内地和港澳区域经济一体化及相关文件的性质、定位和作用
自2003年签订CEPA协议（包括《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》与《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》）以来，内地与港澳之间不断加强经济方面的合作，有力地促进了内地和港澳经济的发展。为促进合作和争取更好的发展，内地与港澳随后又签订CEPA多项补充协议，不断扩大合作领域。国务院于2009年1月批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《规划纲要》），将广东省放在内地与港澳密切合作的最前沿，是对CEPA协议的落实深化及对我国区域合作战略的顺应和配合。而为了落实CEPA协议、其补充协议以及《规划纲要》，以促进粤港澳大湾区更紧密地合作，广东省政府分别与港澳政府签署了《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》（以下简称《框架协议》）。笔者认为，要实现内地与港澳的区域经济一体化、实现《规划纲要》和两份《框架协议》的目标，应首先分析内地与港澳区域经济一体化、《规划纲要》和两份《框架协议》的性质，明确其法律地位和不同作用。
一 内地与港澳经济一体化的性质、法律地位和作用
（一）内地与港澳实行区域经济一体化的性质和法律地位
区域经济一体化的形式共有五种，即自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟、完全经济一体化。而在当今WTO框架下，欧盟、（EU）北美自由贸易区（NAFTA）和亚太经济合作组织（APEC）等是比较典型的区域经济一体化模式。笔者认为，内地与港澳实行的区域经济一体化，既不属于上述五种区域经济一体化形式中的某一种，也不同于欧盟和亚太经济合作组织这两种比较典型的区域经济一体化模式；内地与港澳实行的区域经济一体化，是类似于自由贸易区的一种形式，是WTO框架下区域经济一体化的一种特殊模式，同时也是我国区域经济战略的重要组成部分。
1．内地与港澳实行的区域经济一体化是WTO框架下区域经济一体化的特殊模式
首先，内地与港澳实行的区域经济一体化并没有像欧盟、北美自由贸易区和亚太经济合作组织那样创建了“区域经济组织”或“区域性经济集团”。欧盟、北美自由贸易区和亚太经济合作组织是区域性的国际组织，其成员是主权国家，这两个国际组织本身及其成员国都具有国际法主体的地位。因此，传统的WTO框架下的区域经济一体化通常指两个或两个以上相互分立的国民经济体通过契约或协议在区域内逐步实现产品和要素自由流动并协调宏观经济政策而形成经济联合体的过程。
也就是说，传统的区域经济一体化的模式一般都会成立“区域经济组织”或者“区域经济集团”。然而，内地与港澳之间实行的区域经济一体化，是三个单独关税区在WTO框架下进行区域合作，并没有成立区域性经济组织或者区域经济集团。
其次，内地与港澳实行的区域经济一体化是同属于一个主权国家的三个单独关税区之间的经济协作与安排。在内地与港澳实行区域经济一体化之前，国际社会中的区域经济一体化模式一般是由两个或两个以上主权国家组成，或者是由不具有从属关系的非主权实体与主权国家组成。而内地与港澳实行的区域经济一体化的模式是由一个主权国家和与其具有从属关系的单独关税区组成的，这在GATT的历史上以及在WTO以前的实践中都是没有出现过的。我国的这种区域经济一体化模式不同于GATT和WTO体系中典型的区域经济一体化模式，是在WTO框架下的一种区域经济一体化的特殊模式，具有国际性因素。但值得注意的是，虽然内地与香港、澳门作为单独关税区享有平等的权利，但这样的平等仅限于在WTO的框架之下，限于WTO管辖的范围之内。WTO作为一个国际经济组织，其管辖的范围是贸易，而贸易只是经济生活的一部分。各国合作的经济生活内容十分广泛，例如大量的投资活动、金融、技术和环保等，而这些远远超出WTO管辖的范围。内地和港澳之间的合作范围涉及社会、经济和法律等多方面的内容，在这其中只有部分经济生活属于WTO的管辖范围。作为WTO框架下的区域经济一体化，对于WTO管辖的事项，内地和港澳必须遵守相关规定；而由一个主权国家和与其具有从属关系的单独关税区形成的区域经济一体化，对于WTO管辖范围以外的事项，我们完全可以根据本国的具体情况来实行自由的安排。
2．内地与港澳实行区域经济一体化是我国区域经济战略的重要部分
