第二节 国内外研究述评

目前，国内外学者对公共就业服务的研究较多，成果颇丰，但对公共就业服务均等化问题的研究还不是很丰富。截至2015年7月，中国知网上标题中含有“公共就业服务均等化”字样的学术论文仅有23篇。2001年至今，标题中含有“公共就业服务”字样的论文共有359篇，多以某个省、市、县为例，进行的是公共就业服务均等化问题的某个方面的研究，全面阐述公共就业服务均等化问题的论文基本没有。国外公共就业服务均等化问题的研究渗透在相关学术成果的字里行间，因为国外公共就业服务从设计之初就是本着均等化的理念的，所以一切的作为都是在均等化范畴内的，没有也没必要将均等化作为公共就业服务过程中的问题来探讨。而中国，由于城乡二元结构以及新中国成立以来的体系机制制约，公共就业服务的不均等状况不断出现新情况、新问题，使得推进公共就业服务均等化成为一个严峻课题。为了更好地研究该问题，本书首先对公共就业服务相关问题的研究成果进行总结归纳，在此基础上对公共就业服务均等化的国内外相关理论成果进行梳理和总结，为分析研究问题奠定基础。

一 国外研究现状

在国外，尤其是在发达的市场经济国家，由于经济发展时间长，经济水平已达到相当高的程度，以此为基础的社会福利整体水平较高，劳动力市场起步早、发育成熟，就业服务体系亦较为完善。在理论和实践的相互作用中，国外学者对公共就业服务相关问题的研究也较为成熟和全面，尤其是在就业服务功能、绩效、组织模式等方面较为突出。

（一）关于公共就业服务的重要性及有效性研究

国外有学者认为，就业困难者解决就业问题的唯一有效方式是公共就业服务。公共就业服务机构是失业劳动者和私营部门之间的纽带和桥梁。失业福利计划的实施目标不仅要解决目前的失业状况，还要立足长远，将未来的“失业危机”纳入计划范畴。

针对公共就业服务政策的有效性问题，有学者认为，政府公共就业服务计划对劳动力市场上的弱势群体的针对性并不强，就业计划没有有效地刺激失业者的再就业积极性，所以存在公共就业计划参与者的境况并不比不参与者更好的现象。

为提高公共就业服务的质量，使公共就业服务市场更有效率，有学者认为，公共就业服务在采用外包模式进行培训服务时，对培训的个性化和培训效果的评估应特别重视。

还有学者对公共就业服务和私营就业服务的效果进行了比较分析，认为公共就业服务和私营就业服务的完美合作是构建公共就业服务体系的必要步骤，是解决社会不公平和社会不满的有效途径。

（二）关于公共就业服务的组织管理问题研究

有学者认为，发达国家就业服务机构主要有四种组织模式：一是劳动部内设部门，二是自治性公益机构，三是集体协议地位和双边管理，四是私营化组织。

有学者提出，发达国家公共就业服务组织模式各有利弊。虽然在劳动部门内部设立公共就业服务组织模式，能使就业服务政策与政府政策实现有效协调，但这种模式往往缺乏灵活性，而且对就业服务部门在实施专业化管理上有制约因素。近年来的总体趋势是各国都普遍倾向于自治性公益机构模式。这主要是因为这种模式具有工作连续性强、机构稳定、不受政治干预影响等优势，能与雇主组织和工会组织保持密切合作的关系，人员稳定、素质高，服务工作质量和效果能得以保证。

有的学者比较了不同的跨部门合作模式的绩效，指出随着购买者与提供者关系的持续性增长，可能会阻碍就业促进政策与有效合作关系的协同发展。还有学者以丹麦为例分析了治理改革的多方面影响，分析了社会与合作者积极参与地方治理网络的合理性。有学者对雇主在公共就业服务中的关键作用予以肯定，指出要采取积极措施进一步发挥雇主的作用。

（三）关于公共就业制度的改革发展研究

有学者根据英国、澳大利亚、荷兰等国的经验，分析总结出可能存在于私人提供的公共就业服务的外包模式中的几种道德风险，提出了用结果激励、信息监督和法规控制等政府管理机制降低、减少道德风险的发生的策略。

