三 从人口政策入手解决经济增长下行的问题

如上所论，如果不从大的思路方面入手解决本文所分析的症结，重新寻找经济增长的动力，而用常规政策工具来进行调节，可能会因针对性不强而南辕北辙。针对当下和未来经济下行趋势的根本性问题，本文提出以下框架性思路。

（一）恢复非老年人口增长和改善人口结构

放松、放开生育是关键性的问题。国家现在已经出台二孩政策，但是，这还不够，应当立即停止和废除对社会抚养费的征收，并在一段时间内适当实行从国外迁移进人口的政策。

1．放松、放开生育的积极意义

实施放松、放开生育的人口政策，可以修补、浅化“人口坑”，并形成未来越来越上翘的人口恢复性增长曲线。在没有实行计划生育的国家和地区，人口增长是平滑的波动曲线，其经济波动可以由财政政策和货币政策来调节。而在人口增长波动幅度较大，特别是快速下滑的国家和地区，单纯扩张性的财政政策和货币政策很难奏效，且副作用很大。比如扩大投资、加大建设规模的政策，会由于需求在相对萎缩，进一步导致生产能力、住宅和基础设施的过剩，造成生产者物价指数（PPI）持续下降；再比如扩大对机器人的投资、生产及对劳动力的替代，会使收入更加向资本集中，并扩大生产能力，而由于劳动分配财富的比例下降，会造成资本所有者阶层和劳动者之间收入分配差距的扩大化，使消费相对不足引起的生产过剩更加严重。

因此，这里相关的政策建议是，不仅现在开始实行二孩政策，而且到2017年应当全面放开，让生育自主；如果生育率依旧不理想，则可以考虑从2018年开始实行鼓励生育的政策。

实际上，单独二孩政策出台前曾有预计2014年可能会增加200万左右的新生育人口，但出台后申报的只有100万对夫妇，而真正生育的仅有47万对。笔者认为，生育即使全面放开，由于较高的生育抚养成本，加上8%左右的妇女不孕不育，人口生育前景并不乐观，整个国家将会面临育龄妇女普遍因抚养成本高和其他因素而不生育的问题。从韩国、日本和台湾地区鼓励生育的困难程度看，我们必须对此有清醒的认识。

2．立即停止征收社会抚养费

社会抚养费实际上是对没有按规定生一胎，超一胎或二胎及以上的城乡居民（实际主要征收对象是农民）的一种税收，年规模估计在200亿～300亿元。

改革开放初期和中期，许多个体户和中小企业是农民创办的。征收的社会抚养费大部分供养了计划生育部门和基层政府，成为国民经济的一种负担，掠夺了相当一部分农民的收入和多年积蓄，削弱了农民的生活及子女教育和买房等方面的消费能力，也大大缩减甚至剥夺了一些农民的创业资本。这项政策在一定程度上加剧了20世纪90年代中期以后，农民创办个体户和中小企业增长速度下降；一些地方甚至出现负增长。

目前，因超生而没有户籍的人口在1300万左右，如果追缴罚款以平均每人10万元计，计生和基层政府部门要收入13000亿元，这是一大笔主要向农民征收的重税。在城市企业不景气而农民返乡增多和粮价下降的形势下，这会更沉重地打击农民创业、置业的能力，甚至会使许多农民家庭陷入困境。

取消社会抚养费，赦免过去超生人口的社会抚养费，本身就是降低税负和刺激生育，特别是鼓励农民家庭消费及投资创业、置业的一项重要财政政策。

因此，笔者建议，从2016年起废止社会抚养费的征收，并赦免以往因超生而欠交的社会抚养费。

同时，立即废除计划生育审批登记等制度，取消在户籍、入托、就学、就业等方面与计划生育挂钩的一系列不合理规定，并通过立法严格执行不得解雇怀孕哺乳期妇女的政策。如果放开生育后人口增长仍不理想，国家可采取逐步将托儿和幼教纳入义务教育，对生二孩者减免个人所得税等政策。调整人口政策，逐步将目前的人口生育率，从1.3%左右恢复到1.6%，再努力复原到2%。从近期看，婴儿的增加会逐步增加与孕育、妇产、婴儿、幼童等有关的消费，增加奶粉、玩具、童装、幼教等方面的支出，从而促进这些消费品生产的扩张；保姆和其他家政服务需求亦会扩大；住房需求也会因新增人口而有所增加。