区域经济一体化在某种程度上可以说是经济全球化的先行步骤，能够促进世界经济的逐步融合，其已经成为当今世界经济的显著特征之一。区域经济一体化的产生，最根本的是因为世界政治经济发展的不平衡。不同的国家和地区，其政治经济实力存在差异，其综合国力、竞争能力不同，所处的国际环境也不同，为了在竞争中获得更好的发展，与其他国家和地区特别是与地理上相邻相近的国家地区进行经济上的合作变得十分重要。我国现在仍是发展中国家，要实现复兴、实现富强还有很长的路要走。在这条实现复兴和富强的道路上，在当今的国际社会环境中，我们不可能孤军奋战，我国必须与世界上其他的国家和地区特别是周边的国家和地区进行经济上的协作和配合。而且显而易见的是，我国的国内市场与国外市场联系十分紧密，我国不可能单靠国内市场实现政治经济社会的全面发展。世界各国之间的经济越来越相互依赖，经济和市场的融合程度也越来越高。
为加强区域经贸合作，践行我国的对外经贸战略，目前，中国在建自贸区20个，涉及32个国家和地区。其中，已签署自贸协定12个，涉及20个国家和地区，分别是中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士的自贸协定，内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排（CEPA），以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议（ECFA），目前均已实施；正在谈判的自贸协定8个，涉及23个国家，分别是中国与韩国、海湾合作委员会（GCC）、澳大利亚、斯里兰卡和挪威的自贸协定，以及中日韩自贸协定、《区域全面经济合作伙伴关系》（RCEP）协定和中国—东盟自贸协定（“10+1”）升级版。此外，中国完成了与印度的区域贸易安排（RTA）联合研究；正与哥伦比亚等开展自贸区联合可行性研究；还加入了《亚太贸易协定》。由此可见，内地与港澳实行区域经济一体化是我国区域经济战略的重要组成部分。
（二）内地与港澳实行区域经济一体化的作用
1．实现内地和港澳在经济上的互惠互补，促进经济上的协调发展
内地和港澳的经济如今已经发展到密不可分的地步，内地和港澳现在是互惠互补的关系。内地制造业相对发达，而服务业发展水平却不高。香港是一座国际化的城市，拥有发达的网络和交通、便利的营商环境、完备的法律体制、公平开放的竞争环境、庞大的财政储备和外汇储备等优势条件，并且融合了中西方文化，其在金融、物流、资讯和旅游这四大服务业方面的发展优势和水平在亚洲乃至世界都是位于前列的。香港的这些发展优势为内地相关产业的发展做出了贡献，香港的优势产业如金融服务业等可以为内地相关产业提供借鉴。而在香港面临发展饱和问题，需要寻找新的经济增长点的时候，内地的发展也为香港带了新的机遇，例如在香港与内地互惠互补的发展下，一方面港商利用内地的服务和技术并结合外国市场，找到了新的增长点；另一方面也为内地产业从“劳动密集型”向“技术密集型”的转型做出了贡献。澳门的博彩业十分发达，是其支柱产业，其旅游业也较为发达。但总体来讲，澳门的产业结构比较单一。澳门通过与内地加强区域合作，休闲旅游、商务会展、文化创意和中医药等产业得到快速发展，促进了经济的适度多元，同时也拓展了对外经济合作和交流的空间，有效地发挥了商贸合作服务平台的作用，为内地开展对外经济合作提供服务。内地和港澳通过实行区域经济一体化，实现了经济上的互惠互补，促进了经济上的协调发展，形成了密不可分的关系。
2．可促进内地与港澳作为一个区域在对外谈判时达成一致意见，从而有利于促成多边谈判
内地与港澳作为区域经济一体化的成员，又是同属于一个主权国家的三个单独关税区，在对外的多边谈判方面意见应该是一致的。如果内地与港澳对于某些问题在内部已经形成统一的意见，那么到了对外的多边谈判时，就可以省去内地或港澳在单独对外谈判时的各种妥协折中步骤，从而加快多边谈判的进程并有利于促成多边谈判。
3．为世界其他国家和地区的区域经济一体化发展提供新模式，从而间接促进经济全球化
一般认为，区域经济一体化可以作为全球经济一体化的试验场，区域贸易安排中的自由化程度比多边贸易体制中的自由化程度要高，它的发展进度也比多边贸易体制快，是很好的先行者。如上文所述，内地与港澳实行的区域经济一体化模式不同于GATT和WTO体系中典型的区域经济一体化模式，而是在WTO框架下的一种区域经济一体化的特殊模式，这就为后来的其他国家和地区的区域经济一体化实践提供了一种新的思路和模式，对世界其他地方的区域经济一体化的发展有一定的促进作用，从而间接地促进了经济全球化的发展。
二 《规划纲要》的性质、法律地位和作用
（一）《规划纲要》的性质和法律地位
珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国重要的经济中心区域，具有重要的战略地位，为我国经济社会的发展和对外经贸战略的实施做出了巨大贡献。然而，国内外经济形势不断发生深刻的变化，珠江三角洲地区正处在经济结构转型和发展方式转变的关键时期。在挑战和机遇并存的情况下，为了促进珠江三角洲地区的进一步发展，以更好地发挥其对全国的辐射带动作用和现行示范作用，国家发展和改革委员会从战略全局和长远发展的角度考虑并制定了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》。《规划纲要》是珠江三角洲地区改革和发展的行动纲领，但其却不属于法律规定的法律渊源，而是属于行政指导性文件，不具有法律效力。
1．《规划纲要》不属于法律规定的法律渊源，不具有法律效力
我国《立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”由此可见，我国的法律形式包括上述法条中规定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章，此外还有这一法条未作规定的军事规章。《规划纲要》是由国家发改委制定颁布的，也就是说，《规划纲要》是由国务院部委制定和发布的，因此就排除了其是法律、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例、地方政府规章和军事规章的可能性，那么我们需要探讨的就是其是否为国务院的部门规章的问题。根据《立法法》的规定，虽然国务院各部委和直属机构有制定部门规章的权力，但部门规章的制定必须从内容到程序都符合法律的严格规定。因此，即使是有权颁布部门规章的行政机关，其所制定和颁布的文件必须在内容和程序两个方面都满足法律的规定才能成为部门规章，否则该文件就不属于部门规章。
首先，从内容上分析。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权利与责任。”这一规定明确了法律的基本内容，然而《规划纲要》却不符合这一法律规定，其既没有规定公民、法人和其他组织的权利义务，也没有规定国家机关的权利与责任。因此，《规划纲要》不符合法律对行政规章的内容的要求。
其次，从程序上分析。《立法法》第76条第1款规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。”《规划纲要》没有以部门首长签署命令的方式予以发布，而是以国家发改委的名义发布，这就不符合法律对部门规章的发布程序的要求。
综上所述，《规划纲要》虽是国家发改委制定发布的文件，但是其内容和发布程序却不符合法律对法律文件的相关规定，所以其既不是部门规章，也不属于其他的法律形式，不具有法律效力。
2．《规划纲要》应定性为行政指导性文件
行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为，对行政相对人没有强制力。行政相对人不仅包括公民、法人或其他组织，也包括国家机关在内。行政指导的构成要件有指导主体、指导对象、指导内容、指导方式和指导后果，并不包含相关的行政处罚措施。而行政指导的常用方式之一就是制定并发布专门的导向性行政政策和行政纲要，政府通过将这些专门制定发布的导向性行政政策和行政纲要在一定时期内实施于一定的行政区域或领域，并通过一定的机制来影响和引导行政相对人的行为，以达到促进社会和经济发展的目标。结合国家发改委制定发布《规划纲要》的行为进行分析，其行为完全符合行政指导的构成要件。而国家发改委制定发布《规划纲要》是为了在2008～2020年，促进珠江三角洲地区的进一步发展，以更好地发挥其对全国的辐射带动作用和现行示范作用，国家发改委很显然是在采用发布导向性行政政策和行政纲要的方式进行行政指导，因此《规划纲要》属于行政指导性文件也就显而易见了。
3．《规划纲要》是珠江三角洲地区改革和发展的行动纲领
虽然通过上述分析可知《规划纲要》不是法律规定的法律渊源，但其作为行政指导性文件、作为珠江三角洲地区改革和发展的行动纲领的地位是不容置疑的。正如《规划纲要》前言所指出的：“本规划纲要是指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的依据。”
（二）《规划纲要》的作用
1．《规划纲要》有助于将珠江三角洲面临的挑战转化为机遇
