一 中国法治运动之发展阶段

观察中国当下法治运动的发展，可以采取非常不同的视角。视角不同，看到的东西就不一样，划分的阶段也因此有所不同。不过，无论采取什么视角，有一个基本事实无法否认，那就是，执政党政治和法律意识的转变，以及在这种意识指导下采取的战略调整和举措，对于这场运动的发生和发展具有不容置疑的主导作用。下面，我就循着这个线索，用几个重要的时间节点和政治事件来作划分这场运动发展阶段的界标。

（一）1978年：中共十一届三中全会

中国当下的法治运动可以被追溯到1978年的中共十一届三中全会。自那时到今天，这场运动已经有三十多年的历史。在此期间，法律的发展可以说经历了三个阶段。

第一个阶段开始的标志就是这里提到的十一届三中全会。这次会议召开的时间，正是“文革”结束、中国正面临向何处去的历史抉择的关键时刻。会议凝聚了党内共识，决定放弃此前“以阶级斗争为纲”的革命路线，而转向“社会主义现代化建设”，从而开启了一个新的时代。作为这一历史转向的一环，“民主与法制”建设也成为这次会议的中心议题之一。会议在这方面的决定，直接开启和推动了中国的法治运动，并且确定了这场运动发展的方向、性质和范围。基于这一原因，我在下面会一再回到这次会议的决定，对其中的一些重要内容展开分析和讨论。

中共十一届三中全会确立的路线，在四年后制定的宪法中得到确认。这是中共建政之后的第四部宪法，也是中国走出“文革”进入改革开放时代的第一部宪法。这部现在依然有效的宪法，确定了今天中国国家的基本制度架构，以及现今文明世界中通行的宪法原则，包括一些基本的公民权利。而且，与之前的几部宪法不同，在宪法的篇目结构上，它把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，以体现保障公民权利的原则。所有这些，在这部宪法制定的1982年，无疑都代表了一种具有历史意义的转向。

总之，1978年以后，伴随着立法和司法制度的重建，法律教育、法学研究的恢复，全社会的法律意识尤其是公民权利意识也开始生长，在此过程中，“法治”（而不只是“法制”）的概念逐渐凸显，得到越来越多的社会认同，最终为执政党所接受和吸纳。

（二）1997年：中共十五大报告

在中国的法治运动中，1997年的中共十五大被一些学者认为具有里程碑的意义，因为在这次大会的报告中，首次出现了“依法治国，建设社会主义法治国家”的说法，同时，“依法治国”还被宣布为“党领导人民治理国家的基本方略”。同样是在这份文件里，“尊重和保障人权”被确定为中共执政的主要目标。中共执政以来，在党的具有最高权威的文件中明确提出与肯定“法治”和“人权”，这是第一次。此外，这份报告还提出了一项堪称宏大的立法目标，那就是，到2010年，要“形成中国特色社会主义法律体系”。

接下来，我们看到：1999年，九届人大二次会议通过了宪法修正案，经过修订的宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年，第十届全国人民代表大会第二次会议再次通过宪法修正案，规定“国家尊重和保障人权”。“人权”概念也被写进了宪法。最后，2011年，全国人大十一届四次会议第二次全体会议宣布：“中国特色社会主义法律体系已经形成。”到那一年，中国有全国人大及其常委会制定的法律两百多件，国务院制定的行政法规将近七百件，各种地方法规和政府规章则数以万计。然而，这并不意味着中国法治运动即将完成。就在2014年，以法治问题为单一议题的中共十八届四中全会召开，这次会议在把全中国甚至全世界的目光都聚集在中国的法治问题上的同时，似乎开启了中国法治运动又一个新的阶段。

