一 法治与国家治理现代化的关系
中共十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”依法治国是我国宪法规定的基本原则,是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国与国家治理是相互作用、相辅相成的关系。在全面推进依法治国、努力建设中国特色社会主义法治体系的时代背景下,在我国从法律体系走向法治体系、从法律大国走向法治强国进而实现法治中国梦的历史进程中,推进国家治理现代化,应当高度重视并充分发挥依法治国的重要作用。
(一)依法治国与国家治理的含义
国家应当如何治理?这并不是一个新问题、小问题,而是国家产生以来就始终存在的老问题、重大问题,是马克思主义国家学说需要回答的基本问题,是政治学和法学需要研究解决的核心问题。马克思主义国家学说认为,应当从国体、政体、政治模式、基本方略等方面,分析和把握国家和国家治理问题。对国家的本质做阶级分析,是国家中多数人对少数人的统治,还是少数人对多数人的专政,这是国家治理需要首先解决的国体问题。是采行共和制还是君主立宪制,联邦制还是单一制,元首负责制还是议会内阁负责制,或者采行人民代表大会制度等政体,这是国家治理需要解决的政权组织形式问题。是实行直接选举、多党制、三权分立、两院制,还是实行直接与间接选举相结合、一党领导与多党合作相结合、执政党党内民主与人民民主相结合、民主集中制,或者采取其他政治体制治国理政,这是国家治理需要解决的政治模式问题。是实行专制、人治、独裁,或者实行民主、法治、共和,抑或实行其他方式治国理政,这是国家治理需要解决的路径和方略问题。
中国共产党在领导人民夺取革命、建设和改革胜利的伟大实践中,在建立中华人民共和国和实行社会主义制度的基础上,通过宪法、法律和党章等形式,把工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政规定为共和国的国体,把人民代表大会制度规定为共和国的政体,把共产党的领导、民主集中制、人民代表大会制度、民族区域自治制度、多党合作政治协商制度、基层民主自治制度等,规定为共和国政治模式的主要内容,把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,把法治确定为治国理政的基本方式,不断发展中国特色社会主义民主政治,推进依法治国和国家治理的现代化。
从一般意义上讲,依法治国就是坚持和实行法治,反对人治和专制。中国共产党十五大报告指出,依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。
国家治理,就是人民当家做主,通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程。它是在执政党的领导下,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等社会主体,依照宪法、法律和其他规范、制度和程序,共同参与国家的政治生活、经济生活和社会生活,共同管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同推动政治、经济、社会、文化和生态文明建设全面发展的制度安排和活动过程。它是执政党坚持依宪执政和依法执政,总揽全局,协调各方,支持各个国家机关依法独立履行职权,领导并支持各种社会主体对国家和社会实施系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治国理政。
(二)依法治国与国家治理的关系
依法治国与国家治理是什么关系?我们认为,依法治国主要是一个法学概念,国家治理主要是一个政治学、行政学或者社会学的概念;两者虽然话语体系不同,内涵和外延略有区别,但本质和目标一致,主体与客体相近,方法和手段相似,是国家良法善治的殊途同归。具体来讲,依法治国与国家治理具有如下共同点:
第一,两者都坚持中国特色社会主义制度,坚持中国共产党的领导,坚持依宪执政和依法执政,在国家宪法框架内并通过主权国家来推进和实行。
第二,两者都坚持主权在民和人民当家做主,人民是国家和社会的主人,人民是依法治国和国家治理的主体,而不是被治理、控制、统治的客体。
第三,两者都强调国家治理制度体系的重要性、稳定性和权威性,要求形成健全完备、成熟定型的现代化国家治理的制度体系,其中主要是体现为国家意志的、以宪法为核心的法律制度体系。
第四,两者都坚持以人民民主专政国体的政治统治为前提,都涉及“他治”“自治”和“共治”等管治方式,都把“统治”“管理”和“治理”等作为现代国家治国理政不可或缺的方式方法来综合使用。从法律分类的角度来理解,“统治”主要用于宪法、刑法等公法关系领域,“管理”主要用于行政法、经济法等公法关系以及公法、私法关系结合等领域,“治理”主要用于社会法和私法关系等领域,三者共存于国家的法律体系和法律关系中,都是调整社会关系和治国理政的重要方式。
