第一节 粮食安全的公共性及理论回顾

国家粮食安全是国家公共安全的重要基础和组成部分，粮食安全是一种公共产品，是由国家提供和保障的公共产品，提供粮食安全是国家的公共责任之一。粮食是一种特殊商品，具有准公共物品的性质，而且随着社会、政治、经济的发展，粮食的功能在不断扩展，其价值的表现将更加复杂。粮食的可获取性是现代社会人们的一种基本生活权利，也是现代社会的一个基本共识。万宝瑞、杨学祥、王磊等学者认为，随着工业化与城市化的进一步发展，人们越来越认识到农业已经成为制约国民经济持续发展的薄弱环节和制约因素，粮食问题日益严峻，这是由粮食的属性决定的：（1）粮食供给的价格弹性大，需求的价格弹性小，是一种特殊商品；（2）粮食是国民经济战略物质，是整个社会成员赖以生存的基础性公共产品；（3）在现有的条件下，粮食既是弱质产业产品，又是多功能产品；（4）在现有的国际竞争格局中，粮食已经成为国际战略物品，成为国与国之间利益博弈的重大筹码；（5）农业包括粮食，其具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文化传承等功能，为国民经济与社会发展作出了巨大贡献，对粮食产业不能简单地拿经济指标来衡量。粮食安全是国家的公共产品，需要国家公共财政提供，农民提供国家粮食安全的保障，是农民在替国家承担责任，因此，农民有权获得国家的补偿。

粮食的准公共产品属性，表现在其生产条件的准公共产品性、粮食国家调控的公共安全性、公民粮食产品消费的非竞争性、公民粮食产品消费的非排他性和粮食产业的公共多功能性等。粮食安全是国家公共安全，是一种公共产品，按照公共理论本该归国家提供，如果要农民提供就需要国家花钱购买。当前，世界粮食危机频发，粮食已经成为世界经济战争的重要战略武器，其与美元、石油等经济战略武器的排列组合的过程，就是世界经济格局重新洗牌的过程。可以说，在新的国际国内形势下如何确保国家粮食安全，既是在世界金融危机下应对国际竞争压力的迫切需要，更是国内经济转型的内在要求。近年来，世界粮食安全危机不断发生，严重影响了世界和平与稳定。在世界粮食战争的烽烟遍及全球时，一场没有硝烟的世界经济大战正在蔓延，位于国家粮食主产区的小小檀山村，就是国家保障粮食安全的一员武装战士，同所有产粮村庄一样，他们肩上承担着国家粮食安全的重任；他们甘当匹夫，勇于担当，以朴素的乡土情怀表达着对国家的支持与热爱。

粮食安全问题，早就引起了马克思和恩格斯等世界无产阶级革命家的关注。马克思、恩格斯（1894）曾经指出：一切资本的发展，按自然基础来说，实际上都是建立在农业劳动生产率的基础上的。人类社会分工的实现和发展，是以该社会有足够的粮食剩余为前提的，只有农业生产水平发展到一定程度，生产出来的农产品不仅能够满足本部门劳动力再生产的需要，而且有一定剩余时，从事农业的人和从事工业的人才有实行这种巨大分工的可能，并且也使生产资料的农民实行分工的可能。列宁（1919）在十月革命胜利之后，面临着国内外的艰难困境，毅然实行了以确保粮食安全的《粮食税》，他认为：粮食问题是一切社会问题的基础，从而拉开了实行新经济政策的序幕。

国际社会对于粮食安全的认识有三种比较有影响的观点：（1）爱德华·萨乌马1983年4月提出的粮食安全定义，一是买得到基本食品，即足够的粮食供给；二是买得起基本食品，即所有的人都有购买基本食品的购买力。该定义将粮食的生产与购买连接起来，但没有指出“基本食品”的指向，抹杀了粮食的不同功能。（2）根据新的形势，1996年FAO提出了新的粮食安全定义，“当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够的粮食来满足其需要时，才实现了粮食安全”。这些定义将消除贫困、国际贸易等考虑在内，拓展了粮食安全的内涵，但没有克服萨乌马定义对粮食功用不加区分的缺陷。（3）岸根卓郎（1999）提出了基础粮食安全以及次级粮食安全的问题，从而将生存保障与营养、品质纳入了粮食安全定义。

特别是布朗（1995）提出了所谓的“谁来养活中国”之后，粮食安全引起了学者们的广泛研究。阿马蒂亚·森（2001）对粮食安全产生的原因进行了研究，他认为，从历史经验来看，发生大规模的饥荒不是粮食供给不足，而是粮食获取权配置不合理，从而在粮食安全概念中将制度因素置于生产因素之上，在森的认识中粮食安全显然是一个赋权问题。林毅夫和蔡昉（1997）从比较优势与贸易利益的角度对中国粮食战略提出反思，认为过分强调粮食自给自足会影响农业资源的配置效率；黄季琨和S. Rozelle（1998）则在总结和评估中国粮食生产增长过程的基础之上对中国未来25年内粮食供给、需求和贸易的发展趋势做了综合的论证，并提出了“口粮安全”的概念；卢锋（1999）指出我国长期以来在粮食问题上存在过分强调自给自足的“泛政治化”认识误区，认为我国未来在保持基本的粮食生产能力的前提下，应实行较为自由化的农产品和粮食贸易体制；翟虎渠（2004）提出粮食安全应当包括数量安全、质量安全和生态安全；陈锡文（2004）从生产、流通、储备、进出口以及低收入人口的定向补贴五个方面来理解粮食安全；蔡昉（2008）认为经济发展进入“刘易斯转折”之后，中国的粮食生产与发展面临激励机制的转换，应适时提出主动的粮食安全战略。

粮食安全是人类长期追求的目标。我国改革开放前粮食凭票供应，国人饱受粮食短缺之苦，许多人甚至忍饥挨饿，深深感受到了粮食的重要性。改革开放以后，我国不仅成功地解决了13亿人口的吃饭问题，局部地区在特殊时段甚至出现了“卖粮难”现象。因此，有些人抱以乐观态度，认为中国并不存在粮食安全问题，“粮食安全”问题是一伪问题。国内学术界对于粮食安全问题存在不同的观点。一种观点否定国家粮食安全问题的存在，认为即使存在粮食安全隐患，也是由于供给渠道不畅。茅于轼（2009）在2009年发表的《耕地保护与粮食安全》中，全面地阐述了他的观点：中国在20世纪50年代末曾经发生过人类历史上最严重的饥荒，现在的当政者对饥荒不得不保持最高度的警惕，但是现在的情况已经完全不同于50年前，国内外的条件和环境全都变了，国内已经完全解决了粮食的生产和分配问题；国外有足够的粮食生产和全球化的市场，发生饥荒的可能性即使不等于零，也是微乎其微的。可是我们的粮食政策依然立足于饥荒随时随地都可能发生的假定上，我国改革开放以后的30年人口增加了45%，粮食产量增加了60%，而耕地是减少的，可见耕地和粮食产量之间没有直接的关系。

如何应对新时期的国际粮食安全，陈文胜（2009）认为，当前，中国粮食生产能力面临新的挑战，主要表现在：绝对耕地面积不断萎缩，实际播种面积大幅减少，单位面积产量日益下降，科技支撑能力严重不足，水利基础设施十分脆弱，农民“断代”现象普遍出现，农民种粮积极性难以提高。因此，应对国际粮食安全问题，中国要实现从局部性的粮食安全向全局性的国家安全转变；从被动性粮食安全向主动性粮食安全转变；从单纯的粮食安全向提升国家的全球竞争力转变；从强调粮食生产向同时促进农民增收转变等“四大转变”。