3．适当放开外籍人才和女性人口迁移入境

考虑到放松、放开人口生育后，青壮年人口的抚养比在一定时期会有所上升，而且目前非老年人口结构中男女比例失调；同时，考虑到吸引海外华人人才和其他欧美澳等国家非华裔高技术人才的需要，可定向对愿意进入中国务工、居住、成婚的人口（重点是创新人才和女性），在一段时间内实行放开入境迁移的政策，并视不同的情况，发放居住许可证、工作许可证和允许其加入中国国籍。这样，不仅可以增加创新人才，增加人力资源，为产业领域增加劳动力人口（也有相当比例的劳动力进入服务业，如旅游、医疗、健康和养老服务等领域），增加劳动力供给，而且还可以缩小人口的性别比，增加生育人口，缓解中国一段时间内抚养负担加重的问题。

（二）消除农民工人口市民化的障碍，重启城市化进程

提振经济增长的另一思路是，促进人口流动和重启进入城镇的进程，有助于人口的市民化和城市化。促进人口流动和城市化，加之经济进一步市场化，一定程度上会抑制人口增长，与增加人口提振经济的思路有一定的冲突。但是，如果不放松、放开生育，人口萎缩的局面会更加严峻。

实施促进人口流动和重启城市化的各方面改革和政策，将激发人口的活力。应从2016年开始分步推进以下促进人口流动和重启城市化的政策。

1．促进农村进城务工人口市民化的政策

放开户籍管制，实行城乡无差别的户籍管理体制。消除中华人民共和国公民在不同居住地购车、购房、教育、医疗、社保等诸方面的城乡和地域户籍方面的歧视；

在城镇幼儿、义务、职业和高等教育，煤气、自来水、公交等公共产品和准公共产品方面，只要是中华人民共和国境内有国籍的合法人口，都享有平等获得服务的权利，政府有公平提供服务的义务；

医疗、养老、失业和低收入人群生活等社会保障品，实行城镇新进人口与原住居民均等化的制度。

2．鼓励农村剩余人口退出农村和提高其创业置业能力

由于一、二线城市房价已经太高，并考虑到农村人口进入城镇的收入能力和成本门槛，将重启城市化的重点，放在鼓励农民回乡到家乡城镇和小城市创业、就业和居住。同时，尊重劳动力和人口市场调节决定迁移和流动方向的原则，鼓励一部分进城农民，根据其能力在大中城市创业、就业和置业。这些城市的政府应在一系列公共服务和社会保障方面，向他们提供均等的待遇，使他们成为新市民。

在不改变土地集体和国有终极所有权的前提下，明晰农村宅地耕地林地的最终使用产权，确权发证，使原土地使用者有出租、交易、抵押、入股和继承等所有财产产权的权利；统一延长和逐步取消土地使用的年期制，在年期制延长到取消的过渡时期，城乡土地使用者无偿自动续期；废除农村集体土地改变为建设用地时，必须由政府征用为国有的规定，农村集体土地平等入市，同地同价；进入城镇的新市民人口，不取消其耕地宅地林地牧场的使用产权，并对不愿意交易的，可委托经营，也可设立使用权托管公司，进行运营和管理；改革所有建设等用地由政府行政寡头垄断卖地供地的体制，使用者可选择市场方式进行土地交易、入股、出租等，可由政府监管土地交易中心和交易过程；2017年起开征房地产税，逐步在市县一级以房地产税替代土地出让金，避免既征收土地出让金，又收取房地产税的双重税负发生。

通过上述系统和全面改革，可以产生以下效果：一是一些从农村迁移和进城的农民，可以通过将土地在市场上合理估价和交易，获得在城镇中创业、购房的积蓄，从而脱离农村，进入城市；二是避免因土地估价太低造成农民不愿意脱离土地，同时耕地宅地林地缺少投入、疏于经营和管理，耕地大面积撂荒，村宅大面积破败，农业和林业生产又难以实现规模化经营；三是出让金改革为房地产税后可大大降低地价和房价，加上农民能从土地交易中获得合理收入，可逐步降低农村新进入城镇人口的房价收入比，增强农民的购房能力，消除进城农民人口长期临时居住却无自己产权住宅这一城市化的最大障碍。

这些土地和住宅体制的改革，对于人口流动僵化造成的经济增长下行，有以下一些明显的改善和提升作用。第一，人口流动障碍的减少和消除，可促进流动的氛围和活力，提高农村人口进入城镇后成为市民的城市化率；第二，数十万亿元土地和房屋等资产得到盘活，利用率得到提高，使经济增长得到推动；第三，恒产，才有恒心，才有恒投入和恒经营，才能抑制目前大规模投往国外的恒产和无年期的房地产的投资外流，并逐步把它们吸引回来，才能使对草场、林地、农场等投入持续化；第四，对促进农村土地的规模化生产经营，减少和消除耕地和住宅的撂荒率和破败率，调动造林投入和改造盐碱沙漠废弃地的社会积极性，也都有重要的推动作用。