《规划纲要》提到，随着经济全球化和区域经济一体化的深入发展，特别是当前国际金融危机不断扩散蔓延和对实体经济的影响日益加深，珠江三角洲地区的发展受到了严重的冲击，国际金融危机的影响与尚未解决的结构性矛盾交织在一起，外需急剧减少与部分行业产能过剩交织在一起，原材料价格大幅波动与较高的国际市场依存度交织在一起，经济运行难度加大，深层次矛盾和问题进一步显现。可见，珠江三角洲的改革和发展面临着巨大的挑战。但我们也要认识到，珠江三角洲地区也面临着重大的机遇，例如亚洲区域经济合作与交流方兴未艾、中国—东盟自由贸易区进程加快、粤港澳大湾区经济加快融合、珠江三角洲地区在改革开放30年中积累了雄厚的物质基础和竞争实力等。风险与利益并存，有挑战也就意味着有机遇。《规划纲要》的制定和发布，有助于我们认清当前的困境和挑战，从而针对具体情况发挥自身优势，利用机遇，着力解决突出问题，变压力为动力，化挑战为机遇。
2．《规划纲要》有助于珠江三角洲地区带动其他地区乃至全国经济和社会的发展
珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国重要的经济中心区域，具有重要的战略地位。《规划纲要》提出了五大战略和两大发展目标，赋予了珠江三角洲地区发展更大的自主权，有助于推进珠江三角洲地区经济结构的战略性调整，扩大珠三角的对外开放，并辐射和带动周边区域的经济发展，促进优势互补、良性互动的区域经济发展新格局的形成；有助于提高我国的综合实力、国际竞争力和抵御国际风险的能力，使我国能更好地参与国际经济合作与竞争。
3．《规划纲要》促进和深化了内地与港澳的区域经济一体化
《规划纲要》虽然指出本规划纲要是指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的依据，而本规划纲要的内容也主要是围绕珠江三角洲地区展开，没有直接涵盖港澳，也没有直接提及内地与港澳经济一体化和粤港澳大湾区经济一体化，但是本规划纲要多处提到港澳两个特区，粤港澳大湾区紧密合作的必要性和具体要求也在规划纲要中相当突出，可以说《规划纲要》已将粤港澳三地的紧密合作定位为国家政策。广东省作为内地的一个省份，与港澳进行更紧密的合作，其实是对内地与港澳的区域经济一体化的促进和深化，以及对CEPA协议相关规定的深刻实践。
4．《规划纲要》为港澳地区的长期繁荣和稳定提供了保障
《规划纲要》在促进珠三角扩大对外开放、解决广东自身发展难题的同时，也为港澳提供了更广阔的发展腹地，为粤港澳大湾区的更紧密合作提供了政策支持，为保持港澳地区的长期繁荣和稳定提供了保障，也为祖国和平统一大业的最终完成奠定了坚实基础。
三 《粤港合作框架协议》与《粤澳合作框架协议》的性质、法律地位和作用
（一）《粤港合作框架协议》与《粤澳合作框架协议》的性质和法律地位
《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》是为了落实《规划纲要》和CEPA协议，促进粤港澳大湾区更紧密地合作，而由广东省人民政府分别同香港特别行政区政府以及澳门特别行政区政府经协商一致签订的。这两份《框架协议》是区际政府间的合作协定，有一定的拘束力，然而其签订却缺乏法律依据。
1．《框架协议》是区际行政协议，即区际政府间的合作协定
近年来，我国地方政府之间通过行政首长联席会议机制缔结合作协议的情况日渐增多，政府合作协议作为联席会议达成的一种结果，在法学上被定性为“行政协议”。对于“行政协议”的含义，目前学界的通说认为：“行政协议是两个或两个以上的行政主体，为了提高行使国家权力的效率，实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为，本质上是一种对等性行政契约。”《框架协议》是内地地方政府与港澳两个特别行政区政府之间的政府合作协议，是区际行政协议，与内地地方政府之间签订的行政协议不同。
“区际”一词是国际私法上的概念，是一个以法域为基础的引申概念。“一般说来，一个具有独特法律制度的地区被称为法域。”就我国本身而言，内地和港澳是具有独特法律制度的行政区域，这三个行政区域之间形成了不同的法域，各法域之间的相互关系可以称为区际。区际行政协议是指在区域经济一体化的客观趋势和区域合作治理的目标指引下，一定经济区域内不同法域的行政机关之间为协调区际公共事务而订立的行政协议，是一种新型的、特殊的行政协议。自港澳回归、中国加入WTO以来，内地与港澳便形成了一个主权国家内三个不同的法域。随着粤港澳大湾区经济关系的日益密切，粤港澳大湾区形成了一定的经济区域，然而这样的经济区域因其成员来自不同的法域而有别于内地的经济区域，粤港澳大湾区的经济关系是一个主权国家内三个不同法域之间的经济关系。因此，粤港澳三地政府为了促进相互间更紧密地合作而签订的《框架协议》带有区际属性，属于区际行政协议。
2．《框架协议》的签订缺乏法律依据