有的学者对欧洲公共就业服务政策的主要文献进行了深入研究，认为政府对公共就业服务进行相应的政策设计时，应当遵循一定的原则和方法。

国外有学者认为，公共就业服务是一个复杂的多层次治理体系，分权治理是其显著特征。并对分权治理的原因进行了分析，指出了分权过程中可能不同程度地存在的问题，比如服务碎片化的整合解决问题，地方的合作能力问题，服务的价值标准问题。在此基础上，提出了实现有效分权的几个关键维度，包括灵活的项目设计、以结果为导向的绩效任务、下移的权责统一的责任范围、以保障公平待遇的最低服务标准的制定等。

（四）关于公共就业服务的信息化问题研究

针对就业服务的信息化、技术化问题，有学者认为，公共就业服务部门可以以信息通信技术为基础，在个性化服务活动与管理模式设计上，建立信息收集与导航自动化系统、一体化数据库。

有学者提出，公共就业服务可以建立以超能光波为技术支持的系统，即所谓的超能光波网上就业系统。这种超能光波网上就业服务系统形成的网上就业服务环境以表格形式记录信息，信息存储在人事管理空间上，从而给招工单位和劳动者个人提供方便快捷的服务。

（五）关于公共就业服务的绩效管理研究

国外有学者认为，公共就业服务绩效衡量应用广泛，但是也会存在某些诸如承包商追求短期结果、忽视长期服务质量效益等共性问题。他们提出了设计绩效评估系统应基于可靠的数据、应避免产生负面激励效果、应考虑到不同组织的差异而区别考量等政策建议。有的学者通过丹麦公共就业系统的典型案例探讨了数据驱动的监控与评估的整合问题，提出构建有效的绩效管理模式要把“法律规则、经济激励、数据访问、与公共就业系统利益相关者的对话协调”四种政策机制有机结合起来，特别关注数据的共同来源。

（六）关于公共就业服务的市场化运作问题研究

国外学者探索了私有部门参与公共就业服务的程度，分析了私有部门在未来参与度会不断提高的诸多原因。但同时指出，就业服务的私有化从本质上来说，是一种保守性政策，对处理人们获取有偿就业过程中面临的障碍缺乏有效性，往往更加有利于私有部门而不是失业者。有的学者以澳大利亚和荷兰的就业融入计划为研究基础，提出为提高公共就业服务引入市场力量的改革效果，公共就业服务成本的降低不能以服务质量的降低为代价，客户的选择风险也应得到有效控制，公共就业服务的准市场机制还需要重新设计。有的学者还对荷兰外包服务从理论和实证角度进行了研究，他们认为，由于对外包服务获得成功的影响因素缺乏清晰的认识，使得招标程序问题重重、成本昂贵。为了有效发挥外包服务的作用和优势，应明晰服务本身的性质和特点，充分发挥政府和公共机构的核心管理能力，准确把握制度背景和市场特征。有的学者对培训券应用于德国积极劳动力市场的改革也进行了研究，认为激励、信息和控制机制虽然是有用的工具，但因为信息不对称等问题的存在，培训券制度提供的平等购买力并不能产生平等的效果，克服这一问题的有效途径是用合同外包制度代替培训券制度。

（七）关于政府与其他社会组织团体合作提供公共就业服务问题研究

国外有学者认为，公共就业服务的发展趋势是更加开放和需要合作。公共就业服务机构应与多方合作，探求更具参与性的新形式、新做法，促进劳动力市场政策的业绩和社会凝聚力的提升。在诸多合作方面，公共就业服务机构最应重视的是与私营就业服务机构的合作，在公共就业服务领域引入竞争机制，用竞争性服务提高公共资金与资源的配置效果。当然在多种形式的合作模式中公共就业服务机构应发挥主导作用。