（三）通过三个方面更大力度地弥补增长动力的不足

弥补因人口萎缩和老龄化而出现的增长“动力坑”的同时，还需要采取其他各项创新、改革和开放的强有力的战略措施，增加跨越中等收入“人口坑”陷阱的动力和势头，改变中国面临美国和印度竞争的不利态势。

1．更大力度的创业创新

大众创业，万众创新，投资于企业，发展实体经济，使人民富裕和消费需求旺盛，是中国未来经济良性循环，持续增长的基础。近几年来，中央和国务院就促进万众创业，改革行政体制，简化了许多审批程序，提高了创业准入的便捷程度；同时为促进创新和创业，出台了一系列优惠政策，清理收费，减免税收，改善了营商环境，增加了市场主体的数量。

大体估计，在创业方面，假如中国每千人中的中小企业（将5个个体商户折算成一个小企业计）的数量达到一般发展中国家每千人30个的水平，企业的数量就会达到4100万个左右，按单位企业从业人员10人计，如果年平均收入为3.6万元，交社保1万元，劳动报酬就为46万元，业主利润年30万元，投入折旧20万元。即便国家免除一切税费，每个企业创造的增加值也会达到每年100万元的规模。目前，中国每千人拥有的企业数量不足20个，而在我们的一个发展阶段，可能每千人30个中小企业与现有的发展水平较相匹配。假如创业和中小企业发展正常，未来的国民经济中，大投资、大资本、大企业和大项目所减少调整的一部分GDP，就会由创业和中小企业发展形成的增量所替代。

在创新方面，如果通过智能制造提升、工业升级2025以及互联网加工业和服务业等战略，将技术进步对经济增长的贡献率从目前的52%左右逐步提高到65%左右，争取每年提升的幅度再高一些，也会强劲地弥补人口萎缩和老龄化造成的经济失速。

2．更大力度地通过全面深化改革释放活力

实行强有力的改革会激发民间和社会的活力，形成推动未来国民经济持续增长的强劲动力。改革的关键是形成政府科学调控，市场调节决定要素配置，劳动者和企业成为创业、投资、经营和就业等主体的，经济增长充满活力和动力的体制。唯有改革，才能激发人民、社会和市场的活力和动力，这是中国经济持续增长不竭的动力所在。

除了上述促进人口生育和人口流动方面提出的各项体制改革外，还需要在以下几个方面进行改革。

（1）在行政体制方面，精简机构，逐步减少供养人员规模，简政放权，减少审批和办事程序与环节，重在服务和监管，推广市场主体的负面清单管理，以及政府权力和责任正面清单管理；在区域体制上，压缩政府层级，完善自由贸易区并对其加以复制推广，推进京津冀一体化，发展长江经济带。

（2）在财税方面，进行营改增转型，清费减税，推进基础设施建设的（PPP）改革，理顺中央与地方的事务和财税关系。

（3）在金融体制方面，放宽准入，允许设立民营银行，通过降息降准促进资金低成本流入实体经济，建立存款保险制度，使利率市场化，使企业上市融资发审制度改为注册制，不断创新保险产品，建设适应于创新的科技金融体系。

（4）在国企方面，去行政级别化，通过减持国有资产来补充养老金，同时使国有企业资产社会化，以此来推进混合所有制改革，加大反垄断改革力度。

（5）在教科文等方面，高等教育向鼓励创业、创新和就业方面改革；改革文教卫及旅游保健等服务业体制，一些领域逐步对民营经济和国外开放，吸引社会资金，加大服务业的竞争，使服务业健康发展。

从目前全面深化改革的顶层设计、部门贯彻、地方创新和实施、广大人民群众参与来看，还需要解决以下问题：第一，改变一个部门或者少数几个部门闭门研究制定方案的局面，提高专家和群众在方案制定方面的参与度。目前，许多改革方案只在中央政府部门间征求意见和协调，使制定和出台的方案或多或少反映部门的权力利益。第二，方案改革以激发活力和增加经济增长动力为首要原则，以能实施操作为前提。目前出台的一些方案，不是从调动经济发展活力和动力出发，而更多的是考虑其他因素；有的方案是各部门和各种力量妥协的产物，在实际实施中操作者往往处于两难境地；而且，为了避免改革的风险和责任，许多地方、部门、国有企业和事业领导多存在不作为现象，许多改革难以推动。第三，应当先行先试，调动地方、基层和民众的积极性和创造性，广泛地进行改革的探索。过分强调依法治国，改革立法在先，使得立法工作“压力山大”，实际上影响了改革进程。第四，尽量少设置“底线思维”，不要求绝对没有风险，不要求绝对保证稳定。目前，在许多改革中，不少专家提出这样和那样的底线，要求不存在一点儿风险，绝对不影响稳定。“底线思维”条件设置得越多，改革方案中妥协的程度就越高，改革的彻底程度就越低，最后使改革不痛不痒、流于形式。第五，切实解决改革方案实施的“中梗阻”和“最后一公里”问题。任何改革都需要有时间表、路线图、执行反馈、责任追究。什么时间完成、完成哪些事项，完成到什么程度，谁来考核和谁来验收，如没有完成如何追究责任，等等，都必须有汇报、督查、反馈、奖励和责任追究。否则，再好的改革方案也难以执行和落实。

