二 宪法实施的制度内涵

从比较宪法学的角度来看，现行八二宪法的形式、结构较为优良，其所规定的政治制度、经济制度、公民基本权利等内容也表明其本身为良宪。宪法确立了人民主权的基本原则和人民代表大会制度这一根本政治制度，合理配置了各项国家权力，保障了公民的各项基本权利。从历史的角度来看，就民国以降的近百年宪法演变进程中出现的各部宪法而言，现行宪法也是其中较为优良者。

我的这一肯定性判断是要回击一种新的“宪法虚无主义”，即认为既然八二宪法里还存在“四项基本原则”和专政条款，既然宪法上的公民基本权利还没有司法审查之类的制度守护，这就不是一部良好的宪法，需要推倒重来。这种革命性思维，无论其心目中的“理想宪法”为何，至少在思维方式与行动逻辑上仍未能走出20世纪以来的激进主义轨道。宪法实施就是要提供一种行宪的耐心和智慧，不以搞出一部无限美好的宪法文本为中心任务，而是聚焦于既定宪法上的制度激活与价值发扬，以一种改良演进史观看待宪制变迁，严厉克制对待宪法变革上的激进与冒进。

同时，我的这一判断亦有着坚实的逻辑支撑。就八二宪法的整体结构而言，其演化历程要区分宏观层面和微观层面，既不能因为宏观层面的进展缓慢而否定中国立宪的实际进步，也不能因为微观层面的局部制度成效而对立宪转型抱持特别乐观的态度。我们需要一种审慎的乐观，同时绝对不能忽视对八二宪法之宏观结构演化的严肃经验观察和理论思考。否则，有可能出现底层改革轰轰烈烈，效果大彰，而八二宪法的宏观结构裹足不前，甚至出现结构性逆转，造成立宪之社会基础与经验模式向上扩展的巨大障碍，引起更加激烈的社会与政治冲突。这里存在一种立宪演化论上的核心图式：公民权利运动和统治集团的能力增长需求共同支持政治法律领域的局部性改革，产生出新的政治价值与宪法制度，这些新元素又倒逼旧体制进一步释放出政治空间，呈现出一种新旧缓慢更替的制度演化趋势。这种和平而理性的制度演化，需要特别注意检索和剔除体制内的障碍性因素，不断地为这种演化过程的理性化和程序化提供针对性的、有效的制度保障。一国之立宪演化就像人的成长一样，需要不断地在知识、人格、行动能力与风险管理机制上充实之，使其对原有体制的监护性依赖日渐弱化，逐步实现国家在宪法层面的常态化运转。这种总体上的体制内宪法变迁，实际上正是人类政治发展的常态经验。美国宪法学家阿克曼称为“高级立法”。这种回应共同体宪制变迁与创制需求的立法形式不是革命，也不是常态立法，而是一种介乎其间、呼吁人民有序出场的“政治正当程序”。中国宪法变迁也应克制革命激情，寻求符合自身法政传统与行为逻辑的、具有改良性质的宪法政治过程或政治正当程序。这就是现行宪法之实施本身具有的规范性转型意义。

宪法之成为宪法并不仅仅在于通过一定程序以文本形式呈现出来，宪法必须成为“活”的宪法，而宪法成为“活”的宪法的关键在于宪法得到真正实施。改革开放至今，宪法并非完全没有得到实施，而是得到了一定程度的实施；但宪法的实施并不全面，尤其是宪法所体现的基本精神并未得到全面实施。因此，当前宪法实施的任务不是将现行宪法推倒，重新制定宪法，而是全面落实现行宪法的内容和精神。当前的宪法学研究主要集中于宪法的个别制度或条款，如人民代表大会制度、具体的公民基本权利等，总体上属于注释法学或教义法学的路径（张翔，2013）。这些研究固然重要，有着价值启蒙和技术储备的双重意义，但更重要的是全面理解和实施宪法的基本精神。现行宪法的基本精神是改革开放。这一基本精神与宪法制约政府权力、保障公民权利的传统功能是一致的。在改革开放的过程中，宪法逐渐起到了约束计划经济体制下形成的强大的国家权力，保障公民的基本权利，调动公民的积极性等宪制作用。改革开放可谓中国宪法的“根本法”条款。当然，这不是一个特别规范性的宪法原则，而是一种宪法实施意志与方式，和政治决断及政治正当性关系密切。有学者将我国转型期的宪法称为“改革宪法”，是很敏锐的（夏勇，2003）。我一直强调中国宪法学研究要有明确的时代意识，具体而言是转型意识。转型时期的宪法实施不能简单等同于成熟宪政国家的宪法实施，不能以后者的静态特征倒推出前者的转型路径，否则就是因果倒置。当然，改革意志与宪法规范的冲突即来源于此，宪法学说史上的“良性违宪论”（郝铁川，1996）就是一种试图解释这一悖论的理论尝试，但并不特别成功。

