导论
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出全面深化改革的总目标是国家治理体系与治理能力的现代化，国家治理现代化对于中国未来发展，乃至整个社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义与现实意义。在整个国家治理体系中，基层治理是整个治理体系的基座，没有基层治理就没有国家治理，没有基层治理的现代化就没有国家治理的现代化。托克维尔在论述美国民主的时候，特别提到乡镇自治的基层治理传统是国家民主的重要条件。其实，在中国历史上也曾经存在基层治理的独特优势，除了乡官、保甲等国家权力系统之外，还有族长、乡绅等民间自治系统，正如费孝通所言的“双轨政治”。显然，乡绅自治等为中国帝制的延续或者说国家的大治提供了坚实的基础，并创造了令世界瞩目的政治遗产，只不过随着世界现代化的进程，尤其是现代国家的建设，传统的国家治理形态发生了深刻的变化。与先发国家相比，后发国家的国家治理变迁明显带有外部性和规划性的特征，更多的是从先发国家的国家治理中寻找合适的制度工具，并自上而下地推动制度变迁。虽然整个国家在制度体系上实现了现代化的转型，但是基层治理仍然未有大的变化，或者说在制度外壳下基层治理的内在逻辑依然如旧。基层治理的滞后，反过来又影响了整个国家治理，导致国家治理现代化举步维艰，甚至伴之以体制的动荡与转型的阵痛，始终徘徊于国家治理现代化的门口。作为后发国家的一员，中国的国家治理现代化并不能完全摆脱后发的劣势，尤其表现在高层的国家治理体系与基层治理体系难以衔接，外部性的制度设计与内生性的制度需求难以协调等。非如此，不足以形成国家治理的坚实基础，也不足以推动国家治理的现代转型。但是，到底如何来推动基层治理的现代化，并没有现成的答案，必须在实地中进行探索，这就为全国各地的基层治理的创新提供了广阔的发展空间。在这样的背景下，广东省蕉岭县着力于基层治理体系，通过数次卓有成效的制度创设，探索了新时期基层治理现代化的有效实现形式。
一 现代国家治理的基础性工程
所谓基层治理，首先从什么是基层入手。基层是与中层、高层相对的概念，在政治研究领域，有诸多“基层+”的组合式概念，比如：基层民主、基层干部、基层政府、基层工作、基层组织、基层政权等等。这些概念中的基层都有一个比较明确的指向。一方面，基层是涉及政治结构的概念，是国家政治体系之中一个组成部分；另一方面，这个部分处于整个国家权力的末端，在它下面再也没有正式的国家权力组织。治理则是公共权力围绕公共事务，将不同的主体纳入其中，并形成集体行动，以实现对公共秩序和公共服务的供给。显然，治理与统治、管理等还是有所差别，同时也有一些共同的东西。其实不论是统治、管理还是治理都是一个变量概念，或者说可以将这三个概念放置在一个概念光谱上，按照强制、主体、目的等进行分析，从统治到治理，强制性在减弱，主体在增多，目的公共性增强等等。综合上述分析，基层治理是在乡镇及以下的范围内，包括政府在内的多主体之间围绕公共秩序的建立和公共服务的供给而进行的有目的的公共活动。在整个国家治理体系之中，基层治理是国家治理的基础性工程。
第一，基层治理是国家治理体系的组成部分。国家治理是一个整体性的概念，囊括了整个国家的政治、经济、文化等方方面面的工作。当然，国家治理内部也是由不同的部分所组成的，与实体性概念相比，国家治理的组成部分可以进行多面性的梳理，如此，更能够明确国家治理内在逻辑与外在表现形式。一般来说，国家治理体系按照功能角度分为政府治理、公司治理和社会治理等，但是从层次来看，国家治理体系应该包括顶层治理与基层治理，顶层治理主要是国家权力的分配与制度框架的确定等宏观政治层面的治理活动，基层治理既承担着国家制度的贯彻执行的使命，又肩负着解决基层民众具体问题的重任。因此，任何国家治理都需要在基层治理中得到实现，包括政策的贯彻落实、公共服务的落地等等。
