主党派中央、无党派代表人士向中共中央、国务院及有关方面提出重大建议260多项，各民主党派地方组织提出各项建议9万多项，内容涵盖了经济、政治、社会、教育、科技、文化、卫生、国防、外交、港澳台侨等诸多方面。政治协商由此成为中国多党合作制度的重要内容，也成为中国共产党提高执政能力的重要途径。

除此之外，民主党派积极献言建策、服务社会，在社会主义现代化建设中发挥了独特作用。从参加政协组织到在政府和司法机关任职，从担任特约人员到参加重要外事、内事活动等，各民主党派认真履行参政议政、民主监督的职能，积极推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。据统计，自2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议以来，民主党派成员、无党派人士共有18.7万人当选各级人大代表。其中，全国人大常委会副委员长6人，全国人大常委会委员49人；省级人大常委会副主任35人，省级人大常委会委员479人；市级人大常委会副主任361人，市级人大常委会委员2232人。截至2008年6月，担任县处级以上职务的民主党派成员、无党派人士共有3.2万人，他们对分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。其中，民主党派成员、无党派人士2人分别担任科技部、卫生部部长职务；18人在最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务副职；全国31个省、自治区、直辖市中，有副省长、副主席、副市长30人；全国401个市（州、盟、区）人民政府中有362人担任副市（州、盟、区）长；有36人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有213人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。从中央到地方，民主党派通过多种方式积极参与国家的政治生活，与中国共产党一起，为中国的发展事业贡献着力量。

（三）当前民主党派参政议政面临的问题

民主党派作为我国多党合作格局中的参政党，负有参政议政、民主监督、社会服务等职能。在这些职能中，最基本的职能是参政议政和民主监督。我国民主党派参政的基本点可以概括为“一个参加、三个参与”，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。然而，当前民主党派参政议政中存在一些新问题和新情况影响了参政议政的质量水平。综合学者们的分析，主要内容有：

第一，民主党派参政议政的动力不足。改革开放以来，作为中上层知识分子的大部分成员，其中有些长期从事专业工作，对民主党派与中国共产党长期亲密合作的历史、优良传统不怎么熟悉，对民主党派的性质、地位、作用理解得不深刻，对我国统一战线的基本理论缺乏了解，对自己所在基层单位的个别中共领导统战意识较淡漠存有看法，产生了民主党派只是“摆设”，加入民主党派“低人一等”的错误观念，对组织缺乏关心和支持，甚至不参加组织活动，极个别成员还产生了退出民主党派组织的念头，政治热情逐步减退。

第二，集体参政议能力不强。民主党派人才荟萃、智力密集、联系广泛，但是存在着个人参政议政能力强、集体参政议政能力弱的现象。个别党派只是以某个专家学者个人的建议作为党派建议、提案，没有充分发挥集体参政议政的作用，没有有效地组织起党派内专家学者，发挥好民主党派人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，未能形成强有力的集体参政议政机制，制约了参政议政作用的充分发挥。

第三，参政议政信息渠道方面。民主党派机关是民主党派成员之家，是连接成员的纽带，更是发挥参政议政作用的中枢。民主党派机关对党委、政府的有关工作知情不足，了解不深，相关文件见得少，掌握的信息少，不能及时、准确地了解政府的工作情况，单凭每年的几次情况通报会，不能满足民主党派对政府工作全面了解的需求，不能从根本上解决知情献策的要求，这种情况越往下就越明显。因此也就不可能准确、合理地提出相关建议，制约了参政议政作用的发挥。

第四，基层组织建设薄弱。近几年，随着民主党派基层班子的调整和改选，班子成员越来越年轻化、知识化，班子中绝大多数是来自各基层工作岗位上的中青年骨干，本职工作较繁重，没有太多的时间过问党派工作，加上对党派工作不大熟悉，使得民主党派基层工作处于真空状态；有的基层组织生活不正常，半年才进行一次，使班子成员对本基层组织成员的教育失去载体；还有极个别基层组织较软弱涣散，缺乏组织的凝聚力、吸引力，存在着“班子是散的、组织生活是空的、参政议政是白的”的不良现象。

第五，参政议政工作机制不健全。当前民主党派参政议政的组织网络机制、工作运行机制、领导负责机制、考核激励机制等都不够健全，没有形成一个多层次、多方面、上下结合、左右联系的体系。民主党派参政议政工作机制问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性，只有建立和健全科学有效的参政议政工作创新机制，努力把握参政议政规律，才能优化参政议政工作，出色履行参政党职能。

