二 20世纪以来的少数民族权利保护与国家安全

20世纪以来，世界形势发生重大变化，“一战”“二战”和冷战及其以后的世界各国面临着各种来自内部和外部的安全挑战。少数民族的权利保护与国家安全问题成为这一时期许多国际（人权）公（条）约（包括国际性、区域性的“宣言”“建议书”和“决定”等）的重要内容。总体来看，这一时期，一方面，少数民族权利保护经历了比较充分的发展，从权利保护的范围、内容、方式、理念及救济途径都发生了重要变化；另一方面，国家安全仍然是牵制或影响少数民族权利的主要因素（虽然受到一定条件的约束）。

（一）“一战”后的少数民族权利保护与国家安全

“一战”后，由于欧洲版图的重新划分，一些民族（包括少数民族）的成员被划分在两个（甚至以上）的民族国家内。为了防范历史上缘于少数民族问题而导致的战争和冲突再现，尤其是为了避免类似巴尔干危机引发“一战”的情形，巴黎和会以及随后成立的国际联盟对少数民族的权利保护问题给予了很大的关注。巴黎和会专门成立了“新建国家和保护少数民族委员会”。新建立的国际联盟将少数民族权利保护问题提升到事关欧洲民族国家安全及地区稳定的高度。

尽管由于种种原因，少数民族权利保护没能进入国际联盟盟约，成为一项重要的国际法原则。但是在具体规则层面，主要协约国和参战国都坚持同那些存在着少数民族的新兴国家缔结保护少数民族的条约（款）。这些条约（款）对适用少数民族制度的国家提出了要求，这些要求包括建立非歧视性法规和保护少数民族种族、语言和宗教完整性的特别权利等。就具体内容来看，这些条约主要包含以下权利：第一，不分出身、国籍、语言、种族或宗教，保障所有居民的生存权和自由权；第二，不论种族、宗教、语言有何差别，所有公民在法律面前平等，并同样享有政治和公民权利；第三，不得因宗教、种族、信仰的差别而妨碍其担任公职、执行公务、享受荣誉及从事职业和经营产业；第四，任何国民在私人交往、商业（活动）、宗教礼拜、出版及公共会议上，有使用任何语言的权利；第五，建立和经营慈善、社会及学校等机构的权利等。

此外，一些国家如阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、伊拉克等还以单方申明的形式承诺保护少数民族权利。

为保证上述条约和单方面声明中所规定（确认）的保护少数民族的义务的实现，切实保障欧洲民族国家的国家安全，国际联盟建立了一套较为完整的制度和机制。首先，上述诸种权利在涉及少数民族保护的范围内构成国际关注的义务并被置于国际联盟的保证之下，非经国际联盟行政院多数同意不得变更；其次，建立申诉制度，负责处理少数民族提出的有关权利受到侵犯的指控。申诉由国际联盟理事会三人委员会审查，有关国家有陈述意见的机会，在机会适当时还请国际常设法院就紧迫的法律问题发表咨询意见；再次，设立少数民族委员会对少数民族的权利纠纷进行政府间的非正式交涉；最后，国际联盟还为某些特殊的政治安排充当保证人，通过这些安排使得少数民族权利受到保护。此外，在入联程序方面，国际联盟还常常要求申请加入的国家向其行政院做保护少数民族的声明，等等。

“一战”后国际联盟框架下的少数民族权利保护，是近代以来在保护少数民族权利方面获取成果最多的一次国际行动，也是世界范围内第一次以国际组织监督和调整（解）的形式保护少数民族权利的一次重要尝试。在这次尝试中，有数十个国家先后以多边条约、双边条约、单独声明和签署宣言等方式参与到少数民族权利保护中来，其中不少国家直接承担保护少数民族的义务，并且这种义务被完全置于国联的保证之下。

然而，值得注意的是，与战前保护少数民族权利的理念或动机相似，“一战”后国际联盟重视和保护少数民族权利的理念或动机主要在于防范战争悲剧的重演，在于维护欧洲国家的集体安全。国际联盟在处理少数民族权利保护与国家安全问题时，坚持威斯特法利亚体系所确立的国家主权原则，将少数民族权利保护完全置于民族国家的主权完整（安全）之下，这在处理芬兰的少数民族问题时，表现得非常明显。国际联盟认为，尽管“与瑞典合并是亚兰群岛人民的普遍愿望，但是绝不能因为一个少数民族的愿望就允许它脱离所属国家而加入另一个国家，只有少数民族长期受到严重不公正待遇时才能采取这种极端的措施。因此亚兰群岛应继续作为芬兰的一部分”。