有的学者更具体地把公私合作共同提供公共就业服务的关系类型区分为平等合作、对应互补、公平竞争和规范交易。有的学者认为合作应当因地制宜，不同地方自治单位在就业服务方面的合作程度与方式也千差万别。合作效果的评估不仅要看合作的深度与广度，而且要看合作过程中各方的努力付出程度。合作程度的考量要考虑一些关键因素，诸如组织利益（资源依赖与问题解决方面的收益）、社会资本与多方面能力等。有的学者进一步认为，公共就业服务社会市场合作模式理论优势体现在效率提高、成本减少、灵活性增加上，在政治上它适应了从福利优先向工作优先的就业政策领域的转向，使失业者得到优先照顾，追求产出型投入和非产出型投入之间的平衡，它为政策决策者控制就业政策成本提供了一种更好的范式，有利于就业领域去政治化。

有的学者还对各国公共和私营就业机构合作方式进行了比较，认为以下两种合作模式比较适合未来社会的发展。一是外包模式。运作方式是将原来由公共部门提供的服务职能交由私营部门以竞争方式获得承包权，公共就业服务部门对其给予全部或部分公共资金支持，并对其财务状况进行严密监控。这种模式在就业培训服务方面被广泛使用。二是契约式合作模式。这种模式是指公私就业服务机构之间签订详细的合作合同，就业服务机构给客户发放代金券，客户可以在服务提供者之间进行自由选择，以代金券结算。

综上可见，目前国外一些学者认为，公共就业服务提供方式呈多元化发展态势，主要以政府主导，同时发挥市场与私营部门的作用。从发展趋势看，政府和私营机构合作的供给模式是公共就业服务未来发展的方向。

二 国内研究现状

与国外相比，中国公共就业服务属于后发行为，发展不是很成熟，还存在着公共就业服务供给上的结构性和制度性缺陷。随着经济社会的发展，对公共就业服务的要求不断提高。近年来，中国国内学者对公共就业服务问题的关注度日益提高，相关研究成果不断呈现。研究重点主要集中在以下方面。

（一）关于公共就业服务现状及存在问题的研究

温俊萍认为，随着社会主义市场经济体制的不断深化和人力资源市场的不断发展，中国公共就业服务均等化的制度框架已初步构建，覆盖城乡的公共就业服务体系基本形成，公共就业服务惠及的劳动者数量不断增加，针对就业弱势群体的就业援助服务组织和实施顺畅，但仍面临着财政投入不均等、各地就业服务供给不均衡尤其是城乡就业服务水平差距悬殊等诸多困境。

刘丹华指出，中国公共就业服务手段、功能、效率和队伍素质还难以适应严峻的就业形势的需要。公共就业服务总体投入不足，导致县、乡、村三级公共就业服务的基础建设、覆盖范围、服务内容和服务水平还很落后，城乡差距依然存在；转移就业的农村劳动者和进城务工的农民工享受公共就业服务不充分；公共就业服务机构运行经费紧张，影响了公益性服务的充分开展；服务效率和质量因受服务功能不齐全、手段短缺和激励机制不健全的影响，在满足人民群众的迫切需求上还存在较大差距。

王小玲和史春生指出，公共就业服务面临着严峻的就业形势，公共就业服务和人员素质还难以适应充分就业的需要；破除体制性障碍、规范人力资源市场还需艰苦努力。贾小溪和金野指出，公共就业服务面临的主要问题依次是严重缺乏的经费、短缺的专职人员、不足的创新性、不强的人员能力。公共就业服务机构信息发布渠道不畅。袁国敏在调查分析了辽宁省公共就业服务实践的满意度基础上，认为公共就业服务主要面临的问题有经费严重不足、专职人员短缺、创新意识和创新能力不足。李宏指出，中国公共就业服务存在着公共就业服务机构数量不足、结构单一、劳动力市场信息传递功能不健全、政府对劳动力市场宏观调控力度不够等问题。

葛赞认为，中国目前的公共就业服务难以满足各类劳动者的需求，公共就业服务机构与盈利性服务机构存在不平等竞争，部门间的协调配合影响着公共就业服务的质量，多种因素影响公共部门与私营部门有效合作。晏玉珍认为，公共就业服务存在的问题（以河南为例）有：第一，公共就业服务发展不均衡，表现在县市间不均衡、城乡间不均衡和不同的人员类别提供的服务不同等方面。第二，信息化水平不高。第三，服务机构缺乏明确的职能定位。第四，缺乏有效的监督和激励机制。第五，就业服务人员服务质量低下。第六，公共就业服务手段比较落后。

