民主法治评论·2015年第4卷·特辑:中国法治读本
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一 法治与国家治理现代化的关系

中共十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”依法治国是我国宪法规定的基本原则,是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国与国家治理是相互作用、相辅相成的关系。在全面推进依法治国、努力建设中国特色社会主义法治体系的时代背景下,在我国从法律体系走向法治体系、从法律大国走向法治强国进而实现法治中国梦的历史进程中,推进国家治理现代化,应当高度重视并充分发挥依法治国的重要作用。

(一)依法治国与国家治理的含义

国家应当如何治理?这并不是一个新问题、小问题,而是国家产生以来就始终存在的老问题、重大问题,是马克思主义国家学说需要回答的基本问题,是政治学和法学需要研究解决的核心问题。马克思主义国家学说认为,应当从国体、政体、政治模式、基本方略等方面,分析和把握国家和国家治理问题。对国家的本质做阶级分析,是国家中多数人对少数人的统治,还是少数人对多数人的专政,这是国家治理需要首先解决的国体问题。是采行共和制还是君主立宪制,联邦制还是单一制,元首负责制还是议会内阁负责制,或者采行人民代表大会制度等政体,这是国家治理需要解决的政权组织形式问题。是实行直接选举、多党制、三权分立、两院制,还是实行直接与间接选举相结合、一党领导与多党合作相结合、执政党党内民主与人民民主相结合、民主集中制,或者采取其他政治体制治国理政,这是国家治理需要解决的政治模式问题。是实行专制、人治、独裁,或者实行民主、法治、共和,抑或实行其他方式治国理政,这是国家治理需要解决的路径和方略问题。

中国共产党在领导人民夺取革命、建设和改革胜利的伟大实践中,在建立中华人民共和国和实行社会主义制度的基础上,通过宪法、法律和党章等形式,把工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政规定为共和国的国体,把人民代表大会制度规定为共和国的政体,把共产党的领导、民主集中制、人民代表大会制度、民族区域自治制度、多党合作政治协商制度、基层民主自治制度等,规定为共和国政治模式的主要内容,把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,把法治确定为治国理政的基本方式,1978年2月15日梁漱溟在全国政协五届一次会议上发言说:“现在我们又有机会讨论宪法,参与制定宪法了,这是一桩可喜的事情……我的经验是,宪法在中国,常常是一纸空文,治理国家主要靠人治,而不是法治。新中国成立30年,有了自己的宪法,但宪法是否成了最高的权威,人人都得遵守呢?从30年中的几个主要时期看,我的话是有根据的……但我想认真而严肃地指出的是,中国的历史发展到今天,人治的办法恐怕已经走到了头。像毛主席这样具有崇高威望的领导人现在没有了,今后也不会很快就有,即便有人想搞人治,困难将会更大;再说经过种种实践,特别是 ‘文革’十年血的教训,对人治之害有着切身的体验,人们对法治的愿望和要求更迫切了。所以今天我们讨论宪法,很必要,很重要,要以十二分的认真和细心对待这个大问题。中国由人治渐入了法治,现在是个转折点,今后要逐渐依靠宪法和法律的权威,以法治国,这是历史发展的趋势,中国前途的所在,是任何人所阻挡不了的”(汪东林,2004: 297)。不断发展中国特色社会主义民主政治,推进依法治国和国家治理的现代化。

从一般意义上讲,依法治国就是坚持和实行法治,反对人治和专制。在1996年4月中国社会科学院法学研究所主持召开的法治理论研讨会上,与会专家学者们大多认为:“依法治国即法治,是指依照体现人民意志、反映社会发展规律的法律来治理国家;国家的政治、经济、社会的活动以及公民在各个领域的行为都应依照法律进行,而不受任何个人意志的干涉、阻碍和破坏;它的基本要求是,国家的立法机关依法立法,政府依法行政,司法机关依法独立行使职权,公民的权利和自由受法律的切实保护,国家机关的权力受法律严格控制”(李林,2005: 462)。中国共产党十五大报告指出,依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。