总的来说，由于国际联盟所主导的国际秩序无条件强调民族国家的安全利益（而未对其合法性提出任何要求），加之这一时期有关少数民族权利保护的条约或单方申明在少数民族权利的义务主体、保护范围和保护手段及受保护对象（权利主体）方面的局限性，国际联盟借以通过保护少数民族权利来实现（民族）国家安全的目标未能实现。

（二）“二战”后的少数民族权利保护与国家安全

“二战”以极端的方式展现了少数民族命运与国家安全（主体民族命运）的某种关联。纳粹德国从一般的反犹言论开始，一步一步先是撤销犹太裔的公务员资格，然后通过《纽伦堡法案》全面取消犹太人的德国国民权利，继而到禁止犹太人进入大多数专业工作领域，再到对犹太人的民事财产资格的剥夺，直至最后完全公开的驱逐和屠杀。犹太少数民族权利遭褫夺的路线图，也是德国民族国家安全一步一步陷入危亡的必然历史路径——当排挤和清洗犹太人成为德国国家民族主义强劲的精神动力时，德国已经是不仅为自己的国家安全，也为欧洲其他国家乃至世界各国的国家安全埋下了巨大的祸患。

“二战”后，国际社会开始深刻思考少数民族问题及其相关联的国家安全及多数人的命运问题。1945年11月的《联合国教育、科学及文化组织组织法》认识到，“现已告结束之此次大规模恐怖战争之所以发生，既因人类尊严、平等与相互尊重等民主原则之遭摒弃，亦因人类与种族之不平等主义得以取而代之，借无知与偏见而散布”。联合国大会在一份名为“少数民族命运”的决议中，近乎沉痛地表示“再也不能对少数民族的命运漠然不顾了”。少数民族的命运不仅仅关乎少数人自身，而且也关乎国际和平，影响到各民族国家的安全，并继而影响到多数人的命运。鉴于此，《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》反复指出“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”。这里，被称为国际人权宪章的三个国际法文件共同确认：所有人（包括少数民族）的人权和尊严被认为是世界自由、正义尤其是和平的基础。

在国际人权宪章中，少数民族的权利首先采取了普遍权利的形式。《世界人权宣言》规定，“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”,“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”; 《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》做了相似规定。《消除一切形式种族歧视国际公约》也规定，人人有权享受世界人权宣言上所载的一切权利与自由，“无分轩轾，尤其不因种族、肤色或民族而分轩轾”。

在坚持普遍主义立法模式的同时，少数民族权利保护立法也采取了特殊规定的形式。《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条规定，“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视，但此等措施的后果须不致在不同种族团体间保持个别行使的权利，且此等措施不得于所定目的达成后继续实行”。

总之，“二战”后，在国际社会的努力下，联合国陆续颁布了一系列保护少数民族权利的公约、宣言和其他国际文件。这些公约、宣言和国际文件初步确立了少数民族权利保护的“平等保护”“非歧视”和“特殊保护”原则，开辟了少数民族权利保护的历史新纪元。

“二战”后少数民族权利的跨国保护已不再局限于几个国家，从立法框架上来看，它涉及世界上所有的国家和地区。从权利保护的范围来看，已经大大超越了早期的宗教权利及其后的笼统的公民权利，涉及政治、经济、文化、宗教等一系列权利。最引人注目的是，“二战”后的少数民族权利保护已然升格为对基本人权和自由的保护。这一点不仅为少数民族权利保护提供了新的保障，而且也为主权国家设定了相应的义务及行动的界限，使得国家安全不再是一个无条件的压倒一切的利益。在这方面，最明显的例子是《世界人权宣言》第2条、《公民权利和政治权利国际公约》第1、第4条和《经济、社会、文化权利国际公约》第1条的规定。

