二 政府职能转变的起点：政府职能混合

中国政府职能转变，实际上是政府、市场企业和社会组织三者边界的重新界定，政府超越自身权限对其他领域进行过度干预得到有效制止，合理处理与市场和社会的关系，使原本属于各自职责的核心价值得到归位，如表3-3所示。政府的职责限于公共领域，其目标是追求社会的公共利益和价值，在这当中，主要是由政府机构、公共组织来实现这一目标，体现了政府部门的职责，政府机构之间以垂直命令的权威关系为基础，但政府部门干预过多会带来政府失灵现象，出现“管不了”“管不好”和“管错了”的情况：“管不了”即政府的管理跟不上时代的变迁，该管的没管；“管不好”即政府投入与产出的比例失衡，管理成本高，造成资源的浪费和管理效率的低下；“管错了”即不该由政府管的，政府却管了。市场的职责体现于经济领域，追求的是经济利益、利润最大化，主要是由市场化企业来实现这一目标，采用的是市场竞争机制，以价格来调节，由于公共物品的非竞争性和非排他性问题，以及存在外部效应的问题，市场存在失灵的问题，因此在公共产品市场化供给中需要政府的适度干预。社会，即第三部门（The Third Sector），包括非政府组织（Non-Government Organization, NGO）和社会中介组织等，具有行业性强的特点，为行业和社会提供各种公共服务，在政府与市场之间起着中介和桥梁的作用，如消费者协会、律师协会、环保组织等。其职责体现在社会事业领域，目的是为了保障公众的社会权利。非营利组织以自主、自愿参与为基础和纽带，需要政府和市场的正确引导，才能健康成长和发挥其应有的作用，否则会出现社会失灵的现象，例如慈善资源不足、业余性等，导致社会组织无法有效配置资源，偏离公益道德理想或公益运行机制，出现公益不足或价值取向的非公共性现象，造成社会组织在满足社会需求、提供志愿产品和服务等方面的功能缺陷和效率困境，使得社会组织无法可持续生存与发展。

中国在过去的60年中，在政府管制阶段，政府、市场和社会三者间的职能边界模糊，高度混合；而在政府经营阶段，三者间的职能逐渐分离，逐渐寻找回各自的核心职能。

（一）政府职能的界定

1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》强调有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位：建立法律基础；保证非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。如果这五项任务不完成，就不能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展。具体职能如表3-4所示。2002年党的十六大报告，以及2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调政府的四项基本职能：改善经济调节，即更多运用经济手段、法律手段并辅之以行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性和有效性；严格市场监管，即规范市场执法、推进公平准入，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；加强社会管理，即强化政府对促进就业和调节收入分配的职能，完善社会保障体系和社会管理体制，维护社会稳定；更加注重公共服务，即促进基本公共服务均等化，保障教育、卫生、文化等社会事业的健康发展，建立公平公正、惠及全民的可持续发展的公共服务体系。

基于上述分析，可以认为政府的职能是组织对公共事务进行管理和供给，包括基本性的公共事务，例如法律法规的制定、公共政策的制定等；经济性的公共事务，例如经济政策的制定，以维护宏观经济环境的稳定；社会性的公共事务，例如对基本公共服务的供给，对基础设施的投资和建设等；环境性的公共事务，例如保护资源环境。政府在与市场、社会的合作关系中起主导作用，充当一种“元治理”的角色，充当同辈中的长者，因为政府在合法地决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平价值等方面发挥着市场企业和其他社会组织不可替代的作用。须强调的是，政府应当通过专业化水平的提高来成为合作中的权威管理，因为权威是一种内在的对权力认同的支配，而不是简单的公共权力。

政府职能需要与市场、社会职能进行区分。市场的基本职能是对私人事务、私人物品（商品）进行管理和供给，社会职能是为政府、市场和社会提供诸如信息、咨询等各种服务，为政策、规划、发展提供建议，在政府与市场间起中介作用。