就现阶段而言，强调宪法整体结构及其精神的实施要比专注于具体的制度条款或单项权利的保障更为重要。当今中国宪法实施面临的首要问题是对宪法的基本精神、宏观制度的理解存在或“左”或“右”的偏颇。偏“右”的一方容易在对比中国宪法和西方国家宪法的过程中将两者挂钩，以西方国家的宪法为蓝本对中国宪法加以取舍。通过这种方式理解中国宪法的基本精神存在不当之处。中国宪法是有中国特色的社会主义宪法，宪法中关于党的领导等方面的内容属于客观事实，人民代表大会制度也不同于西方的三权分立式政治架构，宪法坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，因此，将中国宪法完全等同于美国或其他西方国家的宪法，将导致无法正确解读中国宪法的精神。这也是我赞同“政治宪政主义”而批评“司法宪政主义”的重要原因（高全喜，2009）。与之相反，偏“左”的一方从改革开放中出现的新问题出发，过度强化抽象的人民和国家权力，削弱宪法对权力的制约，否定公民基本权利的司法保障，甚至把阶级斗争、无产阶级专政等内容重新注入宪法，试图倒退到计划经济和党政不分的“文革”时期，这些“左”的理解显然与改革开放相违背，也不符合现行宪法的精神。激进的左右路线都不利于八二宪法的权威、稳定与制度化实施，或失之天真，或失之教条，皆不可取。与之相比，本于整体结构和精神的宪法实施是一种中道主义的宪法政治观。其具体内涵如下：

第一，宪法实施必须首先确立宪法的权威（高全喜，2014a）。在当下的中国社会，“官本位”的思想仍然根深蒂固，官大一级压死人，国家权力尤其是行政权力过于强大。另外，中国传统上即属于“道德国家”，人们的思想和行为由道德加以约束，法律居于次要地位，所谓“礼法”显然是以“礼”为主，以“法”为辅的。这里的“法”是狭义的国家制定法，而不是宽泛的社会规范。这两个因素，与宪法作为人们的行为尤其是作为政府行为或公权力行使的准则的法律权威意识的不足，密切相关。中华人民共和国成立以来，宪法的权威一直没有深入人心，尤其是没有深入政府等公权力机构及其工作人员的意识。宪法对于公民和公权力机构具有不同的意义。对于普通公民，宪法的实施主要是保护其基本权利，而对于公权力机构，宪法实施主要是约束其权力的行使，防止其滥用权力。因此，宪法意识成为每个公民的自觉意识固然意义重大，但宪法实施并非要求宪法像政治口号一样，贯彻到每个公民，而是强调公权力机构及其工作人员必须具有明确的宪法意识。因此，要在我国确立宪法权威意识，并不必搞全民道德运动，重点是要培养公权力行使者的宪法权威意识。十八届四中全会确立的宪法宣誓制度及其具体誓词与制度仪式的落实，很有必要。当然，与强化官方守宪意识相关的是，公民应主动学习和运用宪法，增强宪法维权意识，成为宪法实施的监督性和推动性力量。公权力的行使，包括立法、执法、司法等必须符合而不能抵触宪法。目前，各类国家机关制定的诸多规范性文件中包含着不少与宪法相违背的内容，部分官员的行为与宪法的要求相去甚远。消除这些现象，在上千万的政府官员中真正确立宪法的权威意识是宪法实施的关键。如果没有这样的权威意识，没有自觉认识到宪法是政府行为的根本准则的话，宪法实施也就是一句空话。

第二，宪法实施要重视宪法的制度性落实。“徒法不足以自行”，宪法必须通过一定的制度来落实。宪法的制度性实施主要包括三个方面的内容：立法实施，在国家治理中通过行政权落实宪法以及司法实施。宪法实施与国家治理能力现代化具有密切关系。国家治理能力作为一种技术性能力，其现代化进程之中贯穿着宪法实施的现代化，即国家治理能力的现代化要体现宪法的内容与精神，尤其是宪法对公民权利的有效保障要转化为国家治理能力。国家治理能力现代化的目标固然在于通过国家的高效运作增强国家实力，但其最终目的则是使宪法得以真正落实。宪法凸显了人民意志的根本地位及民族国家的正当性，保障着每个公民的权利诉求，体现了社会主义的核心价值观念。脱离宪法所确立的基本原则和价值单纯强调国家治理能力的现代化不能完成后者的正当性的证成，宪法对于国家治理能力现代化的意义在于使其合法化。目前学术界对于国家治理能力现代化的讨论大多具有相当程度的工具化倾向，注重功能化、数量化、科技化，这种工具化理解显然具有片面性。事实上，只有把国家治理能力和宪法实施结合起来，才能解决国家治理能力工具化所带来的弊端，为国家治理能力现代化提供正确指引。尤其是在网络技术进入日常生活和国家治理层面的条件下，批判性更新治理哲学与宪法思维十分重要（田飞龙，2015a）。