《世界人权宣言》第2条规定，“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教……不得因一人所属的国家或领土的政治的、行政的或者国际的地位之不同而有所区别”，这一规定实际上在法理上设置了超越具体主权国家的“普遍的”少数民族权利，它意味着主权国家不能凭借包括国家安全在内的借口，而消减这一权利。这一点在《公民权利和政治权利国际公约》中规定得更为清晰，其第4条申明，“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视”。此外，《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》第1条规定的“所有人民都有自决权，他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展”，也具有限制主权国家、保护少数民族权利的国际法意义。

当然，应该看到，“二战”后新的国际体系建立的主要动因在于追求国际社会的和平与主权国家的安全。这一点不仅可以从联合国制定的各种宣言、公约等一系列国际文件中清楚地看到，甚至在联合国成立以前的有关文件中就可以看到。由于许多主权国家都程度不同地存在着少数民族问题，在这些国家看来，承认或赋予少数民族（权利），会或多或少地威胁到这些国家的领土或主权完整。在这种认识的主导下，不仅《联合国宪章》和《世界人权宣言》这两个极其重要的国际法文件中都没能写入一条关于少数民族权利保护的条款，而且在迄今为止最重要的，也是最具约束力的少数民族权利保护的国际法条文——《公民权利和政治权利国际公约》第27条也被以国家消极不作为的形式予以规定。以下简单展开。

在制定27条的过程中，困扰《世界人权宣言》的分歧继续存在。新世界的移民国家（美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等）和新独立的亚非国家（印度等），为了国家安全和统一，都力主融合和同化少数民族（政策）。而有着领土变更导致的各种少数民族问题的欧洲各国，多主张保护少数民族权利，以利于国家的统一与安全（当然，对于社会主义的苏联来讲，还存在着社会主义的价值取向问题）。从此基本分歧出发，在受保护的主体范围方面，苏联坚持将受保护的主体限制为“少数民族”（national minority），但多数国家坚持使用“人种的、宗教的和语言的少数人”的界定形式。关于土著人，人权委员会和联合国大会的一些代表认为，美洲的印第安人或澳大利亚的土著人不属于“种族、语言或宗教上的少数人”，其中，澳大利亚代表声称“土著人太原始了，以致不能被看作是少数人的群体”。智利建议在“人种的、宗教的和语言的少数人”前面加上“长期存在的、稳定和明确的”，以确保移民不被视为“少数人”。与此相类似，在少数人权利的属性上，多国展开了激烈的争论，公民权利与人权、个人权利与群体权利、消极权利与积极权利的类分成为争论的焦点。苏联的“少数民族”的方案，被认为除了“使27条的适用范围变得更为狭窄”外，更重要的是，它还有“一种主观因素：共同的意识和要求独立的政治意愿”，这使得国家的安全和统一受到威胁。移民的明确受保护则“会刺激新的少数群体的形成并因此威胁国家统一”,“在联合国大会社会、人道及文化委员会上，人们所强调也是防止第27条被滥用来威胁国家统一”。总之，在“少数人”权利属性方面，“人权”“群体权利”“积极权利”的取向被认为不利于国家的安全与统一。

从以上情势出发，27条最终被表述为“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。这一表述充分表明了联合国主要国家在保护少数民族权利问题上存在的顾虑。它们一般认为，少数民族的权利威胁国家的团结与安全，过于积极保护少数民族的权利容易导致外部干涉。

在27条的理解和解释方面，人权委员会及相关国家多倾向于将少数民族权利解释为个人权利，而非威胁国家安全的集体权利。在权利救济方面，人权委员会有时以来文“没有穷尽国内的救济手段”为由拒绝受理；有时将自称是“人民”的土著人申诉降格为“少数人”申诉，以最大限度地回避对有关国家的国家安全和统一造成影响。

从一些区域性的公约来看，《欧洲人权公约》 《美洲人权公约》及《非洲人权与民族权宪章》都分别以“平等保护”和“非歧视”的普遍主义方式规定了少数民族权利的保护问题，其中《欧洲人权公约》第9条的“思想、良心和宗教自由”、《美洲人权公约》第12条的“良心和宗教自由”和《非洲人权与民族权宪章》第8条的“良心、信教及宗教的自由仪式受到保障”，还带有明显的保护少数民族集体权利的性质。同样值得关注的是，这些公约都规定了“在威胁国家生存的公共紧急时期”和为“保护国家安全”而克减包括少数民族在内的其他主体的权利。

