三 共同保护策略的应用

南海“共同保护”所指的是在我国的主导和推动下，南海各国暂时搁置主权上的争议和分歧，以谋求南海海洋生态系统健康和周边所有民众环境安全为目的，达成共识和共信，并在此基础上充分协作，对南海环境、生态等进行共同保护。国际上，在复杂海域进行跨界合作保护有大量先例，而在国际组织（如UNEP、UNDP等）指导下，区域海洋合作保护计划更是成为当前海洋环境保护的一个重要发展趋势。然而，由于南海本身存在主权争议这一特殊性，在南海现有的环境保护实践中仅仅局限于非争议区，对于争议区的保护几乎完全空白。

（一）南海环境与生态“共同保护”的现有实践

目前，南海范围内跨域的海洋环境保护工作主要依赖于国际社会和国际组织的支持，并且其保护范围局限于不存在主权争议的区域，其中规模较大，成就较为显著的有：

1．东亚海环境管理伙伴关系计划

东亚海环境管理伙伴关系计划（Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia），以下简称东亚海项目（PEMSEA），是一个由全球环境基金（GEF）、联合国开发计划署（UNDP）和国际海事组织（IMO）共同发起的亚太地区多边海洋合作项目，主要目的和任务是通过建立东亚海域范围内相关国家、国际组织及个人间的合作伙伴关系，以解决跨行政管理边界的热点海域的环境管理问题，推广和实践“东亚海可持续发展战略”（SDS-SEA）。中国、日本、朝鲜、韩国、越南、菲律宾、印度尼西亚、新加坡、老挝、柬埔寨、东帝汶11国于2006年12月15日于我国海口签订了《海口伙伴关系协议》，正式将PEMSEA确认为实践东亚海可持续发展战略的区域合作机制。到目前为止，东亚海项目已经进行了三期。

2．联合国环境规划署（UNEP）与全球环境基金（GEF）南中国海计划（2002—2008）

UNEP与GEF等组织在南海区域有着广泛的活动内容，支持了为数众多、规模不一的环境保护与可持续发展的活动和项目，其中涉及范围最广、影响最大的是“防止南中国海与泰国湾环境退化趋势计划”（以下简称“南中国海计划”）。该计划由南中国海7个沿边国家（中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、泰国、柬埔寨）参与，旨在通过各国跨界合作，解决南中国海存在的海岸带栖息地消失与退化，渔业资源过度捕捞以及陆源污染问题；另外一个重要的计划目标在于通过国家层面的管理实践及各国间协议，推动与促进区域海洋管理活动的顺利有效进行。

（二）南海主权争议区环境生态“共同保护”的探讨与展望

尽管有上述这些有效的实践活动，但是我们无法回避这样一个问题：这些国际组织指导下的合作活动的范围均未涉及争议区，这就给“共同保护”的设想带来了挑战和契机。一方面，争议区严峻的生态环境形势迫切要求有力的保护管理活动。另一方面，由于现今南海的环境管理实践都无法涉及这些区域，这事实上将为我国以负责任的当事国身份引导南海周边所有国家在环境保护问题上抛弃成见、共同探讨争议区联合保护方案提供了机会，从而达到我国通过“共同保护”来回避敏感的资源问题，并通过保护实践来增强我国在南海话语权和实际存在的战略目的。故而，“共同保护”的概念对我国而言，就是站在人类共同利益保护的战略制高点来彰显主权。

把共同保护的理念付诸实践，目前有两种可行的途径可供参考。

1．建立南海珊瑚礁联合保护区

南海范围内关键生态环境主要有珊瑚礁、红树林和海草，其中后两者基本不处于主权争议区，因此已经有较多的成功保护实践，如PEMSEA和南中国海计划中均有大量保护活动是针对这些生境，而对于珊瑚礁生境，这种生境广泛分布于南海存在争议的各个群岛，而且由于长年缺乏保护而面临灭顶之灾。在过去的15年中，这些群岛和环礁中的平均珊瑚覆盖率从60%以上下降到了约20%。因此，珊瑚礁生境可以预见将成为最重要的“共同保护”对象。我国应当主动出击，积极主动地寻求在争端的南海区域建立起国际化的珊瑚礁管理机制，或者主持建立针对珊瑚礁生境的跨界联合海洋保护区。这种超过国家管辖范围的海洋保护区早已存在先例，从1996年马来西亚和菲律宾在尚存在领土争端的苏陆海设立第一个真正意义上的跨界海洋保护区至今，全球已有红海—亚丁湾跨国海洋保护区网、北美海洋保护区网、东非海洋生态保护区群、中美洲堡礁保护计划、欧洲瓦登海合作管理区等多个跨界海洋保护区。因而，我国可以在南海区域存在争议的海域或群岛，寻求建立以我国为主的跨界海洋保护区或保护区网络，与相关国家（如印度尼西亚、马来西亚、文莱）共同参与规划和管理。这在规避主权争议，加强国际合作，增强事实存在和有效管辖，维护我国海洋权益上有较为重大的意义。