（二）关于公共就业服务体系现状、问题及对策研究

张冬撰文指出，优化人力资源配置和促进充分、顺利地就业的重要立足点与重要保障是大力加强公共就业服务体系建设。首先，要尽快制定和完善相关的配套政策法规；其次，要建立基于科学管理基础上的公共就业服务机构，将有利于公共就业服务长期、健康发展的各项政策措施落到实处；再次，要统一规划、整体推进公共就业服务的信息化网络建设；最后，要以“以人为本”的服务理念，在公共就业服务功能的人性化、多元化上下功夫。

马树才和张华新认为，公共就业服务体系效率的进一步提高，首先，要着力解决的是资金短缺和人力不足的问题，这就要求公共就业服务机构的投入要加大；其次，要调整和完善服务内容，也就是公共就业服务体系的职能要明确；再次，要创新公共就业服务的体系范围和手段；最后，要探索搭建多种形式的功能互补的规范的劳动力中介服务体系。

王钰认为，目前公共就业服务体系存在的主要弊端有：公共就业服务体系中缺乏地区层级划分的信息提供方式；公共就业机构培训缺乏针对性、长远性；缺乏完整的服务流程。为了弥补现有不足，贯彻“以人为本”的理念，要在以下方面进行创新：一是从信息提供的渠道上创新，二是从职业技能培训上创新，三是从服务流程上创新。杨河清和王飞鹏指出，公共就业服务建设的基础性工作是保障体系的建设。目前，中国在公共就业服务保障体系建设上虽然取得了稳步推进的制度立法、有力保障的资金来源、基本形成的服务网络等成绩，但仍然存在诸如就业服务法律体系尚不完善、资金来源不足、服务效率较低、组织体系和管理机制不健全等问题。今后要在制度立法、管理体制规范、提升就业服务质量、完善教育培训体系、拓展就业服务新领域等方面努力。王阳建议建立“一主多元”的公共就业服务体系。一是建立综合性的公共就业服务部门，二是增加特定人群的就业服务机构，三是鼓励各类社会组织、非营利部门、社区等参与服务供给。李天舒提出，公共就业服务体系的完善，首先，要加强基层的就业服务能力建设；其次，要完善就业培训制度，使之惠及全体劳动者；再次，要增强财政保障能力；最后，要创新公共就业服务的供给方式。贾荣言和刘力军就公共就业服务体系的完善提出了具体对策：第一，为加大技能和创业培训的支持力度，应以实现财政资金投入机制的长效稳定为目标。第二，加大职业技能鉴定机构的建设，提高职业技能鉴定质量。第三，构建多层次、广覆盖的劳动争议调节机制，尤其应加强基层劳动争议调解单位的建设。第四，发挥工会职业介绍的功能，注重多层次的工会职工服务系统的建设。

（三）关于公共就业服务体系的绩效评估研究

袁国敏进行了辽宁省公共就业服务满意度调查，在此基础上他认为，公共就业服务机构绩效的提高应将公共就业服务机构建设重点放在街道和社区；应强化公共就业服务中的信息化手段建设；改变就业服务工作方式、推进服务创新；改革就业培训的内容和方式。张华新和刘海莺指出，公共就业服务体系绩效的提高可以从强化信息化手段建设、改进职业介绍服务工作方式、推进服务创新等方面入手。祝海畅选取5个投入指标和5个产出指标对中国公共就业服务进行了区域评价，给出结论和建议：第一，中国公共就业服务效率10年来呈现增长态势，但服务技术发展不同步，技术进步效率呈下降趋势。第二，效率由高到低分布趋势依次是东南沿海地区、中部地区、东北地区和西部地区。第三，对公共就业服务机构效率的评价管理必须完善。

