第一章 导论

第一节 研究背景

在“王权止于县政”的古代中国，大江大河的治理和大型灌区的建设历来都是国家治水的重要方向，大规模修建水利工程促进了中央集权官僚体系的形成，要有效地管理这些工程，必须建立一个遍及全国重要节点的组织网，“而控制这个组织网的人总是巧妙地行使最高统治权力，于是便产生了专制君主制，东方专制主义”。可见，大江大河的“治水社会”产生了“东方专制主义”。但是在基层治水方面，比如村庄灌溉水利，国家长期处于退出的状态，村庄自主治理非常活跃，这些村级自治组织依赖传统资源，如宗族、宗教，管理村庄社区内农业灌溉系统。在这些传统的村庄，强势宗族控制和支配着灌溉系统，“地方习俗使强宗大族占有最好的土地和最有用的灌溉系统”。这种传统的治水模式直到1949年新中国成立之后，才发生了深刻的变化。

新中国成立到20世纪80年代初的30年是政治上高度集权、经济上高度垄断、文化上高度统一的时期，国家完全介入治水领域。新中国成立之初，土地改革并没有改善农业生产状况，进而走上了农业生产互助合作的道路，到1956年上半年，合作化程度已达91.2%，其中30%是高级社，1956年底，全国91.6%的农户加入了70多万个高级社。农村人民公社是政社合一的组织，权力高度集中，这种高度集中的权力与集体所有制相结合，为这一时期的治水提供了史无前例的国家动员，无以计数的中小型水利工程的建成，凸显了国家已经完全介入中小型水利工程建设中。改革开放之前30年，国家采用“集权式动员体制”完全介入治水活动中，“集权式动员体制”提供了水利建设所必需的强有力的组织保证、资源宏观分配、低成本的劳动力资源、强大的舆论氛围和精神支持。高效集权治水模式随着人民公社制度的解体和20世纪70年代末至80年代初开始的改革开放，而发生了深刻的变化。改革开放以后，国家对农村治水的投资逐渐减少，将农村治水的任务地方化（Decentralization），农村的教育、道路建设、灌溉设施等公共物品的供给通过政府系统的层层转嫁，将原本由国家提供的公共物品供给转交基层自治组织（指村级行政机构，即村党支部和村委会）承担。

从20世纪80年代初的改革开放到中国农村的税费改革阶段，农村基层自治单位承担了农业灌溉工程的主要职责，中央政府希望农村基层自治组织（村级行政机构）通过自身力量解决资源负担、行政支出和公共物品供给。中央政府、省政府、市政府等上级政府对农村公共物品供给的财政转移支付非常有限，村级财政支出在任何层级的政府预算中都不是常规支出，直到2001年农村税费改革开始之后，上级政府对农村治理的财政转移支付才逐渐增加。可以这样认为，改革开放之后的20年，中国农村灌溉系统由最基层自治组织承担，这种公共物品供给的地方化逐渐弱化了国家在农村灌溉中的作用。在中国农村公共物品供给地方化的背景下，上级政府转移支付给农村的财政经费非常有限，中央、地方财政分权意味着地方政府可以保留超过应交的税收收入，但同时也意味着下级政府无法从上级政府的转移支付中得到财政支持。随着层层政府之间的财政分权与事权下放，乡镇政府只负责村与村之间的灌溉水利的连接，村级内部的灌溉水利设施建设则由村庄自己负责。农村作为中国层级结构中最底层的单位，再次承担了灌溉系统的治理责任。

在农村税费改革之前，村级公共物品的支出主要来自村级预算收入，只有少数的村庄能从上级政府获得拨款来勉强维持村级行政机构的运行。但是大部分上级财政拨款是指定用途的专项资金，如扶贫项目基金，并通常要求地方政府提供“配套资金”，能否成功地获得这些资金很大程度上依赖于村级领导和上级政府官员的个人关系。即使上级政府有水利拨款给村庄，拨款资金也从上级政府到接受单位的层层转移过程中，流失严重；即使是指定专项用途，也在转移过程中以“行政费用”的形式流失。所以，基层农村灌溉水利工程的供给难以从制度内的财政转移支付中得到财政支持，可以说国家这方面的供给基本是缺失的。

农村税费改革之前，农田灌溉水利由制度内财政和制度外筹资共同供给，制度内财政由政府通过财政预算和专项拨款实现，制度外筹资由乡统筹村提留来解决。但是税费改革之后，基层政府的财力普遍削减，乡、村两级财政大为减少，它们为农村和农民提供公共物品的能力进一步降低。农田灌溉水利基本建设遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则，实行“一事一议”制度，在村级民主讨论决定。

可以看出，不管是在古代封建王朝制度下的中国，还是新中国成立之后的各个时期，村庄一直是小规模的农业灌溉系统的治理主体，自主治理是农村灌溉系统的治理模式，与许多政府官僚机构建设和管理的大型系统相比，小规模的灌溉系统往往有较高的制度绩效。尽管许多的研究成果说明了小规模灌溉系统的潜力，但人们不应该忽视其中的差异，许多系统的绩效并不尽如人意。笔者所调研的农村小规模的灌溉系统就体现出制度绩效的明显差异。