第三，宪法应当具有可诉性，应当激活当下的全国人大常委会宪法解释与监督权，远期应追求更加规范和体系化的违宪审查制度。就规范原理而言，宪法实施的一个重要路径是由相对独立的法院通过司法过程加以适用。十八届四中全会提出最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件等司法改革措施，这是在司法层面推动宪法实施的一个前奏和前期准备。宪法的司法实施最终要解决的是宪法监督问题。宪法实施必然要走司法化道路。宪法争议发生后，通过司法途径解决，把政治解决方式转化为司法解决方式是中国宪法实施的未来指向。当前我国存在大量的宪法争议，这些争议几乎全部是通过政治化、行政化的方式予以解决。这种解决方式在一定时期内有其合理性，但是在转型社会逐渐进入正常社会的情况下，则需要把它们转化为司法解决。虽然在中国改革开放的目前阶段，不一定要立即实现宪法司法化，但司法化在未来显然是一个正常的路径。在常态化政治之下，国家机关之间的权限争议、中央与地方的利益纠纷、公民权利的保障等问题，需要通过司法化渠道予以解决。就现行宪法体制而言，尚不具备由法院直接解释和适用宪法的制度条件，可沿着全国人大常委会解释权及《立法法》框架做制度性展开。中国宪法学界主流推动的《宪法解释程序法》是弥补中国宪法实施制度缺陷的重要努力。从政治宪法学的角度来看，这一举措有利于增强全国人大常委会的顶层设计与权威性，增强立法权相对于行政权、司法权的宪制性地位与监督功能。基于宪法体制强化全国人大及其常委会的宪法监督主体地位，其侧重点则在于规范建构对具体法律、法规具有监控和审查意义的宪法解释程序机制，使宪法具体条文及其整体精神能够贯穿进宪法以下的法律、法规体系，从根本上保障宪法有效实施和法律、法规合宪，保障行政、司法行为符合宪法。这就需要进一步完善《立法法》中的法规违宪审查机制，结合宪法关于全国人大常委会“宪法解释权”的规定，建构出具有明确法律地位、运行程序、管辖规则和行为效力的宪法解释具体机构及其制度安排，以实现全国人大常委会此项职权的具体化、机构化、规范化和制度化，从而整体提升司法裁判的准据体系与权威性，创造性解决“宪法司法化”的体制与程序难题（田飞龙，2015b）。

除了上述内容之外，在当前，我觉得宪法实施还与下面两个方面的问题密切相关。

第一，加强宪法实施必须进一步规范、强化人民代表大会的作用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是宪法实施的制度基础。宪法实施中的国家机关的组织和运行、人民意志的形成和表达、法律法规的合宪性控制等都是通过人民代表大会制度来完成的。因此，强化人民代表大会在宪法实施中的主体地位是宪法实施的重要内容，也是中国进一步改革的重要内容，其焦点在于推动人大代议民主的常态化，具体可以从代表性和审议性两端进行思考。代议民主的政治精髓在于两端：一为代表性，即作为所在区域或行业的政治代表，将多元利益与意见带入立法与决策过程；二为审议性，即代表在本质上并非选区或选民的“传声筒”，而是受委托集体议事以探求公共利益及其合理实现路径的“公意”再现机制。人大制度在这两方面均存在结构性欠缺。一方面，代表性失衡，农民代表、城市代表与解放军代表比例不平等，代表权中的“特权”现象突出。尽管已有“平权”改革，但选举过程及中央“落区”选举等机制上尚存在巨大进取空间；另一方面，代表专职化及实际履职能力不足，无法匹配“审议性”的能力要求。具体改革措施仍需考虑：优化代表选举程序，强化公开性与竞争性；探索代表专职化的制度保障与绩效评估机制；改革议事规则，加强辩论与议题公开竞争。“打铁还需自身硬”，只有加强人大系统的日常能力建设，才可能与其宪法地位逐渐匹配，也才可能在与行政权、立法权的博弈中取得主动和优势。权力不只是写在纸面上，更是实际政治过程、专家知识以及回应能力之综合竞争的产物。在宪法范围内“为权力而斗争”，是人大的使命与责任所在，也是中国代议民主的希望所在。

第二，要逐渐开放社会公众对宪法实施的参与，突出强调公民参与宪法实施的主体地位，强化公民的宪法意识，夯实宪法实施的社会基础（高全喜，2014b）。公民积极行使权利、规范地参与公共政治活动，提高自身的公民意识和对公民角色的自觉程度是宪法实施的重要条件和动力，能够为宪法的实施提供良好的社会氛围和社会空间。之前我们过于强调公民对经济社会的理解和参与，在一定程度上忽视了公民对于公共政治参与的诉求。人是社会性、政治性动物，强化公民的权利意识和责任意识对于作为政治契约的宪法的实施极具意义。公民对宪法实施的参与包含多种形式，如积极参与选举、通过各种方式监督政府行为、参与公共政策的制定等。提高公民对宪法实施参与程度将拉近公民与宪法之间的距离，使公民感受到宪法与其生活息息相关，进而在公民与宪法之间形成一种良性的互动关系。