但是，应该看到的是，国际上海洋环境保护合作和跨界保护区的成功设立，基本上是建立在政策和组织机构的互认合作基础之上的，而且合作区域内一般也不存在较为严重的主权和利益纠纷，因此，这些国家和地区的成功经验只能加以借鉴，而不能照搬照抄。南海的生态环境保护应该更多地结合南海的实际情况，所需要考量的不仅是技术上和科学上的可行性，更重要的是整体战略上的可行性。但是，一旦这种实践成功，那么对我国的主权和国家利益的帮助将是不容忽视的。

2．寻求建立南海海洋和平公园

一直以来，海洋政治边界的划定主要出于确定主权的归属，由于这种划定由来已久，因此对环境和生态系统完整性的考量严重不足，在全球化成为当今世界发展趋势以后，随之而来的区域化则对这种传统边界划定的效力提出了一定的挑战。在海洋环境管理领域，随着全球化概念被引入的是所谓的“区域化”（Regionalism），它与政治学上所指的区域化概念既有联系又有区别，在环境管理领域，区域化是指政治权力和管理职权从国家层面向更低层级机构的让渡和分散，例如区域、市县等，而一个“区域”可能包含两个或两个以上分属不同国家的低级行政单位，为了共同的目的而进行合作，以达到环境管理和保护的目的。这就跳出了各个国家中央政府囿于主权的限制而无法有效对争议区进行管理的局限。从某种程度上而言，起到“搁置争议，共同保护”的目的。值得注意的是，目前国际上类似的实践，均局限于敏感度较低、公益性较明显的环保领域，而在国家利益至关重要的资源领域，这种低层级的合作几乎完全找不到先例。

世界上第一个正式的海洋和平公园是以色列和约旦于1994年建立的红海海洋和平公园。近年来，国际上建立海洋公园的兴趣逐渐高涨，2007年召开的朝韩高峰会议上，两年前由韩国所提出的关于建立半岛西海域海洋和平公园的提议被纳入议事日程。近来，日本和俄罗斯之间也就建立千岛群岛海洋和平公园的提议进行了相关讨论。甚至在关于南海问题上，我国台湾和菲律宾也均提出过建立海洋和平公园的设想，可见在南海建立海洋和平公园，并积极促进南海争端各方加入进来，实现南海“共同保护”的理念是可以得到周边国家认同和支持的。因此对于我国而言，如何抓住这个契机，抢占建立海洋和平公园的主导权，以达到通过共同保护来更高明地维护我国主权，是值得探讨的重要课题。

在海洋和平公园的实践下，目前进展较为顺利并有借鉴意义的是克罗地亚和斯洛文尼亚两国寻求建立的Piran-Savudrija海洋和平公园。1991年，克罗地亚和斯洛文尼亚宣布独立，这两个前南斯拉夫国家均先后声明对皮兰（Piran）湾拥有全部主权。由于争议区的大陆架是全地中海最为富饶的区域之一，存在着珍稀且濒临灭绝的海草生境，为了跳出传统的国家主权框架，欧盟介入并引进了“区域化”（Regionalism）的理念，将争议区域内的地方行政单位直接联合，组成一个区域委员会（Committee of the Regions, CoR），同时不断扩充CoR的职权范围，使其最终成为争议区管理的主要机构，该机构的正常运行尽管无法从根本上解决主权争端问题，但已经在保护区域内生态环境及缓解政治紧张上发挥了相当的作用。

对于我国而言，Piran-Savudrija海洋和平公园的实践具有一定的参考意义，它为我国如何在南海争议区寻求与周边国家合作进行“共同保护”提供了一种新的模式，即在国家首肯下，以争议区周边各国低级行政单位间的合作来规避主权纠纷，并达到合作保护环境与生态实效的目的。

综上所述，我国在南海推动“共同保护”的理念和实践，不仅能减少南海生态环境退化带来的生态资源损失，还能有助于我国从低敏感层面更为有效和可行地彰显主权，维护国家利益。通过主导建立联合海洋保护区和海洋和平公园等举措，我国能够有效地占据南海问题的道义制高点并增强实际话语权，这将为我国解决南海争端，维护海权提供有力的支持，是对现有“搁置争议，共同开发”国策的有力补充，应成为我国现阶段南海维权重要的战略新思维。