王欣和吴江认为，应重视公共就业服务满意度评价指标体系的构建，通过满意度评价查找问题、改进服务。为此，他们以就业服务内容和条件作为一级指标，构建出满意度评价指标体系，并就提高服务满意度提出，一要完善公共就业服务制度；二要拓宽辖区就业渠道，创新社区就业模式；三要合理安排服务流程；四要树立“以人为本”的理念；五要加强绩效考评等建议。

王浩林提出，评估体系是均等化的制度保障，是检验均等化实现效果的重要考量指标体系。评估体系的建立要把握的环节有：评估主体选择、评估指标体系构建、评估过程实施和评估结果反馈。而主体选择和指标体系构建是重中之重。封铁英和仇敏提出，定性和定量的研究方法在效率测度中要综合运用，无论是官方统计数据还是内部业务数据甚至于服务对象调研数据的收集分析都应运用多种方式，注重主客观、宏微观、主客体的结合，变量设计和指标选取要从多视角入手，顾及多层面，这样才能使测度指标实现分类设计，指标权重的确定才能力求科学，才能最终促进立体多面的效率测度体系的构建。张海枝运用2005—2009年的统计数据，实证研究了公共就业服务效率。由此得出两个结论：第一，从静态角度看，中国公共就业服务综合效率整体水平偏低，说明中国许多地区管理水平和技术方法需要随着服务规模的扩大而提高。第二，从动态角度看，2005—2009年，中国公共就业服务呈下降趋势，说明各个地区应将提高技术效率和技术进步作为提升服务效率的改进方向。

（四）关于公共就业服务均等化的研究

可以说，公共就业服务均等化问题主要是由中国二元就业制度引发的具有明显中国特色的现实问题。目前，中国城乡之间、地区之间及不同群体间的公共就业服务的分配不均，阻碍了劳动力的合理、自由、有序流动，制约了就业资源的合理配置，对社会健康稳定发展产生了不利影响。为了解决这一问题，党和国家提出了推动公共服务均等化建设的战略目标，公共就业服务作为解决就业这一民生之本的问题的关键因素，其均等化是公共服务均等化的重要组成部分。近年来，中国国内学者对此展开了一系列研究和探索。笔者将各学者的研究领域和成果概括为以下几个方面。

1．对公共就业服务均等化内涵问题的研究

陆海深把公共就业服务均等化的内涵定义为“大力推进城乡统筹就业，把公共就业服务延伸到村庄、社区，为农村劳动力转移就业和城市困难群体再就业提供及时、有效的服务”。麻宝斌和董晓倩认为，以政府为主导的供给主体在提供公共就业服务过程中应遵循均等化原则，具体包括公共资源投入均等原则、就业机会平等原则和公民同等受益原则。孙向南提出，公共就业服务应以“公平对待”为遵循原则，平等地统筹调整城镇与乡村、本地与外地劳动者，赋予其平等的就业权利待遇。

温俊萍指出，公共就业服务均等化主要指大致相同质量和数量的就业服务的提供。提供的主体是政府，提供的根据是经济社会发展程度、水平，提供的范围是全体社会成员，提供的目的是平等的就业服务权利的全民均享。具体而言，均等化内涵首先是以制度供给的统一和完善为基础；其次是均等基础上的全体国民享受就业服务的结果大体相等；再次是服务差距得以控制在社会可以承受的范围内；最后是提供给弱势群体就业援助服务有效。

刘军认为，公共就业服务的均等化应该是这样的过程：全体劳动者在权利上、机会上、资源获取上以及需求满足上逐渐趋于均等的过程。刘军具体地从观念和理念、政策和制度设计、能力建设和资源提供以及服务项目内容四个维度分析了公共就业服务均等化的内涵。孙德超和贺晶晶认为，公共就业服务具有公平性和社会性。其均等化内涵是指全体劳动者不分地区、城乡和族群，在一定的自由选择权的基础上，均应享有机会、结果大体相等的公共就业服务。

王飞鹏认为，公共就业服务的均等化就是由政府向全体劳动者提供的公共就业服务能达到使之获得平等就业机会和享受在就业服务上的平等权利的过程。就业服务的均等化的目标是为了在一定历史时期内更好地解决由于自然条件差异、劳动者自身素质差异和制度体制差异带来的劳动力市场的就业竞争不平等问题，促进公平竞争就业环境的构建，以及公平就业事实的实现。