国家治理,目前国内理论界对于“国家治理”的概念尚无统一认识,大家见仁见智,各有界定。《求是》杂志刊文认为:“国家治理,就是党领导人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”(秋石,2014)有学者认为:“‘国家治理’,实际上是在政权属于人民的前提下,中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程;是指在坚持、巩固和完善我国政治经济根本制度和基本制度的前提下,科学民主依法有效地进行国家和社会管理;是指坚持中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下的治国理政。”(王浦劬,2014)就是人民当家做主,通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程。它是在执政党的领导下,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等社会主体,依照宪法、法律和其他规范、制度和程序,共同参与国家的政治生活、经济生活和社会生活,共同管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同推动政治、经济、社会、文化和生态文明建设全面发展的制度安排和活动过程。它是执政党坚持依宪执政和依法执政,总揽全局,协调各方,支持各个国家机关依法独立履行职权,领导并支持各种社会主体对国家和社会实施系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治国理政。

(二)依法治国与国家治理的关系

依法治国与国家治理是什么关系?我们认为,依法治国主要是一个法学概念,国家治理主要是一个政治学、行政学或者社会学的概念;两者虽然话语体系不同,内涵和外延略有区别,但本质和目标一致,主体与客体相近,方法和手段相似,是国家良法善治的殊途同归。考察人类文明史可以发现,法律、法制、法治以及以法治国或者依法治国,是人类有国家以来就始终存在的治理国家、管理社会、构建秩序、调整社会关系行之有效的主要方式。当今的现代化发达国家也多是法治国家,而20世纪中后期出现的“国家治理”只不过是与法治国家有所交叉的一种理念和方式方法,是对法治或者依法治国的补充、完善和创新发展,却没有从根本上取代法治或者依法治国。当今世界上绝大多数国家没有普遍强调“国家治理”的理念和制度,而是坚持法治和依法治国,在实践中也达到了治国理政的预期目的。在我国,国家治理与依法治国实质上大同小异。具体来讲,依法治国与国家治理具有如下共同点:

第一,两者都坚持中国特色社会主义制度,坚持中国共产党的领导,坚持依宪执政和依法执政,在国家宪法框架内并通过主权国家来推进和实行。

第二,两者都坚持主权在民和人民当家做主,人民是国家和社会的主人,人民是依法治国和国家治理的主体,而不是被治理、控制、统治的客体。

第三,两者都强调国家治理制度体系的重要性、稳定性和权威性,要求形成健全完备、成熟定型的现代化国家治理的制度体系,其中主要是体现为国家意志的、以宪法为核心的法律制度体系。

第四,两者都坚持以人民民主专政国体的政治统治为前提,都涉及“他治”“自治”和“共治”等管治方式,都把“统治”“管理”和“治理”等作为现代国家治国理政不可或缺的方式方法来综合使用。从法律分类的角度来理解,“统治”主要用于宪法、刑法等公法关系领域,“管理”主要用于行政法、经济法等公法关系以及公法、私法关系结合等领域,“治理”主要用于社会法和私法关系等领域,联合国的全球治理委员会(the Commission on Global Governance)于1995年发表了一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告,其中对“治理”一词作出如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。报告认为,治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。可见,“治理”一词主要强调的是一种社会法和私法关系,而不能表达或者反映国家统治和管理、管治的全部内涵。三者共存于国家的法律体系和法律关系中,都是调整社会关系和治国理政的重要方式。

第五,两者“管理”和“治理”的对象(客体)大同小异,都涉及政治经济文化社会生态、内政国防外交、改革发展稳定、治党治国治军、调整社会关系、规范社会行为、配置社会资源、协调社会利益、处理社会冲突、保障私权和制约公权等各领域和各方面。

第六,两者追求的直接目标都要求实现良法善治,强调不仅要有良好健全完备的国家管理治理的法律和制度体系,而且这种法律和制度体系在现实生活中要能够得到全面贯彻执行和有效实施。

第七,两者的目的都是发展人民民主,激发社会活力,构建良好秩序,促进公平正义,为了实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦,把我国建设成为民主富强文明幸福的社会主义现代化强国。