第五,两者“管理”和“治理”的对象(客体)大同小异,都涉及政治经济文化社会生态、内政国防外交、改革发展稳定、治党治国治军、调整社会关系、规范社会行为、配置社会资源、协调社会利益、处理社会冲突、保障私权和制约公权等各领域和各方面。
第六,两者追求的直接目标都要求实现良法善治,强调不仅要有良好健全完备的国家管理治理的法律和制度体系,而且这种法律和制度体系在现实生活中要能够得到全面贯彻执行和有效实施。
第七,两者的目的都是发展人民民主,激发社会活力,构建良好秩序,促进公平正义,为了实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦,把我国建设成为民主富强文明幸福的社会主义现代化强国。
依法治国与国家治理具有以下主要区别:首先,国家治理强调“治理”与“管理”在主体、权源、运作、范围等方面存在不同,认为从“管理”到“治理”是理念上的飞跃和实践上的创新(俞可平,2014;何增科,2014;李忠杰,2014)。其次,国家治理不仅坚持法治是治理国家的基本方式,依法治国是治国理政的基本方略,而且注重发挥政治、德治、自治规范和契约、纪律等多种方式手段的作用。再次,国家治理坚持以各种社会主体平等共同参与的共治为主要治理形式,强调治理主体间的平等性、自愿性、共同性和参与性。依法治国则坚持系统治理、综合治理,不仅采用他治(如治安与工商卫生执法管理)和自治(如基与社区自治),也经常采用人人参与、齐抓共管的共治。最后,国家治理的范围不仅包括国家法律和法治直接规范和调整的领域,而且包括政党和社会组织、武装力量、企业事业单位和社会内部中法律和法治未直接涉及的某些部分。
尽管两者有所区别,但它们同多于异。在理解两者关系时,不应当将两者对立起来,既不宜用依法治国取代国家治理,也不宜用国家治理取代依法治国,两者是相辅相成、殊途同归的关系。不应当将两者割裂开来,既不能片面强调依法治国的地位和作用,也不能过分强调国家治理的价值和功能,两者是彼此交叉、相互作用的关系。不应当对“治理”“管理”“统治”这三个基本概念作片面解读,三个概念之间不是相互排斥的矛盾关系,不是依次取代的递进关系,而是相互影响的交叉关系,相互作用的共存关系,但在不同时期、不同条件、不同语境或不同学科视角下,三个概念的使用有主次先后之分、轻重大小之别。
(三)推进国家治理现代化的核心是法治化
国家治理至少包括国家治理体系和国家治理能力两个方面。
国家治理体系,就是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。形成系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系,是国家治理体系现代化的重要目标。国家治理能力,就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面(姚亮,2014)。习近平指出,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成,单靠哪一个治理国家都不行。
推进国家治理的现代化,就是要推进和实现国家治理体系和治理能力的法治化、民主化、科学化和信息化,其核心是推进国家治理的法治化(秋石,2014)。一方面,要推进国家治理制度体系的法治化。董必武说过,“顾名思义,国家的法律和制度,就是法制”(董必武,1979: 153)。在法治国家,国家治理制度体系中的绝大多数制度、体制和机制,已通过立法程序规定在国家法律体系中,表现为法律规范和法律制度。因此,发展和完善国家法律体系,构建完备科学的法律制度体系,实质上就是推进国家治理制度体系的法律化、规范化和定型化,形成系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系。另一方面,要推进国家治理能力的法治化。在法治国家,国家治理能力主要是依法管理和治理的能力,包括依照宪法和法律、运用国家法律制度管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的能力,科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的能力,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。美国法学家富勒说:“法律是使人的行为服从规则治理的事业。”(Fuller, 1969: 106)推进国家治理能力的法治化,归根结底是要增强治理国家的权力(权利)能力和行为能力,强化宪法和法律的实施力、遵守力,提高国家制度体系的运行力、执行力。
我们应当高度重视和充分发挥依法治国基本方略在推进国家治理现代化中的重要作用。依法治国不仅是国家治理现代化的主要内容,而且是推进国家治理现代化的重要途径和基本方式,对实现国家治理现代化具有引领、规范、促进和保障等重要作用。