第一节 我国现有粮食补贴政策出台的背景
一 粮食产量多年徘徊，乃至出现明显的下滑趋势
我国自古以来就是一个农业大国，但是，旧中国的农业发展水平极为低下，加上自然灾害和战乱等因素，温饱问题始终没有得到较好的解决，有80%的人口长期处于饥饿半饥饿状态（国务院新闻办公室，1996）。新中国成立以来，党和国家带领人民积极发展粮食生产。特别是1978年以后，中央率先进行农村改革，实行了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，释放了广大农民长期被抑制的生产积极性，粮食生产得到显著发展，很快扭转了我国粮食供给长期严重不足的状况。到1983年，我国粮食总产量达到了3.87亿吨，人均粮食产量达到375.97千克，在总体上基本解决了全国人民的温饱问题。随着农村改革政策效应的日益释放，粮食供给问题基本解决之后，到20世纪90年代初期，我国粮食开始出现了低水平的供给相对过剩，一些地方出现了“卖粮难”现象。为了缓解这一问题，国家采取建立国家专项粮食储备制度等措施，再加上粮食生产在这期间经历了5年的徘徊，“卖粮难”问题得到了缓解。1996年，我国粮食总产量首次突破5亿吨，达到了5.05亿吨。1997年略有减产，但仍是历史上第二个丰收年，粮食总产量达到4.93亿吨。1998年和1999年这两年又都稳定在5亿吨以上。经过连续几年的高产，“卖粮难”问题再次出现，市场粮价持续下跌，严重挫伤了农民种粮积极性，一些地方政府也开始出现忽视粮食生产的倾向。同时，受自然灾害等因素的影响，从2000年开始我国粮食生产出现连年下滑。到2003年，我国粮食总产量下降到4.31亿吨，比历史上产量最高的1998年减少了0.81亿吨，减产幅度为15.82%，回到了1990年之前的水平（见图2-1）。
图2-1 1978—2003年我国粮食总产量和人均粮食产量
资料来源：《中国统计年鉴》（历年）。
二 粮食需求日益增长，供需矛盾不断加剧
一是人口持续增长。2003年，我国粮食总产量退回到了1990年前的水平，但这十几年间，人口却仍以每年平均1000万的速度增长，粮食减少和人口增长使我国人均粮食占有水平大幅下降。到2003年，我国人均粮食产量下降到333.29千克，跌破了人均360千克的“温饱”线，回到了改革开放之初的水平。
二是饲料用粮大幅增加。改革开放以后，我国国民经济得到迅速发展，城乡居民收入持续增加，城乡居民肉、蛋、奶等动物源性食品消费水平明显提高。根据FAO统计数据（见图2-2），到2003年，我国人均肉、蛋、奶消费量分别达到46.73千克、16.26千克、15.38千克，分别比1978年增长了36.41千克、13.93千克、12.98千克。人均肉、蛋、奶消费水平的上升，大大带动了饲料用粮的增长。
图2-2 1978—2003年我国人均肉、蛋、奶消费量
资料来源：FAOSTAT。
三 粮食综合生产能力下降，粮食安全形势严峻
随着温饱问题基本解决，特别是20世纪90年代初期和末期“卖粮难”现象的出现，我国放松粮食生产的倾向开始出现，并经过多年的积累，直接导致了我国粮食综合生产能力的下降。
一是粮食播种面积减少。人多地少是制约我国粮食安全的最主要因素。2000年以来，随着农民种粮积极性的下降，粮食播种面积随之出现较大幅度的下滑。到2003年，粮食播种面积减少到9941.03万公顷，比改革开放以来粮食播种面积最多的1998年（11378.70万公顷）减少12.64%（见图2-3）。
二是耕地质量下降。在我国耕地数量和播种面积不断下降的同时，耕地质量下降的问题也日益突出。首先，耕地的过度利用导致土壤基础地力下降。全国耕地有机质含量平均已降到1%，明显低于欧美国家2.5%—4.0%的水平（封志明和李香莲，2000）。其次，耕地污染也日益严重。随着城市规模的扩大，特别是工业的发展，大量的工业废气、废水、废渣直接排放，加上农民长期大量不合理使用化肥，导致大量耕地被污染（陈印军、王晋臣和肖碧林等，2011）。