（二）计划经济时期的政府管制阶段：政府职能与市场、社会职能混合

新中国成立以后，确立了高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制，在此社会形态下，党政、政经、政治、政社呈现高度的一体化特征。政府、市场和社会的关系是高度一体同构的全能型体制，政府的职能、作用无所不包，将经济管理、行政管理、社会管理集于一身，政府的角色是兼顾“裁判员”和“运动员”，以政治与行政手段来干预经济社会发展，这种政治干预带来的显著特点是垄断性、强制性，由于这种特性，在经济管理中易出现政府失灵的现象。

1．政府角色的越位

在计划经济时期，政府属于全能型政府，出现在市场经济领域，将企业、市场、社会的职责归为政府的职责管理范围，导致政府管不了和管不好的事情发生。因为官僚制理论的影响，政府处理经济社会问题时往往跟不上时代的步伐，政府职能转变的滞后与经济社会问题的不断提速构成了一对尖锐的矛盾。全能型政府虽然也能达到预期的经济社会发展目标，但是其投入与产出的比例失衡，管理成本高昂，资源浪费严重，管理效率低下。以上海市为例，1952年至1978年，人均GDP增长5.81倍，而同期的全年工业能源终端消耗量增长10.51倍；1979年至1999年，人均GDP增长12倍，而同期的全年工业能源终端消耗量仅增长2.21倍；2000年至2010年，人均GDP增长2.53倍，而同期的能源终端消费量仅增长1.65倍，如表3-5所示。可见在计划经济时期，为了提高人均GDP所付出的能源消耗成本是巨大的。

政府职能越位体现为政企、政社、政事不分。在政府与企业关系上，政府变相经营企业的供给服务，经营公司，承担了本该由市场解决的职能，企业的经营政策、人事、投资等均由政府掌管，无法自主经营、自负盈亏，影响了公司的改革。在政府与社会关系中，政府直接介入各种协会、团体的内部管理和事务运作层面，使其沦为政府的附属组织，难以按照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长，阻碍了社会组织在公共管理中发挥作用。因而政府需要培养社会组织的自治能力，把政府包揽的事务还给社会，由社会组织自行管理。政府与事业单位的关系，长期以来难以区分，既有事业编制的行政机关，又有行政编制的事业机构。2011年8月，国务院办公厅发布《关于事业单位分类的意见》，按社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，进行事业单位改革，明确政府与事业单位的职能界限。

2．政府角色的缺位

在经济发展过程中，政府应当发挥宏观调控的作用，抓大事和要事，对公共事务进行管理。而在计划经济体制下，政府除了自身的规划、调控、监督等宏观角色之外，还热衷于直接管钱、管物、管项目，将大量时间和精力花在日常事务的管理上，从而导致缺乏足够的精力对经济社会发展的规划进行科学的指导，导致重复建设、短期行为，以及对国有企业的监督不力。政府的缺位导致某些领域出现真空状态，政府的基础设施、生态环境力度不够，政府的教育、医疗、公用事业不能满足社会公众的需求。

3．政府角色的错位

政府职能设定时，发生职能混乱现象。在纵向上，中央政府、省级政府、市级政府、县级政府均出现职能错位的情况，既有上级政府对下级政府的越位，也有下级政府对上级政府职能的越位。例如在人事管理、机构设置方面，上级政府对下级政府的错位管理较多。在横向上，各级部门职能交叉和重叠，职能划分不清、界限模糊，发生问题时相互推诿，政出多门。在条块关系上，上级业务部门超越职权干预下级部门，管理不属于自身职责的事务。

（三）改革开放以来的政府经营阶段：政府职能逐渐明确

正确处理好政府与市场的关系，既是关系到中国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型期中国完善社会主义市场经济体制的核心任务，自1978年改革开放开始，中国进入具有历史意义的社会转型时期，市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也逐步转变，但由于行政管理理念的转变、宏观经济体制的转型以及政府自身能力的提高是需要一个渐进的过程，政府与市场的关系也是一个逐步分离的过程。同时，计划经济时期“大政府、小社会”的管理模式也在逐步弱化，但是由于这种传统的社会管理模式缺乏自我管理、自我发展的能力，难以适应市场经济发展的要求，因而须构建政社分离的新型社会管理模式，简单地说，政府与社会的关系就是一种“官”与“民”的关系，其主要包括三个方面：一是政府对社会的宏观管理；二是社会对政府的支持以及监督；三是政府与社会通过合作机制作用于市场，共同治理社会。改革开放以来，政府、市场和社会的职能就是按照上述过程进行逐步分离。