第二，基层治理是国家治理能力的关键所在。国家治理能力关键指标是回应性，即国家能够及时有效地回应民众的需求。如何才能够有效回应民众需求？首先要能够快速获悉群众的需求信息，基层治理由于贴近民众，空间距离小，时间反应短，为及时回应民众需求提供了便利条件。其次是基层治理能够根据民众的需求有效地组织公共服务，民众对于自己需要什么最为清楚，这样可以使得公共服务更具有针对性，同时，满足民众多样化的公共服务。最后，民众能够参与到基层治理当中，从而培养民众的参与意识和参与能力，进而为参加国家治理创造主体性的基础。由此可见，基层治理是提升国家治理能力的重要构件。
第三，基层治理是国家治理现代化的重要基础。综合各个国家治理现代化的历史经验，无不以基层治理现代化为其基础。即使在国家制度上实现了现代化转型，但是基层治理没有发生相应的变化，国家治理也只是空中楼阁。基层治理是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力的关键所在。因此，国家治理现代化须臾离不开基层治理，而且从长远的发展来看，基层治理更具有决定性的影响，它与整个基层社会联系在一起，国家治理始终是矗立在基层社会之上。为了让国家治理有一个庞大而坚实的底盘，必须着力基层治理的现代化，从基层重建整个国家治理体系，并不断提升国家治理的能力。
因此，不论是从国家治理体系，还是从国家治理能力，甚至是整个国家治理现代化来讲，基层治理都具有基础性的作用，要推动国家治理体系和治理能力的现代化必须将基层治理作为基础性工程，不断完善基层治理的体系，提升基层治理的能力，推进基层治理的现代化建设。
二 中国基层治理的原型与转型
基层治理是一个历史产物，并不是突然出现的，也不是一直都存在的，而是在一定的历史条件下产生与发展起来。在漫长的历史长河中，中国诞生了悠久的政治文明成果，与辉煌的帝制传统相对应的是传统基层治理中的双轨政治。不管王朝如何更替，基层社会依然按照自身的逻辑运转着，看似纷繁复杂的传统中国基层社会建制，又能够化繁为简，不外乎“官治”与“民治”的变奏曲。
第一，古代中国的双轨治理。一轨是自上而下的官治，从中央到郡县，再到乡里。国家正式权力机构设置到县一级，“皇权不下县”，但县以下设立具有官府功能的基层组织，在秦汉为乡亭里制，唐宋之后为保甲制，一直延续到民国。基层组织负责人身份为民，但做官事，是官府与民众之间的桥梁。其职位卑微，但能量很大。一轨是社会内部的民治，是基于社会内部的血缘、地缘关系而生成的自我管理，费孝通先生称之为“长老统治”。以乡绅大户、宗族首领、家长户主等社会头人为治理主体，主要运用民间习俗进行治理，治理内容主要是当地公共事务和社会秩序。传统国家的“双轨治理”功能简单。官治主要是收税、判案、教化等，民治主要是与民众日常生活相关的社会事务，如修桥补路、社会救助、民事纠纷等，由此形成“官事官办、民事民办”的治理架构。孙中山所说，“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民同皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”
第二，近代中国的并轨治理。伴随着近代化而来的是千年未有之大变，对于农村基层社会来说，清末废科举和兴新式教育后，以及国家政权建设实施，士绅阶层才逐渐退出乡村权力结构，社会内部的民治失去了重要的基础。同时，国家也在尝试着向农村延伸权力，清末民初的乡镇自治是一种全新的尝试，只是由于后来的军阀割据和多年内战，乡镇自治并未大规模推行，各地实力派从维护统治的角度进一步强化了保甲制度。到民国中后期，国家权力对农村社会的渗透更加明显，并且推动了新一轮的基层政权建设，“官治”和“民治”逐渐并轨，形成以“官治”为主的基层治理体系。此时的“官治”主要目的是为了在近代化进程中完成国家政权建设，同时从农村汲取近代化所需要的税赋资源等。由于缺少有效的监督，基层政权建设陷入“内卷化”的境地，新增的税赋被基层政权本身所消耗，而且使得原来的具有“保护型经纪人”角色的乡绅让位于作为“营利型经纪人”的税收中介。整体上，由于当时国家整合能力有限，“官治”并未完全取代社会内部的民治，而是不断地压缩民治的空间，将以往由社会内部处理的公共事务变成国家政权的行动，将基层治理体系中的“官治”与“民治”双轨逐渐并轨为“官治”。