三是水资源严重短缺。我国是一个严重缺水的国家，人均淡水资源只有2100立方米，仅为世界平均水平的28%，而且水资源分布不均衡，北方的一些主产粮区，水资源严重不足（国务院，2010）。总体来看，我国旱涝保收高标准农田比重较低（韩长赋，2011）。旱涝保收农田比重低，会导致农作物产量波动很大（陈印军、肖碧林和方琳娜等，2011）。此外，长期以来，由于我们环保意识薄弱和法律法规不健全且执行不力，水资源受到了相当程度的污染，水资源质量不断恶化，进一步加剧了灌溉用水的紧缺状况（曹宝明、李光泗和徐建玲等，2005）。
四是农田水利设施陈旧老化现象严重。20世纪六七十年代，我国农村投入巨大人力物力，兴修农田水利基础设施，这对促进当时以及后期的粮食生产起到了积极的作用。然而，到20世纪八九十年代以及21世纪初，各地虽然也新上了一些水利工程，但原来的水利设施老化失修严重，实际上灌溉条件趋于恶化，抵御自然灾害的能力下降（段应碧和宋洪远，2005）。
五是农业科技推广工作困难重重。农业科技对粮食综合生产能力的支撑是不可或缺的，但是，在当时状况下，农技推广机构人员老化和不足，经费短缺，机制不活，许多增产增效的耕作栽培技术得不到应有的推广，这对当时粮食综合生产能力建设带来了不小的影响。
六是农民和粮食主产区（县）的种粮积极性受到影响。人的因素是影响粮食生产的第一位因素。由于种粮比较效益低下，加上几次“卖粮难”现象的影响，农民种粮积极性受到很大挫伤，许多农户把主要劳动力和劳动投入用在外出打工，或增加高效益经济作物的种植，对粮食作物的投入减少，粗耕粗种，有的甚至“撂荒”不种。对于粮食主产区（县）而言，扶持粮食生产不仅不能像发展工业项目那样带动经济发展，增加财政收入，还会加重财政的支农负担，因而地方政府重农抓粮积极性不同程度有所下降。
图2-3 1978—2003年我国粮食播种面积
数据来源：《中国统计年鉴》（历年）。
四 第二、第三产业长足发展，财政支持粮食生产能力增强
新中国成立后，我国就开始有计划地发展第二、第三产业。特别是党的十一届三中全会提出把全党的工作重点转移到以经济建设为中心上来和确定实行改革开放的政策以后，我国的第二、第三产业得到了快速发展，大大增强了国家财力，这为国家出台对粮食的补贴政策奠定了财力基础。2003年，我国国内生产总值达到135822.76亿元，其中，第二和第三产业产值总和达到118441.04亿元，分别比1978年增长36.26倍和45.25倍；国家财政收入达到21715.25亿元，比1978年增长了19.18倍。
图2-4 1978—2003年我国第二、第三产业GDP和国家财政收入
注：左坐标轴对应第二、第三产业GDP，右坐标轴对应国家财政收入。
资料来源：《中国统计年鉴》（历年）。
五 党和国家对粮食生产形势有了新的认识，对粮食安全的重视程度不断提高
21世纪初，我国粮食生产多年徘徊甚至下滑这一趋势的出现，使党和国家对粮食生产乃至整个“三农”问题有了新的认识。2004年，党中央以“一号文件”的形式下发了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，提出：当前农业和农村发展中存在的突出矛盾和问题是农民增收困难。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平的提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。要求按照统筹城乡经济社会发展，坚持“多予、少取、放活”的方针，并特别提出集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入。自2004年以后，一直到2015年，中央连续发出了关于农业问题的12个“一号文件”。这12个“一号文件”，对“三农”问题，对粮食生产每年都有新认识，每年都有新政策。可以说，2004—2015年是党中央、国务院对粮食生产乃至整个“三农”问题的认识不断深化的过程，也是对扶持粮食生产的政策力度不断加大和政策体系不断完善的过程。