中国政府职能在改革开放以来的演进中，大致可以划分为三个阶段。

1．职能定位不完全清晰条件下的自发转变阶段（1978—1991年）

1978年党的十一届三中全会以后，政府职能重心开始由以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，这就需要解决政府职能中权力集中的问题。1982年和1983年的利税改革，打破了政府统收统支的局面，松动了政府与企业的关系，推动了政府职能的转变。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出按照“政企职责分开，简政放权”的原则转变政府职能。当时政府职能尚未完全清晰，政府职能的转变主要是围绕政府与企业的关系展开。“转变职能”一词最早出现于1987年的十三大政府工作报告中，提出政府需要强化综合管理和宏观调控职能。这一阶段的职能转变，主要是试图改变政府全能型模式，给企业放权让利，激发企业的投资热情，逐渐改变政府对市场干预过多的情形。

2．按照市场经济要求的自主转变阶段（1992—2000年）

1992年政府明确建立社会主义市场经济，政府职能转变进入新阶段。党的十四大明确提出政府职能转变的根本途径是政企分开，1993年党的十四届三中全会提出政府的经济职能是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，监督市场运行和维护公平竞争等，并要求政府职能的行使方式从单纯的行政手段转向依靠经济、法律手段为主，行政手段为辅。市场逐渐发挥资源配置的基础性作用，价格和竞争机制成为调节市场主体的工具。同时，政府职能的转变也要求政府与社会关系分离，1993年政府机构改革的一个重要影响就是促使我国非营利组织的快速增长，至1995年底全国各类非营利组织达到20万个。然而自1988年《社会团体登记管理条例》出台以来，二十多年间大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册，大多数社会组织由于没有达到现有登记条件而无法正式登记，只能半公开、半地下地活动，影响了社会组织的正常发展，也不利于政社分开格局的形成。

3．外力作用下规范政府职能阶段（2001年以来）

自从加入世界贸易组织以后，政府职能转变更加迫切和现实。2002年党的十六大报告明确政府的职能为四项：经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，这标志着政府终于明确了其职能。2001年国务院批转《关于审批制度改革工作实施意见的通知》，行政审批改革成为深化职能转变新的突破口，2002—2004年国务院共取消和调整了1795项行政审批项目。此外，为了规范政府管理，2003年颁布了《行政许可法》和《公务员法》等法规。2007年的十七大报告提出行政管理体制改革的核心是转变政府职能，标志着政府职能转变被提升到整个经济体制改革的前沿。随着中国加入世界贸易组织市场经济的推进，以及政府职能的转变，中国的公民社会得到生长和发展的巨大空间，民间社会力量前所未有地增长起来，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系，如表3-6所示。然而当前的社会组织在很大程度上是按照准行政化的方式来生存和发展的，依附政府部门，独立性不足，没有体现社会组织的自愿性、民间性和非营利性特点，影响了社会组织作为第三部门在社会管理和公共服务供给方面作用的发挥。

（四）当前政府职能转变的关键——政府与市场、社会的职能分工

改革开放以来，政府职能转变取得了很大进步与成功，但当前政府仍将职能转变作为行政管理体制改革的首要任务，这主要有两个方面的原因：一是政府职能转变未能达到预期，政府职能和核心没有完全归位，新时期需要加快政府职能转变来为经济社会发展转型提供保障；二是自21世纪以来，中国政府强调以科学发展观来建设服务型政府，以及以人为本来构建和谐社会。如果说计划经济时期是以阶级斗争为导向，改革开放以来的三十多年是以经济建设为导向，那么现在则需要以民生为导向，正确处理经济建设与民生发展的关系。这也成为当前行政管理体制改革和政府职能转变的大背景和新环境，这种新的环境需要政府改变过去的管制型和经营性政府观，随着公民社会的崛起和市场经济的完善，走向公共治理型政府。在公共治理中，政府、市场、社会的职能是相互分工、相互补充的。政府作为国家公共权力的执掌者，在公共治理中居于主导地位，没有政府对整个公共治理的主导权，就难以保证公共治理的合理和有序运行。而实现政府职能转变的外部条件是完善市场经济，培育社会自身的力量，只有将市场、社会组织等多方力量进行分工与协同，政府职能转变才能成功。