从《框架协议》签订的基础来讲，该文件的签订是缺乏法律依据的。《框架协议》是广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府为落实《规划纲要》和CEPA协议，促进粤港澳大湾区更紧密合作而制定的综合性合作协议。由此可见，《框架协议》是以《规划纲要》和CEPA协议为基础订立的。然而，《规划纲要》和CEPA协议却都不具有法律效力，因而不能成为《框架协议》订立的法律基础。
从《框架协议》的签订主体的权力角度来讲，该文件的签订主体都是没有法律的明确授权的。根据《宪法》和《地方组织法》的规定和授权，各级政府只能管理其辖区范围内的事务，而对于地方政府能否同国内其他行政区划的政府自愿协商一致缔结合作协定，以及缔结协定的权限、程序及法律效力等问题，都没有任何规定。此外，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》也没有对港澳政府能否与内地各省之间缔结区际合作协定做出规定。不仅是区际政府签订合作协定没有规定，即便是内地各省政府之间签订的合作协定也没有得到授权。换句话说，目前我国尚未有法律对这一类行政行为进行规范，笔者建议将来应对包括港澳地区在内的全国各地政府之间、全国各大经济区域之间签订区域合作协议的行为予以规定和授权。经过上述分析可知，广东省人民政府和香港、澳门特区政府签订《框架协议》的行为没有获得法律的明确授权，从而令该文件无法成为国内法律规定的法律渊源。
综上所述，无论从《框架协议》签订的基础角度，还是从其签订主体的权力角度来讲，该文件的签订都是缺乏法律依据的，其不能成为法定的法律渊源，不具有法律效力。
3．《框架协议》具有事实上的拘束力
虽然《框架协议》的签订缺乏法律依据，但并不代表其完全没有拘束力，其作为政府间的合作协议，不仅约束缔约政府的行为，而且可能对缔约政府的管辖区域内的行政相对人产生一定的外部效果，“通过约定缔约机关之间的权利义务而使得相对人获得某种利益或使其利益范围受到某种限定”。而且，《框架协议》并不是一次性地对某一特定对象适用，而是作为一种政策性、指导性的文件反复地对相关对象产生影响。因此，《框架协议》具有事实上的拘束力。
（二）《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》的作用
1．适应并推动内地与港澳区域经济一体化的发展
我国区域经济一体化的进程发展十分迅速，国内外市场紧密相连，国内不同地区或区域的市场也是密不可分的，区域经济一体化要求区域内的各个成员主动撤除各种妨碍区域间要素和产品流动的行政壁垒，以实现优势互补、互惠共赢。《框架协议》是以CEPA协议和《规划纲要》为基础订立的，其自然继承和贯彻了后两者的目标和要求。《框架协议》的制定就是为了促进粤港澳大湾区更紧密地合作，而广东省作为内地的一个省份加强与港澳之间的紧密合作，正是适应了区域经济一体化的发展要求，并且《框架协议》也从实质上促进了粤港澳大湾区的紧密合作，推动了我国内地与港澳经济一体化的发展。
2．把粤港澳大湾区紧密合作上升为国家战略
《框架协议》对粤港澳大湾区合作发展的目标做了明确定位，为粤港澳大湾区的发展提供了清晰的路径，其把《规划纲要》中关于深化粤港澳大湾区合作的宏观策略转化为具体政策措施，之后这些有关内容被写入2011年3月公布的国家“十二五”规划，从而上升为国家战略。这体现了中央对粤港澳大湾区深入合作和发展的重视，有利于粤港澳大湾区向国家争取更多“先行先试”的机会和措施，也使港澳获得更多的政策扶持。
3．有助于港澳在巩固自身发展优势的同时挖掘并发展新的经济增长点
《框架协议》明确了粤港澳大湾区合作发展的定位和目标，也明确了粤港澳大湾区合作的具体措施，这些具体措施不仅可以使港澳自身优势产业的地位得到巩固乃至提升，还可以为港澳提供很多新的机遇，为港澳挖掘出新的经济增长点。例如，对于澳门而言，《框架协议》中关于建设世界旅游休闲中心的措施，巩固乃至提升了澳门的博彩业和旅游业在经济发展中的地位；而横琴岛开发中的“共同参与、分线管理”通关模式从制度上为广大澳门居民的就业、学习和生活，以及澳门企业的发展创造了新的机遇；横琴岛开发中关于建设粤澳合作产业园区、中医药科技产业园、文化创意区、中心商务区等重点项目，为澳门经济的适度多元化发展创造了巨大的发展前景。
4．有助于贯彻“一国两制”方针和保障港澳的繁荣与稳定
根据《框架协议》具体内容，其实施必须坚持“一国两制”的指导方针。《框架协议》适应并推动内地与港澳区域经济一体化的发展，把粤港澳大湾区紧密合作上升为国家战略，使港澳获得更多的政策扶持，帮助港澳在巩固自身发展优势的同时挖掘并发展新的经济增长点，其结果自然能够促进和保障港澳的繁荣与稳定。