张在海认为，公共就业服务均等化的内涵可以从三方面理解：一是全体公民享有公共就业服务的机会必须是平等的，二是全体公民享有公共就业服务的结果应该大体相等，三是政府应尊重某些社会成员自由选择公共就业服务的权利。王丽平也认为，公共就业服务均等化内涵有四个方面的含义：一是机会均等，即制度供给的统一性和完整性；二是结果均等，即全体人民享有机会的均等和结果的大体相等；三是供给能力均等，即基本无差异的资源配置、组织机构和制度体系建设，即使有差异，也是在社会可以承受的范围内的；四是普惠基础上的特惠，即在全民共享基础上的对特殊群体的适度倾斜。

2．对公共就业服务均等化的现状及存在问题的研究

周爱军认为，河北省公共就业服务在乡村区域、非公领域、服务水平、基础设施建设等方面还存在以下主要问题：公共就业服务在乡村的可得性差，服务效能低下；非公领域的公共就业服务机构薄弱，服务主体缺位；公共就业服务功能发挥不足，服务手段有待强化；劳动力市场发展不完善，公共就业服务缺少“落脚点”。

麻宝斌和董晓倩认为，中国在公共就业服务的提供过程中仍然有有违均等化原则的现象存在。首先，公共就业服务标准不统一、就业信息不通达、公共资源和资金投入不均等；其次，就业歧视现象普遍，表现为性别歧视、疾病歧视、身份歧视等；再次，是失业救助体制不健全，主要表现为覆盖面小、种类少、救助期限模糊等。

陈诗达和陆海深指出，浙江省在财政的大力支持和保障下，公共就业服务均等化水平不断提高，表现为：就业岗位的不断开发，迅速发展的人力资源市场，卓有成效的就业培训、职业介绍，蓬勃发展的职业指导和技能鉴定工作，显著提高的失业保险的促进就业和再就业的保障功能。当然，浙江省在公共就业服务均等化发展的过程中也存在一些问题：如依然存在的城乡公共就业服务差距、发展不平衡的区域之间的公共就业服务、评估机制欠缺的公共就业服务财政投入以及有待加强的就业服务机构建设等。

温俊萍认为，自20世纪80年代后期以来，中国公共就业服务均等化取得了显著成效。表现为公共就业服务均等化的制度框架已初步构建，覆盖城乡的就业服务网络体系已基本形成，针对就业弱势群体的就业援助服务不断实施，惠及的劳动者数量不断增加。但应该认识到，解决财政投入不均等、改变各地就业服务供给不均衡状况尤其是缩小城乡就业服务水平差距仍然是推进公共就业服务均等化过程中面临的困境和需要着力解决的问题。

王阳认为，我国目前的公共就业服务面临的主要障碍有以下方面：一是服务主体单一，服务能力不足；二是体制机制僵化，服务效能偏低；三是政府包揽供给，服务供需错位。许佳贤、郑逸芳等以福建省为例，认为目前公共就业服务存在的问题有城乡居民的就业机会不均等，城乡就业保障有差距。葛赞认为，公共就业服务人员和经费均不到位、城乡就业服务存在较大差别、就业服务机构提供的服务层次偏低以及就业服务手段和内容有待进一步提高是目前我国公共就业服务存在的主要问题。

张海枝提出，我国公共就业服务均等化的现状是法律制度不断完善、财政投入不断加大、公共就业服务建设在财政的大力支持下取得了不少成绩。但依然存在公共就业服务的财政支出总额不足、人均支出地区差异较大，农村、农民工公共就业服务水平低下，公共就业服务供给主体单一、供给不足，公共就业服务质量不高等问题。

3．关于公共就业服务不均等现状成因的研究

孙德超和贺晶晶认为，引发公共就业服务不均等的原因主要有：侧重点不同的城乡产业发展战略、差异明显的城乡公共就业基础设施建设步伐、城乡分割的社会政治经济体制以及政府职能缺位等。