1．政府、市场和社会职能在公共治理中的优势比较

与传统的政府管制、政府经营对公共事务的一元化、二元化管理不同，公共治理要求政府在管理公共事务时强调多元化管理，即公共物品的提供和管理可由不同的组织来实现，不同的组织在公共事务中的功能和作用不同。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中对政府、市场和社会组织各自的职能差异和优劣作过精练的评述，概括起来有如下内容：

（1）政府职能：在公共政策管理、维护正义和保障公平、防止歧视和剥削、保障公共服务事业的连续性和稳定性，以及加强社会凝聚力等方面具备优势；在执行复杂的任务、模仿其他组织的成功做法、提供需要迅速适应变化的服务事业、向纷繁复杂的各色人等提供服务等方面效益不显著。

（2）市场职能：对于经济性质的任务或投资导向的服务，市场供给比政府或社会组织供给更有效，因为受到利润的刺激会使投资者去模仿成功的公司，但市场在政府部门有效的领域会存在市场失灵的情况。

（3）社会组织职能：对于产生微利或无利润的任务，以及需要体现强烈的人文关怀服务时，社会组织更具备优势，其局限性体现在由于服务范围较小，需要有专长的人员来从事具备的工作等。

综上所述，政府的管理活动主要是通过公共权力运作确保公共事务的公益性特征，其活动具有强制性、稳定性特点；市场主要是通过价格、竞争等机制来确保企业从事经济社会活动，是以利润为导向，追求效率准则，其革新能力、产生资本的能力、对迅速变化的形势作出反应的能力突出；社会组织主要从事公益活动和非营利活动，以自愿为导向为社会作出奉献，能够在市场和政府失灵时起到独特的作用。三者在供给服务时各自的优势如表3-7所示。

2．公共治理阶段政府职能的定位

通过上述对政府、市场和社会职能有效场合的分析，以及三者在提供服务时的优势比较，可以明确政府该管什么和不该管什么，政府和学界对这些也有明确的认识，理念也已基本到位，因而在公共治理阶段的政府职能转变，需要深化到那些界限模糊的领域，包括政府履行职责的具体方式、角色定位等。例如，各级政府都应履行经济职能、社会职能，但不同政府其履行的方式和手段有很大区别，即应该如何去管理经济和社会。政府职能已不再是该管什么和不该管什么的问题，而是如何去管，如何与市场、社会主体共同来管的问题。在公共治理情景下，政府、市场和社会的职能是相互联系、相互作用的，政府服务于市场，同时政府又制约和监管市场；市场服从于政府管理，同时又影响政府的政策制定；而社会力量作为政府与市场的桥梁，始终贯穿于经济社会活动的每个环节，通过各类社会组织来推动经济社会活动的有序进行。

第一，政府在经济领域中的职能定位。

中国属于发展中国家，需要经济增长来保障人民生活水平的提高，因此不能缺少政府在经济领域中的职能。关于政府在经济活动中的职能定位，可借用亚当·斯密的观点予以说明：政府并不是直接为人民提供财富，而是创造环境和条件，让人民能够自我创造充足的财富。这就需要破除政府或市场是万能的观念，因为“政府万能”或“市场万能”会带来政府失灵或市场失灵的问题。因而在政府失灵的时候，需要市场作为“一只无形的手”在资源配置方面发挥作用，而在市场失灵的时候，需要政府发挥宏观调控和干预的作用。例如当美国房地产泡沫破裂时，美国多达12家金融机构倒闭，欧洲多家银行面临破产危机或被迫接受国有化，美欧的金融监管当局发现市场根本无法解决所有问题，过分强调、相信市场的自由调节作用只会带来金融灾难，可见在市场经济领域是离不开政府调控的。