第三，现代中国的单轨治理。新中国成立后，与土地改革相伴的是民主建政，下派工作队进行土地改革，并在土地改革中组建贫农协会，从中发现积极分子，组建党的基层组织，最终建立其乡和行政村的体系。之后的合作化运动，到人民公社时期，党政合一，我国形成以党政为主体的基层治理构架，其主要成果是将国家权力自上而下延伸到农村社会，将分散的农村社会整合到国家体系，实现行政权力的纵向到底，长期在政治之外的农民进入到政治体系之内。人民公社是近代以来第一次建立较为巩固的农村基层政权，不论是公社干部，还是普通农民都能够感受到国家权力的存在。在人民公社体制下，农民服从生产队，生产队服从生产大队，生产大队服从人民公社，形成类似蜂巢的农村组织结构，同时，人民公社政治经济高度集中，依靠超经济的手段管理着农民的生产和生活，建立了以党政为中心的单轨治理模式。
第四，当代中国的三轨治理。人民公社解体之后，开展大规模的撤社建乡，建立基层政权的工作，国家正式权力上移到乡镇一级，相比于单轨治理，20世纪80年代以来，我国基层治理体系形成了“一核乡政村治”的治理架构：“一核”就是以中共党组织为核心领导；“乡政”指在乡镇设立政府，对所辖地域进行行政管理；“村治”指在乡镇以下设立村民委员会，实行村民自我管理。承继之前的党政为主体的治理架构，却改变了人民公社时期党政不分，以党代政的治理格局，强调党政分开，形成了党组织系统与行政系统相对独立的格局。基层党组织从乡镇一直延伸到行政村的党支部，之下村民小组还有若干党小组等，承担着党对农村的领导作用。行政系统从乡镇人民政府延伸到行政村的村委会，虽然村委会是法定的群众自治组织，但是也需要协助乡镇政府开展工作，在某种意义上是乡镇等行政体系的现实延伸。除党政系统之外，这一时期最为显著的变化是恢复了社会内部的民治体系，即村民自治，乡镇以下的村民委员会拥有法定的群众自治组织地位，并形成了村民委员会、村民小组等组织架构和村民会议、村民代表会议等组织载体，与基层党组织和基层政府的关系也得到制度性的明确，村民委员会在基层实践中也发挥了自我管理、自我教育和自我服务的作用。自此，党政系统加上村民自治系统形成了基层治理的三个支柱，可以称之为“三轨治理”。
三 现代基层治理转型的现实要求
纵观中国基层治理的历史变迁，从古代的双轨治理，到近代的并轨治理，及新中国成立后的单轨治理，再到改革开放后三轨治理的具体形态变化，既有历史原型的恢复与重建，又有现代转型的覆盖与替换，始终无法摆脱“官治”与“民治”之间的世纪变奏。单就近代以来基层治理变革的大趋势来说，“官治”势强，“民治”式微。显然，这是与现代国家建设相适应的，即国家一体化进程，国家行政权力覆盖边界内的每个地方，国家权力下乡。为何在“官治”的大趋势之下，还有“民治”的空间呢？其实，现代国家建设除了对乡村社会的权力渗透之外，还需要实现对乡村社会的整合，依靠权力的强制并不能维持乡村整合，为此，不得不强调现代国家建设的另一个面向，即主权属民，民众享有管理国家与社会的权利，“民治”的基因植根于现代国家建设之中。当然，现代国家基层治理意义上的“民治”不会是国家权力有限之下对基层社会的放任式自治，而是在国家主动建构的制度框架内的“乡政村治”。总的来说，现代国家建设突出表现为国家权力的向下延伸与民众权利的向上主张，由此实现国家对农村社会的渗透与整合。现代基层治理也要完成上述双重使命，经过新中国成立后的基层政权建设，党政系统已经广泛渗透到农村基层社会，但是基层民众的权利实现仍然任重道远。