依法治国与国家治理具有以下主要区别:首先,国家治理强调“治理”与“管理”在主体、权源、运作、范围等方面存在不同,认为从“管理”到“治理”是理念上的飞跃和实践上的创新(俞可平,2014;何增科,2014;李忠杰,2014)。其次,国家治理不仅坚持法治是治理国家的基本方式,依法治国是治国理政的基本方略,而且注重发挥政治、德治、自治规范和契约、纪律等多种方式手段的作用。再次,国家治理坚持以各种社会主体平等共同参与的共治为主要治理形式,强调治理主体间的平等性、自愿性、共同性和参与性。依法治国则坚持系统治理、综合治理,不仅采用他治(如治安与工商卫生执法管理)和自治(如基与社区自治),也经常采用人人参与、齐抓共管的共治。最后,国家治理的范围不仅包括国家法律和法治直接规范和调整的领域,而且包括政党和社会组织、武装力量、企业事业单位和社会内部中法律和法治未直接涉及的某些部分。

尽管两者有所区别,但它们同多于异。在理解两者关系时,不应当将两者对立起来,既不宜用依法治国取代国家治理,也不宜用国家治理取代依法治国,两者是相辅相成、殊途同归的关系。不应当将两者割裂开来,既不能片面强调依法治国的地位和作用,也不能过分强调国家治理的价值和功能,两者是彼此交叉、相互作用的关系。不应当对“治理”“管理”“统治”这三个基本概念作片面解读,三个概念之间不是相互排斥的矛盾关系,不是依次取代的递进关系,而是相互影响的交叉关系,相互作用的共存关系,在我国《宪法》文本中,有二十多处使用了“管理”一词(如第2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”),但从未使用过“治理”概念。在我国现行有效的多部法律中,有十多部法律的名称中有“管理”一词(如“治安管理处罚法”“公民出入境管理法”“外国人出入境管理法”等),却无一部法律的名称直接使用“治理”。但在不同时期、不同条件、不同语境或不同学科视角下,三个概念的使用有主次先后之分、轻重大小之别。

(三)推进国家治理现代化的核心是法治化

国家治理至少包括国家治理体系和国家治理能力两个方面。

国家治理体系,就是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。形成系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系,是国家治理体系现代化的重要目标。国家治理能力,就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面(姚亮,2014)。习近平指出,国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成,单靠哪一个治理国家都不行。

推进国家治理的现代化,全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿将“国家治理体系和治理能力现代化”视为“第五个现代化”。他认为,国家治理体系现代化,既要靠制度,又要靠我们在国家治理上的高超能力,靠高素质干部队伍。从这个意义上,可以把推进国家治理体系和治理能力现代化,看成是我们党继提出工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后,提出的“第五个现代化”。这表明,我们党和国家的治理体系和治理能力,正在不断朝着体现时代性、把握规律性、富于创造性的目标前进(《全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿谈“第五个现代化”》, 《北京日报》2013年12月9日)。就是要推进和实现国家治理体系和治理能力的法治化、民主化、科学化和信息化,其核心是推进国家治理的法治化(秋石,2014)。有学者认为:“法治化既是检验制度成熟程度的衡量尺度,也是推进制度定型的基本方式……没有可靠的法治作为保障,制度就会缺乏权威性和执行力,国家治理体系的现代化就无从谈起,治理能力也必然作为水中月镜中花。”(张贤明,2014)还有学者指出:“国家治理现代化包括民主化、法治化、科学化和文明化,其中法治化是关键。”(胡建森,2014)一方面,要推进国家治理制度体系的法治化。董必武说过,“顾名思义,国家的法律和制度,就是法制”(董必武,1979: 153)。在法治国家,国家治理制度体系中的绝大多数制度、体制和机制,已通过立法程序规定在国家法律体系中,表现为法律规范和法律制度。因此,发展和完善国家法律体系,构建完备科学的法律制度体系,实质上就是推进国家治理制度体系的法律化、规范化和定型化,形成系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系。另一方面,要推进国家治理能力的法治化。在法治国家,国家治理能力主要是依法管理和治理的能力,包括依照宪法和法律、运用国家法律制度管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的能力,科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的能力,运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。美国法学家富勒说:“法律是使人的行为服从规则治理的事业。”(Fuller, 1969: 106)推进国家治理能力的法治化,归根结底是要增强治理国家的权力(权利)能力和行为能力,强化宪法和法律的实施力、遵守力,提高国家制度体系的运行力、执行力。

我们应当高度重视和充分发挥依法治国基本方略在推进国家治理现代化中的重要作用。依法治国不仅是国家治理现代化的主要内容,而且是推进国家治理现代化的重要途径和基本方式,对实现国家治理现代化具有引领、规范、促进和保障等重要作用。