在国家“十一五”发展规划中，强调实现经济社会发展目标必须努力通过完善市场机制和利益导向机制来实现，这意味着政府角色回归到制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者上，主要是对经济进行宏观调控和市场监管。在经济宏观调控方面，一是从国家战略层面制定经济社会发展的中长期规划；二是保持经济总量平衡和稳定增长，促进就业和人民生活水平的提高；三是制定产业发展规划和政策，促进经济结构转型和升级；四是调节收入分配，促使公共服务均等化，防止贫富差距过大。在市场监管方面，一是建立和维持良好的经济市场秩序，依法对市场各主体行为进行监督和检查，防止垄断和不正当竞争，保持市场有序发展；二是根据经济发展需求，建立和完善产权市场、金融市场等，促进人、财、物、信息等要素的自由流动和公平竞争。中国政府所强调的经济体制改革，实质上就是需要政府在经济领域中角色归位，防止政府在市场管理中的错位、越位。

第二，政府在社会领域中的职能定位。

政府的社会职能是一个庞大的体系，包括社会就业、劳动者合法权益、收入分配、社会保障体系、公共服务供给、扶贫工作、城乡消费和统筹发展、区域协调发展等各方面，这些都是具有倾斜性的特征，即对弱势群体和落后地区的救助扶持，防止社会问题的发生。政府的社会职能，直接的体现是“慈父”与“组织协调者”角色之间的平衡。作为“慈父”，政府通过财政专项支付等手段直接、间接为弱势群体提供福利；作为“组织协调者”则是通过制度、公共政策来促进社会群体的互助。从世界范围来看，北欧和西欧国家扮演的是“慈父”角色，以国民的高福利待遇著称，但政府高昂的福利成本带来的是欧债危机。

针对一些社会重点领域，例如医疗健康领域，需要政府建立完善的医疗体系，解决看病难的问题，政府需要加强基本医疗制度，尤其是农村基本医疗以及中西部地区的医疗建设；在安全生产方面，政府如何监管来确保生产的安全性是关系到广大人民的根本利益，需要各级政府实施安全生产责任制，真正起到监督作用，严格执行安全领域的法律法规；在环境保护方面，需要政府履行资源保护、发展绿色经济、走可持续发展道路的职能。

政府在社会领域的上述职能的实现，必然会涉及与社会组织的关系，通常二者被认为是一种合作制衡的关系。合作，即政府与社会组织共同对公共服务的供给，因为二者各有优劣，通过合作可以实现优势互补；制衡，即彼此牵制、互相监督和约束的过程，政府需要接受社会力量的监督和制约来确保效率，同时也会受到社会力量的影响，而社会组织也要接受政府的监督和引导，确保其公益性特征。

第三，政府在公共服务领域中的职能定位。

在公共服务供给中，政府、市场和社会的关系如图3-4所示，这是对公共服务的最完整、最实用的分析框架，即2004年世界发展报告提出的基于“服务接受者—服务安排者—服务提供者”三者关系的模型。依据该模型，公共服务应该以服务接受者为中心，强调政府、市场和社会三方面的利益相关者权责关系：其一，在服务接受者与服务安排者的关系中，扩大服务接受者在政策制定中的发言权，尤其是保障穷人的基本权利；其二，使服务接受者能够监督和规范服务提供者，维护自身的公民权；其三，加强对服务提供者的激励使之更好地服务于服务接受者，合理地安排契约形式。实质上，对上述分析模型的理解，需要对“服务安排”和“服务生产”进行区分，这是公共服务民营化的核心，是政府角色定位的基础。服务生产，是指生产者直接组织生产或直接向消费者提供服务，其可能是政府单位、社会组织、市场企业等；服务安排，是指派生产者给消费者进行生产和供给服务，或是选择服务的生产者，安排者通常是政府机构。因而政府本质上是一个安排者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。在公共服务供给中，作为服务安排者的政府应当保留服务提供的责任并为此支付成本，只不过不再直接从事生产，可以通过政府间合作、合同外包、特许经营、凭单、补助等民营化制度安排手段来实现。