改革开放后，村民自治制度赋予了基层民众广泛的民主权利，包括知情权、参与权、监督权和决策权等，并以“依法建制和依制建村”作为村民自治示范活动的重点，其后规范村委会换届选举、村务公开和民主管理等活动都不同程度地强化了农民的制度权利。然而，在村民自治的实践中，法定权利并不能自然转化为事实权利。事实上，损害村民民主权利的行为时有发生，与之相伴的是日益增多的农民维权行为。之所以出现如此困境，源于村民自治自生自发阶段是村民自我管理、自我教育和自我服务的活动。后来村民自治上升为国家政策后，全国按照统一的制度规范来建立村委会、村民会议、村民代表会议等等，形成标准化的村民自治的制度框架，为村民民主权利奠定了基础。随着农村经济社会的发展，农村利益格局深刻调整、农民利益关系深刻变动、农民的思想意识深刻变化，农民的参与意识逐步觉醒，农民的参与能力也在村民自治实践中得到锻炼，农民更加积极地主张权利，所主张的权利也更加丰富多样，不仅仅停留在选举村委会干部的权利，而且发展到参与村庄管理、决策和监督的权利。此时的村民自治制度对于大多数农村地区来说是一种外部性的制度介入，同时也是一种宏观性的制度安排，面对村民的制度需求还缺少有效的回应机制，还缺少基于村庄内生需要的制度安排创新，以此来容纳村民多样化的参与。其实，作为国家的制度安排肯定要讲求制度的统一性与规范性，制度的灵活性和应变性则有待农村基层社会的探索创新。恰恰在内生制度的创设方面，基层治理留下了一块短板，无形之中，国家法律制度所赋予村民的民主权利，在村庄层面却得不到落实，成为现代基层治理转型的一大障碍。
四 探索基层治理转型的制度路径
实践中的难题必然在实践中得到解决。如何在村庄制度层面来保障村民的民主权利成为基层治理的新增长点。毋庸赘言，改革开放后的三十多年里，基层治理领域的制度创新从来就没有停止过，也涌现出一大批制度创新的典型经验，不少制度创新曾经引起巨大的反响，也有很多制度创新如昙花一现，尚未推广就戛然而止，或者随着主政者的变动而逐渐淡出民众的视野。之所以出现如此迥异的命运，是因为制度创新必须从基层治理转型出发，将保障农民的民主权利作为重点，让制度能够真正地运转起来。具体来看，基层治理转型的制度创新应该具备以下特征：
一是制度的内生性，即相对于传统的国家治理强调外部性的制度安排而言，基层治理转型时期要注重农村社会内部生长的制度创设。国家治理的外部性制度安排更多是从国家权力渗透的角度出发，以一致性和规范性来获得制度的权威和效力，而内生性的制度更倾向于从基层社会的内在需求和内生动力出发，以实用性和灵活性来获得制度的运转与落地。同时，在国家制度框架基本确定的大前提下，内生性的制度并不会冲击原有的制度安排，而是对原有制度框架的调整、巩固、充实和提高，发挥制度补位的作用。
二是制度的系统性，即相对于单个制度创设而言，基层治理转型时期要注重从系统思维来推动制度的创新。基层治理本身是一个庞大的系统工程，单个制度创新只能解决某个环节的具体问题，唯有系统的制度创新才能够推动基层治理的大转型，对于整个基层治理才具有实质性的意义。当然，制度的系统性不是贬低单项制度创新的作用，某些时候关键的单项制度创新也可能产生制度杠杆效应，撬动整个基层治理的格局。
三是制度的承继性，即制度前后的继承关系。制度创新并不是无本之源，之前必定有相应的制度遗产，最好的制度创新之路并不是凭空想象新的制度，而是针对过往制度的缺陷，利用既有的制度资料，结合地方的实际状况，创设新的制度。制度的承继性不是说要固守制度遗产，而是要尊重既有的制度框架，协调制度创新与原有制度之间的关系。
集合内生性、系统性和承继性的特点的制度创新才是基层治理转型的制度路径的全部意涵。很多地方的制度创新因为缺少三重意涵而失去制度生长的内动力，难以形成可持续的制度创新。接下来要重点介绍的蕉岭创制正是从这些制度创新的经验出发，着力制度的内生性、系统性和承继性，在长达十年的基层治理探索中，以制度创设为支点，接力棒式地完成了对基层治理的三次制度创新，第一次制度创新是村务监督委员会制度；第二次制度创新是村民理事会制度；第三次制度创新是协商议事会制度，连续性的制度创新形成整体性的力量，推动着蕉岭县的基层治理转型，也改变了中国基层治理的历史。不容回避的是蕉岭制度创制并不会因为本身的成功而减少创新的困难，反而需要面对更多的创新难题，幸运的是蕉岭已经找到了基层治理的制度密码，如何来解读蕉岭的制度密码将是下文的重点。