需要特别指出的是，克服经济增长下行的关键是切实推进改革。如果改革流于形式或失败，或者在时间上拖延，那么人口萎缩和老龄化就会加剧，农民就无法具有创业置业并进入城市的能力，城市化就会长期中断。这样一来，民间资金必然会外流，实业会萎缩或转移，大举到境外去购买土地、投资企业和购置住宅；旅游、教育、医疗健康等服务业必然竞争不过其他一些国家，这方面的需求也会大量外流，形成巨大的服务业贸易逆差，拖累经济增长速度；在知识产权、收益分配和其他社会政策上，不深化和不落实改革，就不能鼓励创新，也不能鼓励海外人才回流，促进产业升级，等等。倘若如此，毫无疑问，经济增长速度还将进一步下行。

3．更大力度地对外开放和实施“一带一路”倡议

更大力度地对外开放，实施出口转型升级和更高层次的“走出去”以及“一带一路”倡议，是中国的新增长动力。但关键是在走出去时要运用文化软实力、新型和适用技术，提高国际竞争力；经济利益与政治利益相平衡，总体上不亏损而有盈利；应当高度重视和评估“走出去”和“一带一路”倡议中的国别、项目、市场、政治、法律、文化等方面的不确定性，科学决策，将投资、建设、运营的风险控制在可把握范围，并形成“走出去”的国家战略、部门协调、协会机制和企业跨国公司体制，进行成本收益核算，避免内部人控制，防范外部和内部道德风险，整体上不做赔本买卖，使国民净收入回流中国。

从出口的升级角度看，建立自己的技术品牌销售体系，在各个领域中建立自主知识产权的民族品牌；逐步形成各门类产品生产和出口销售各方面的联动和协同，建立出口的协调机制，遏制多头恶性低价竞争；设立全球批发、出口和各地区代理甚至零售等上下游一体的商业网络，掌握销售的主动权，控制销售环节的利益漏损流失。

在“一带一路”实施中，按照产业在全球梯度发展的规律进行转移，促进大规模和集成的高技术产品出口。在严格知识产权和技术保密约定、防止核不扩散的契约保证等前提下，着力推动我国拥有自主知识产权的集成技术，技术密集、销售额大、附加值高的项目出口，并且使其设计、技术、工程建设、培训、后续服务等成龙配套和连续化。这样既可推动发展中国家的工业化和经济发展，也可扩大中国发展的外部需求空间。

鼓励中国对外投资，不仅要使中小微企业投资者走出国门，而且大型和特大型企业也要走出去，让一批有国际竞争力的，特别是不受国际规则限制的民营大型和特大型跨国公司在海外投资、建设、生产、销售等市场上崭露头角。事实上有的央企通过吸收各国各方资本，形成合资跨国企业走出去，既形成了现代跨国公司治理体制，又可做到利益共享、风险共担，同时也可降低企业内控和监督的成本和道德风险。

从全球视角来看，一些企业可以将最终产品的出口改为一部分中间产品出口，在生产地组装并销售，从而消化国内产能，调整和提升中国的产业结构，并在全球经济空间中、在与投资对象国的合作共赢中，通过国内外制造业、服务业、贸易和资金等的国际流动，获得国民收入的净流入利益。中国在对外经济战略中，应秉承合作互利、共同发展的理念，高新技术与适用技术产品和产业走出去相结合，金融与投资联动，贸易与产业联动，国内与国外形成产业关联。

实施“一带一路”，扩展全球市场和替代国内需求的不足，缓解中国资源和环境的紧张局面，弱化劳动力成本提高对出口的影响，以出口质量替代出口数量，以技术品牌商业网络出口的高竞争力替换低端制造产品规模出口的弱竞争力，实行出口和走出去方式的转型，使中国经济增长获得新的拉动力量。

总之，改变“人口坑”造成的经济增长下行，是一个长期的过程，要做好持久的应对战略。通过恢复人口生育和增长，促进人口流动和重启城市化进程，使“人口坑”逐步变浅和后续曲线逐步上行；通过更大力度地鼓励创业创新，全面推进改革，实施更大程度的开放和“一带一路”建设，对人口红利的消失进行替代，对“人口坑”造成的经济损失进行弥补，使中国在未来35年左右的时间内，将经济增长保持在4%～7%的中高速水平上，是完全可能的。