2007年12月24日，时任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在中南海同各民主党派中央、全国工商联新老主要领导人座谈会时强调，要进一步提高开展民主党派参政议政、民主监督的能力和水平。重视和加强自身建设，这是一个政党永葆生机活力的重要保证。民主党派作为致力于中国特色社会主义事业的参政党，需要不断加强自身建设，切实提高参政党履行职能和发挥作用的能力。这就要求各民主党派按照各自章程规定，坚持以思想建设为核心，以组织建设为基础，以制度建设为保障，全面加强自身建设，同时以班子建设带动队伍建设，不断提高参政议政、民主监督能力。

（四）新时期进一步完善民主党派参政议政功能

1．正确理解当代中国政党制度与政党关系的基本特点与时代挑战

我国的政党制度作为一个完整的概念，包括密切关联的三大要素：一是中国共产党的领导，二是多党合作，三是政治协商。其中，中国共产党的领导是我国政党制度的核心所在，是“多党合作”与“政治协商”的政治前提和政治基础。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是具有中国特色的政党制度，也是典型的合作型政党制度，“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”是我国政党关系与政党制度的突出特点，和谐、合作、稳定是我国政党制度与政党关系的本质要求。刘红凛认为，这种关系体现在政党、国家和社会关系的各个方面。首先，从政党关系的角度看，中国共产党与各民主党派的关系是政治上的领导与接受领导、合作协商、互相监督的关系，二者是通力合作的亲密友党关系，而不是政治敌对关系。其次，从党政关系的角度看，二者是执政党与参政党的关系。中国共产党是唯一合法的执政党；各民主党派是合法的参政党，但不与共产党争夺与分享执政权，这一点既不同于执政党与在野党的关系，也有别于西方联合执政的各政党之间的关系。第三，从政党与社会的关系看，中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，依法实施对社会的领导；而民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。当前，政党关系的和谐发展面临挑战，具体体现在：第一，社会主义民主政治发展与政治文明建设对我国的政党制度与政党关系提出了新的要求；第二，社会结构变化与和谐社会建设对我国的政党制度与政党关系提出了新的要求；第三，祖国统一进程中的“港台”政党对传统的政党制度提出了新的挑战。

2．不断促进新时期民主党派参政议政工作机制的创新

民主党派应充分发挥自身优势，围绕中心、服务大局，积极为当地经济建设出谋划策，真实反映社情民意，为当地党委、政府提供科学决策依据，为维护社会稳定的大局尽职尽力。只有这样才能获得当地党委、政府和单位的高度重视和鼎力支持，才能赢得人民群众的信任和认可，才会有更多的知情权和更多的调研经费。只有这样才能更好地落实“党委出题，党派调研，政府研究，部门反馈”这一参政议政工作机制。在具体工作中，发挥党委统战部门是民主党派“娘家”的作用，遇到困难、问题及时与统战部门沟通、协商，共同寻求解决民主党派与对口单位联系不够、不深入等被动局面的途径，建立有效的对口联系机制和制度。民主党派还应建立健全相应的参政议政专门机构，在工作中不断完善参政议政工作机制，积极将专家学者凝聚起来，聚才聚智，集思广益，形成合力，共同造福于地方，造福于百姓，真正获得社会的认可和支持。

3．强化民主党派自身学习和工作能力的提升

参政议政是民主党派成员的职责，如何参好政、议好政，一方面需要不断强化学习，提高自身素质，自我完善，这是对每一名党派成员和党派政协委员的必然要求。要想做到这一点，每个党派成员：一是要有强烈的社会责任感和政治使命感，特别是党派中的政协委员，要时刻树立参政意识，勿忘人民的重托，组织的信任。二是要有紧迫感和危机感，真正认识到参政议政是民主党派的安身立命之本，是衡量党派价值，显示党派影响的重要途径。三是要有与时俱进不断提高自身参政议政能力的欲望，通过自我加压，不断学习、了解、掌握各个方面的知识，提高参政议政的本领。四是要有把握好参政议政的方法、途径、原则等方面的能力，做到围绕中心，摆正位置等。另一方面需要民主党派抓好实职，做好工作，不断提高参政议政的水平和能力。民主党派中的实职干部是民主党派的宝贵财富，是党派参政议政工作的骨干，因为他们大都直接参与政府工作，有更多的知情权。要充分调动他们的积极性，使他们抽出更多时间投入到参政议政工作中去。2005年2月中共中央《关于进一步加强和完善多党合作和政治协商制度的决定》文件的出台，给民主党派选拔、培养实职干部带来了机遇，同时也带来了挑战。实职干部工作能力不强，参政议政能力弱都会给党派带来负面影响。因此，选拔好、培养好、使用好党外干部，充分发挥好他们的作用，使他们“有位更要有为”，多出精品，才能不断提高参政议政的水平和能力。