第二章 依法治国与当代中国基本政治制度确立

当代中国政治制度的基本内容可以概括为人民民主专政制度、人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、特别行政区制度、选举制度、国家元首制度、民族区域自治制度、国家行政制度、司法制度、军事制度、干部人事制度等。在这些政治制度中，人民民主专政制度是中国的国体，因而是最根本的政治制度。中国现行宪法第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”人民代表大会制度是中国的政体，是根本的政治制度。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会制度这一根本政治制度也由宪法加以确定。现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”除了人民民主专政制度这个最根本的政治制度和人民代表大会制度这个根本政治制度之外，党的十六大报告确定了两项基本政治制度，一项是共产党领导的多党合作和政治协商制度，另一项是民族区域自治制度。党的十七大报告又指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这一提法将基层群众自治制度与中国的根本政治制度和其他两项基本政治制度相提并论，这是对基层群众自治制度地位的重大提升。十七大报告将中国的政治制度归纳为一项根本政治制度（即人民代表大会制度）和三项基本政治制度（即党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度），由中共十六大的“1+2”模式变为“1 +3”模式，体现了社会主义政治制度的自我完善和发展，也说明了基本政治制度一直在不断丰富和发展。

现代社会中政治文明的内涵主要表现为法治的形式，与传统的政治文明相比，体现了国家治理方式的巨大进步。法治对现代社会的政治文明有着独特的贡献，它使政治权力建立在公民权利的基础上，并且要求政治权力的运行始终关注这一基础；同时它使政治权力表现出制度化、规范化和程序化的运作状态或发展趋向。在我国当前制度建设中，提出和实践着依法治国，建设社会主义法治国家的政治发展战略，这一战略正是建立在人类政治文明的普遍认识和经验之上的，表明法治的步伐已成为我国政治文明建设中必备的内容。

当前影响中国法治发展的因素很多，然而最基本的变量表现为政治制度。法治状态的出现，直接体现为宪政主义强调的对政治权力的限制和规范，以及对政治体制的分权结构和司法独立的特别要求。法治的全部逻辑在于它对权利的关注，而权利之于政府，就是要求政府具有保障和发展权利的能力。政府的这种能力，从现实上看，取决于政府体制及法律制度通过规范和限制机制对政府行为的塑造。这种规范和限制的法律制度就被学者们称为宪政制度。宪政的核心要义在于：在国家基本的政治制度领域将政治问题转化为法律问题。即在承认人民主权和基本人权的基础上，以宪法和法治的形式规范政府的权力，通过法律上制度化的途径，使政治权力的实际运行有利于维护和促进人的尊严和权利的实施。对宪政而言，法治构成了其赖以存在和发展的制度前提和条件；对法治而言，宪政则是它不可缺少的政治基础。

近年来，我国的宪政制度获得了较大的发展，司法审查制度完善，人大监督权的落实以及宪法对公民权利保障范围和程度的提高等，都进一步夯实了法治发展的政治基础。然而今天依然有许多因素影响着我国依法治国方略的贯彻与落实。首先，我国一直以来在精神文明建设的有关论述中，强调比较多的是道德建设，对法治文化的建设相对忽略；其次，在中国传统文化中公共精神的缺失也是影响我国法治文化建设的重要因素，在许多现实案例中依然可以看到，在情、理、法三者对人们实际行为的影响中，情常常占有重要地位，甚至在与理、法相矛盾时压倒理和法；再次，在政府的公共管理中，习惯于将政策和命令放在高于法律的位置之上，法律基础非常薄弱。周天玮对这一现象进行了概括：“聪明的人民素来倾向于以不守法为习惯，而以守法为例外。”除了上述因素，还有一个根本因素是我国的党政结构。费正清在其研究中指出：实施过程中的实际机构模式往往比宪法条款更为重要。正如杨光斌等在《当代中国政治制度导论》一书中描述的：“不同于其他国家的政治，我国政治制度的基本性质和基本原则不仅由宪法规定，而且也体现在中国共产党党章之中。也就是说，当代中国政治的制度规范是由宪法和党章共同决定的，它们规定了中国政治的基本性质与制度框架。”“十八大”报告要求落实依法治国基本方略，全面“推进”依法治国，这就要求在实践中坚定不移地走社会主义法治之路，坚持依法治国、建设法治国家的大方向。本章分别对我国各项基本政治制度内容的建设历程进行归纳，从依法治国角度，提出不断完善各项基本政治制度的有效建议。