王飞鹏认为，导致中国公共就业服务不均等现状的原因有：不科学的财政投入制度以及由此引发的财政投入不足；由区域经济发展不平衡引起的财政投入地区的差异；公共就业服务制度不完善、公共就业服务发展不平衡；公共就业服务机制不健全、公共就业服务效率偏低。

孔微巍、赵璐诗、张晓博等认为，制约公共就业服务均等化的因素有：第一，公共就业服务的财政支持体系弱化。主要因为财政制度安排的欠缺以及对公共就业服务财政投入缺乏效果评估机制。第二，“二元”的就业服务制度安排扩大了城乡差距。第三，缺乏有效的对公共就业服务机构的监管机制。第四，支持公共就业服务的技术手段落后。

黄少坚和谭志雄认为，目前公共就业服务存在不均等现象的原因有以下几方面：一是服务主体存在条块分割，二是基本公共就业服务资源分配不均，三是服务手段参差不齐，四是社会需求反应迟钝。

许佳贤和郑逸芳等认为，目前中国公共就业服务不均等主要表现在城乡不均等上，原因是城乡产业发展侧重点差异，城乡公共就业基础设施建设差异明显，城乡分割的社会政治经济体制、政府职能的缺位。

4．关于公共就业服务均等化的实现路径的研究

孙德超和贺晶晶指出，提升城乡公共就业服务均等化水平的路径选择：一是继续推进小城镇综合改革，消除城乡分割体制；二是继续加大以提升农村劳动力的就业素质、拓展其就业空间的促进农村劳动力转移的培训工作力度；三是逐步推进公共就业服务体系城乡一体化的构建速度；四是加强农民工就业平等意识，切实保障农民工的就业权益；五是注重公共就业服务投入机制的创新，加大基础设施建设力度。

陈诗达和陆海深主要从财政支持的角度分析探讨了均等化公共就业服务的对策。指出，财政投入的长效机制的建立、财政投入结构的优化、竞争机制的引进、财政转移支付力度的加大、评估和监督机制的建立、财政对就业投入资金的增加是在财政方面实现均等化的对策。张鸣鸣和夏杰长也着重阐述了公共财政在促进公共就业服务均等化过程中发挥的作用。指出：一是要合理确定公共就业服务均等化的范围和标准；二是要明确划分各级政府的均等化责任；三是要专项转移支付与一般转移支付的有机结合；四是要改变地方政府的激励机制。

温俊萍认为，公共就业服务均等化要真正实现，首先，要完善公共财政制度，以便为均等化的实现提供充足的资金支持；其次，要促进统筹城乡的公共就业服务体系的构建，为公共就业服务均等化提供物质保障；再次，要推动多元化的供给模式的建立，鼓励社会力量参与公共就业服务。

孙向南指出，为实现公共就业服务均等化，第一，公共就业服务制度和体系要不断完善，为实现高供给效能奠定基础。第二，为增强资金保障，要注重公共财政投入分配方式的创新。第三，以积极就业型的失业保险制度的建立为目标，注重失业保险基金使用模式的创新。第四，以优化人力资源配置和就业结构为宗旨，完善公共就业服务均等化的制度。第五，以确保均等化的健康推进为基点，建立绩效评估和效果反馈机制制度。

王飞鹏认为，要实现公共就业服务的均等化，第一，要科学把握一些基本原则，即公益性原则、公平与效率并重原则、统筹兼顾重点突破原则、以政府为主导的多方参与原则和尽力而为循序渐进原则。第二，合理选择公共就业服务均等化的政策路径。在整体规划上做到发展与改革有机结合，在具体操作上做到财力与制度良性互动，在具体实施上做到供给与需求均衡发展，在具体运作上做到政府与市场合作共赢。第三，保障机制的健全和完善。包括就业服务制度的统筹城乡化、财政转移支付制度的均等化，服务体制和机制的完备化以及服务供给模式的创新化。周爱军认为，公共就业服务均等化的实现，应着力推动城乡公共就业服务一体化；逐步壮大服务主体，尤其是要大力发展非公领域的主体；促进服务综合水平的切实提升，不断促进劳动力市场健康快速发展。