（三）2014年：中共十八届四中全会

首先，我们必须承认，中共历史上，把“法治”设为一次全会的唯一议题，十八届四中全会是第一次。因此，这件事本身就非常耐人寻味。其次，我们也看到，这次会议作出的决定，即《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），内容非常广泛和丰富。它重新阐述了一些旧的原则，提出了一些新的原则，它提出的法律方面的改革举措，据统计，有186条之多。《决定》给人的另外一个深刻印象，是“法治”的语词爆炸，比如法治道路、法治体系、法治理论、法治原则、法治国家、法治政府、法治社会、法治中国，等等。显然，在经过三十多年的法律发展之后，“法治”的概念不但被执政党所接受，而且毫无争议地成为中共政法话语中的核心概念。细心的观察者还会发现，《决定》重申了“依法治国”，重点却是在“全面推进”这几个字上。的确，在构想和讨论“依法治国”问题时，《决定》非常强调和突出“全面”。比如讲法治体系，就包含了规范体系、实施体系、监督体系和保障体系四个方面；讲依法治国的同时，还强调依法执政、依法行政；谈论法治，除了注重国家和政府，还强调社会。如果更进一步，我们还会发现，所谓“全面推进依法治国”，只是所谓“四个全面”中的一个，而这“四个全面”正在成为新一届中共领导人的政治标签。按照这样的理解，上面的分析就好像成了某种政治语词游戏。但是抛开这一背景，我还是要说，对一个严肃的观察者和思考者来说，这些关于法治的表述并非不值得认真对待。它们或许是我们观察中国法治运动下一阶段发展的重要窗口。

现在，我想由上面对中国法治运动发展阶段的初步描述中引申出几点观察意见。

首先，我们看到一个从“法制”到“法治”的概念变化。

如前所述，中国当代法治运动，始于1978年中共提出“民主与法制”建设这一历史性转变，而促成这种转变的原因，是当时的中共领导层意识到，“文革”期间那种不受制度约束的个人统治方式不可持续，也不可接受。因此，毫不奇怪，有关“人治”还是“法治”的讨论，就成为这个阶段最重要也最受瞩目的争论之一。在这场争论中，许多学者不满足官方提出的“法制”概念，而主张代之以“法治”概念。他们强调这两个概念之间的区别，认为前者为中性概念，甚至可以落入“人治”的范畴，而后者作为一项原则，完全与“人治”相对立。他们还认为，中国也有“以法治国”的传统，但是没有“法治”，后者源于近代西方。有趣的是，汉字“制”与“治”二字音同而形异，因此，基于这两个汉字的形、音、义所做的语词和概念上的辨析，也就变得饶有趣味。

其次，也是在中共十一届三中全会公报里，我们看到一个关于“法治”（“以法治国”）的包含十六个字的公式化表述：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。我称为中国法治的“四句诀”，也有人称为“十六字方针”。36年后，在中共十八届四中全会的决定里，这个表述变成了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。仍然是四句口诀，仍然是十六个字，但在内容上，除了“严格执法”这一句前后无变化之外，其他三句都有改变。第一，立法仍然排在首位，但是强调的不再只是“有法”，而是立法的品质，即“科学”——一个非常具有“中国特色”的限定词。限于篇幅，我在这里不能就中国政治、法律和社会语境中“科学”一词的运用及其含义展开讨论，但可以顺便指出，“科学立法”之说似乎可以同《决定》在同一部分提及的另外两个概念联系起来理解，那就是“良法”和“善治”，后者出现在党的如此正式和权威的文件中，如果不是第一次，也是相当罕见的。第二，比较原来的表述，新的法治公式明确建立在立法、行政、司法三分的基础上，不但单独列出“司法”一项，而且特别强调了司法的公正性。第三，新公式新增了一项：“全民守法。”理论上说，“全民”包括所有人，从普通民众，到政府官员、司法人员，还有包括党的领导在内的所有党员，不过在汉语里，传统上，“民”是区别于“官”的群体，而在过去的法律普及运动中，被要求“知法”并养成“守法”习惯的，事实上也主要是社会大众。《决定》对“全民守法”的要求，重点也是放在社会的一面，不过它同时也明确把“领导干部”和“国家工作人员”纳入其中。更值得注意的是，《决定》特别强调要让“全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。因为，根据《决定》的说法：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”这些新的说法包含了一些非常有趣和值得注意的内容，对于这些内容，我会做更详细的分析。

最后，我们注意到，在《决定》里，作为一项战略决策，“全面依法治国”是同“促进国家治理体系和治理能力现代化”的目标联系在一起的，后者也被说成是“第五个现代化”。而在1978年，“民主与法制”议题的提出，正是为了服务于“四个现代化”的目标。这表明，在执政党那里，法律的运用，无论是法制建设还是全面推进依法治国，也不管是叫法制还是法治，都指向特定的政治、社会与经济目标，并且与特定的社会条件相联系。换言之，中国法治运动中所发生的种种改变，不但表明了法律本身的发展，也不同程度地折射出中国社会的变迁，这种变迁所带来的各种问题，以及执政党面对挑战时所采取的对策。如果用一句话来概括这些对策所遵循的根本立场和原则，那就是“中国特色社会主义法治”。那么，究竟什么是“中国特色社会主义法治”呢？