（三）冷战后的少数民族权利保护与国家安全

冷战后，由于欧洲再次发生了较大范围的既存国家分解为若干国家的历史事件及相伴生的源于少数民族问题引发的冲突，少数民族权利保护及国家安全问题再次引起世界的关注。国际社会意识到，日益升级的民族、种族和宗教冲突，已严重威胁到有关国家的经济、文化、社会和政治制度及领土完整,“满足那些在种族、宗教、语言上属于少数的人的渴望，保障他们的权利，可以缓和民族间的紧张局势，有利于少数者所在国家的政治和社会稳定……也是国家和平与稳定的决定性因素”。这一时期，有两个历史事件（线索）提供了观察少数民族权利保护与国家安全问题的典型视角。一个是1992年联合国大会通过《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，一个是1990年以来欧洲在少数民族权利保护方面采取了一系列政策、立法和措施。

《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》是第一个专门致力于少数民族权利保护的联合国文件。它是《公民权利和政治权利国际公约》第27条关于少数民族权利保护的继续和发展。其最大特点是改变了第27条关于少数民族权利保护的消极、否定式的表述方式，即“不得否认……这种权利”，并确定了国家在保护少数民族权利方面的积极义务。“宣言”第2条明确规定，在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人有权私下和公开、自由而不受干扰或任何形式歧视地享受其文化、信奉其宗教并举行其仪式以及使用其语言。同时，“宣言”第2条还规定了少数民族的有效参与权、结社自由权及“与在民族或族裔、宗教和语言上与他们有关系的其他国家的公民建立和保持跨国界接触的权利”等。在国家义务方面，“宣言”规定，“各国应在各自领土内保护少数群体的存在及其民族或族裔、文化、宗教和语言上的特征，并应鼓励促进该特征的条件；应采取必要的措施确保属于少数群体的人可在不受任何歧视并在法律面前完全平等的情况下充分而切实地行使其所有人权和基本自由；应采取措施，创造有利条件，使属于少数群体的人得以表达其特征和发扬其文化、语言、宗教、传统和风俗；应采取适当措施，在可能的情况下，使属于少数群体的人有充分的机会学习其母语或在教学中使用母语；应考虑采取适当措施，使属于少数群体的人可充分参与其本国的经济进步和发展”，等等。此外，“宣言”还确认“各国为确保充分享受本宣言所规定的权利不得因其表现形式而视为违反《世界人权宣言》所载平等权利”。为保障所规定的种种权利得以实现，“宣言”要求各国采取适当的立法和其他措施。

《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第一次将《公民权利和政治权利国际公约》第27条的谨慎的、措辞模糊的少数民族权利具体化、明确化，使各国在有关少数民族权利保护的实践中有章可循，有据可依。作为目前为止对《公民权利和政治权利国际公约》第27条的权威性解释，“宣言”的颁布对少数民族权利保护具有重要的政治及道义引领的价值。

当然必须看到，“宣言”强调少数民族权利保护一点也不意味着对国家安全价值的轻慢。相反，作为主权国家对少数民族权利保护标准达成妥协的产物，“宣言”在每一个方面都表现出对国家安全的重视。首先，关于制定“宣言”的动机，正如其前言中指出的那样，是“考虑到促进和保护在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人有利于他们居住国的政治和社会稳定”；其次，在为主权国家设定义务时，“宣言”多处使用诸如“应酌情”“采取适当的措施”“在可能的情况下”“适当的时候”等宽松模糊的措辞，以利于主权国家在少数民族权利保护方面自由裁量；最后，关于少数民族权利保护的“度”或界限，“宣言”第8条第4款强调，本宣言的任何内容均不得解释为允许从事违反联合国宗旨和原则包括主权平等、领土完整和政治独立的任何活动。

从更广泛的背景来看，“宣言”的颁示，是对“二战”以来流行于各国的同化主义所引起的少数民族问题持续紧张的一个回应。通过更好地保护少数民族权利而不是同化少数民族，来换取（多）民族国家的社会和谐、政治稳定和国家安全，已成为“宣言”出台时许多国家的共识。在这方面，欧洲国家的情况更为明显。