三 研究述评

笔者通过梳理国内外公共就业服务及均等化相关问题的研究成果发现，由于国外发达国家服务型政府建设过程长，实践经验丰富，对在就业服务上坚持公平正义的重要性认识深刻，相关理论研究较充分，实践经验基础上的理论升华和总结更加注重现实性。国内公共就业服务相对起步较晚，发展过程中受体系机制的制约，实践经验不够成熟，相关研究显得单薄。纵观国内外，笔者对现有研究的评价如下。

第一，从笔者能够掌握的外文资料看，国外学者对公共就业服务理性的研究较少，应用性研究较多。研究大视角主要集中在运作模式、组织模式、管理模式等方面，比较倾向于自治性公益机构运作模式，强调公私合作创造最优服务效率。

第二，与此同时，国外学者也比较重视制度层面的完善和发展，认识到科学规范的制度体系对公共就业服务均等化的实现的重要保障作用。在制度的改革发展上，有学者强调，实施分权治理以进一步实现公共就业服务均等化。当然在这一过程中，规范性、标准性的任务，权责、服务的设定显得尤为重要。

第三，国外学者的研究视角可以说更多地集中在微观层面，笔者总结表述为“四化”：个性化、信息化、市场化、多元化。这主要显现在具体服务的提供层面上。强调服务对象要个性化、服务内容方式信息化、服务提供主体多元化，而市场化是一切服务措施具体实施的承载体。可以说，国外公共就业服务的理论在政策理念上是直接指向均等化的。对这一点学者是达成广泛共识的，所以学者的研究视角和关注度主要集中在实际运作层面和具体的保障措施上。同时，国外学者对公共就业服务的绩效评估从不同层面展开深入研究，特别注重评估设计的整体性，将多种指标引入评估机制，对数据的来源尤为重视，同时对评估结果的实际约束力进行深度研究。而中国学者在这方面的研究还处于探索阶段，主要以公众满意度为评估指标开展研究，至于对多重评价标准的结合研究以及实际作用的度量还需进一步努力。

第四，与国外研究成果相比，由于受中国二元结构引起的城乡差别以及发展战略引起的区域发展不平衡影响，国内学者在研究公共就业服务均等化问题上，首先把视角集中在阐释公共就业服务均等化的内涵层面上，基本共识是制度因素造成的事实不均等需要首先从制度层面提出解决问题的措施，因而，在宏观层面的政策、制度层面的设计考量上研究的比较多。同时，认识到地区、城乡之间的差异性，进而对原因的分析较多，但具体在解决路径上大而化之的现象较普遍，因此，具有普世意义的理论单薄。

第五，从微观层面研究来讲，国内学者多数仅以一个省或地区为例，内部的差异性研究的较多，既能从宏观层面又能注重各省际，东部、中部、西部三大经济区域之间以及城乡和不同群体之间的差异，把共性与个性相结合，通过个性研究共性的不多，也就是说局部的纵向比较多，而全局的横向比较和研究少。

第六，在实现公共就业服务均等化的路径选择问题上，国内学者比较注重的是政府财政投入。主张通过创新财政投入模式以及通过转移支付制度的完善来推进公共就业服务均等化的实现。笔者认为，公共就业服务均等化的“均等”是过程、机会、结果的均等，是多位一体的复杂工程，包括资金、技术、人员素质、政策引导、文化烘托等多重因素，所以，既要研究政府层面——诸如财政投入、供给模式等，又要兼顾服务体系的自身建设、完善以及社会大环境及公民的认识。

国内外相关研究成果为本书确定选题、明确思路、研究重点聚焦、解决方法的提出提供了重要参考和借鉴。但也存在着研究领域虽宽泛但理论性、学术性不强，涉及公共就业服务的具体问题多，就公共就业服务的整体性研究不多甚至缺乏的问题。本书力求以已有研究成果为参考和借鉴，秉承创新精神，期望以公共就业服务均等化为视角，整体性研究在公共就业服务均等化理论政策领域的共性问题，提出具有现实性、可操作性的推进公共就业服务均等化实现的路径。