20世纪90年代以来，伴随着中、东欧地区民族国家的裂变，欧洲进入民族问题的“多事之秋”（同时也迎来了欧盟东扩的战略机遇）。为了保证少数民族问题不至于影响裂变后中、东欧诸国乃至欧盟国家的政治稳定和国家安全，从1990年起，欧洲委员会等区域性组织一改在少数民族群体权利保护问题上的犹豫姿态，陆续出台了许多保护少数民族权利的建议、决定、公约或条约。通过这些建议、决定、公约或条约，欧洲形成了自己特有的少数民族权利保护的“普遍标准”或最低标准。以下述之。

在1990年提出的关于少数民族权利的建议书中，欧洲委员会（议会大会）明确指出尊重少数民族的权利是和平、正义、稳定和民主的要义。少数民族语言和文化的复兴是欧洲文明丰富性和活力的标识。建议书指出，随着中、东欧国家民主化进程的推进，严峻的少数民族问题已经出现。欧洲委员会必须谨记少数民族的权益，将其作为与中、东欧国家合作与协商的主要议题之一。建议提出了少数民族权利保护的最低标准，在此标准中明确提出“给予一个处境特殊的少数民族以特殊的优惠是正当的”。值得注意的是，建议对具有明显特征的、长期居于一国特定领土之上的、其成员是该国国民的少数民族（national minority）提出了单独的最低标准。这些标准大致有：保存及发展其文化的权利；拥有他们自己教育、宗教及文化机构，以及为达此目的而拥有的获得社会捐赠和政府资助的权利；充分参与有关保存和发展他们的认同的决策及（参与）这种决策实施的权利。此外，每一个少数民族的成员也必须遵守源于他的公民身份或在欧洲国家居住身份的义务。

关于国家义务，建议书提出，国家要采取一切必要的立法的、行政的、司法的和其他措施，以创造有利条件，使少数民族能够表达他们的认同，发展他们的教育、文化、语言、传统和风俗；采取必要措施，一方面，在各民族宽容和互相尊重的氛围里，消除偏见和促进彼此的知识和理解；另一方面，发展积极的、利于团结的公民参与，使各民族的人真正融入共同的公民身份。建议书还明确了国家的消极义务即不得采取对少数民族的强制同化政策；不得用行政的手段改变少数民族居住区的人口结构；不得迫使少数民族必须居留在地理意义或文化意义上的“社区”内。建议书还提到国家要全面贯彻实施《公民权利和政治权利国际公约》第27条的规定。

在1992年的建议书中，欧洲委员会（议会大会）建议部长委员会给欧洲委员会一个“合适的调停机构”以观察和记录、建议和预测、讨论和调停处理欧洲国家的有关少数民族的冲突问题。

1992年，欧洲委员会颁布了《欧洲区域性或少数人语言宪章》; 1995年通过了《欧洲保护少数民族框架公约》。“语言宪章”确认在私人生活和公共生活中使用少数民族语言“是一项不可剥夺的权利”，提出要保护和促进少数民族的语言权利。“框架公约”首先在其序言中指出，欧洲历史上的动荡巨变表明，保护少数民族权利是维护欧洲大陆的稳定、安全、和平之必需。公约比较全面地规定了少数民族权利，包括在法律面前的平等权和平等受到法律保护的权利；和平集会权、结社自由权、表达自由权、思想、良心和宗教自由的权利；表明宗教或信仰的权利和建立宗教机构、组织和社团的权利；使用和学习本民族语言的权利；建立和管理他们自己的私人教育和培训机构的权利，等等。为了切实保障这些权利的实施，公约还比较详细地规定了国家的积极义务和消极义务。

在少数民族权利保护方面，最引人注目的是欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Cooperation in Europe，前身为“欧洲安全与合作会议”），这个致力于解决欧洲国家安全问题的区域性组织，从1990年以来陆续颁布了许多涉及少数民族权利保护的重要文件。这些文件为其成员国规定了保护少数民族的任务、原则、标准乃至制度或机制，成为欧洲少数民族权利保护的一个重要组成部分。

为了充分保证上述少数民族权利保护的“欧洲标准”能够在中、东欧的后共产主义国家实行，北约或欧盟还将其作为加入的前提条件。