2.1 关于政府干预企业的相关研究

2.1.1 政府干预企业的动机

政企关系在世界各国的经济发展过程中一直都是一个不可回避的重要问题，也是经济学和管理学研究的重点和热点之一。这其中，政府干预深刻影响着企业的日常经营活动、重大决策等各个方面，也是政企关系研究的一大主题，特别是自20世纪70年代起，西方发达国家的学者热衷于从金融经济学的角度对政府干预企业的问题展开系统探讨，并把这一问题发展为金融经济学“最激动人心的领域之一”，使得关于政府干预的研究达到了一个新的高度（Viscusi et al., 2000）。那么，一个国家或地区的政府为什么要干预其管辖范围内的宏观经济和微观层面的企业经济活动？政府干预行为的深层动因可以用哪些原理来解释？目前国内外学者主要从以下几个方面出发，对政府干预的动机做了阐释。

（1）政府干预是弥补市场失灵所致缺陷的重要手段

根据古典自由主义经济学家的普遍观点，一旦社会经济活动中的个体都只顾追求自身利益最大化时，会有一只“看不见的手”适时出现并发挥作用，对个体行为进行一定引导，促使其为全体公众最佳福利的实现而付诸相应行动，这只“看不见的手”就是市场。而在一个自由竞争的市场环境中，理论上，政府只要在经济活动中扮演好“守业者”的角色，就已经足够，而任何的政府干预行为都极有可能会破坏正常的自由竞争（Smith, 1776）。具体而言，在完全竞争条件下，竞争在不受任何干扰与阻碍的前提下充分展开，要使所有资源得到最充分、合理、有效的配置和利用，其实只需要通过市场这只“看不见的手”加以调节即可，并不需要政府这只“看得见的手”的具体干预。

然而，随着经济学理论的不断完善和发展，并历经上百年经济学实践的无数次检验，古典主义经济学理论的许多局限性逐步暴露出来。到了20世纪30年代，美国资本主义经济危机爆发，并蔓延至多个国家和地区，引发世界性的经济大萧条，使得人们更加充分地意识到，虽然市场在资源配置中的重要作用是不能被轻易替代的，但是市场也不可能完美无瑕，不可能永远不出任何问题。事实上，在一些特定的时点，市场的确会发生一些状况，致使资源不能完全依靠市场得到有效配置，这就是市场失灵（Market Failure）。市场失灵易导致各种经济和社会问题，如失业、贫富的巨大差距、货币混乱、过度环境污染等。在市场失灵时，政府的职能必须做出相应转变，从仅仅当好“守夜人”转为对经济实施一定程度的干预，必要时甚至要对经济进行重大干预，从而有效缓解市场失灵所引发的各种问题，对市场潜在的缺陷进行一定弥补和修复。

Keynes（1936）是政府干预理论重要的奠基人之一。他在《就业、利息和货币通论》一书中，结合经济实践中的种种问题，指出了古典自由主义经济学理论的一些缺陷，建议国家和政府应该对经济实施干预政策，以促进经济增长、提高就业水平、稳定社会秩序，并在此基础上，提出了著名的凯恩斯理论（Keynesian）。凯恩斯理论的中心思想是，既然市场失灵的情况在现实中不可避免，那么，要实现经济均衡发展，不能单纯依靠自由竞争的市场机制，还必须建立科学规范的政府，并由政府对经济进行大量的干预。凯恩斯理论为发达国家在20世纪三四十年代后的政府管制制度的发展和完善奠定了坚实的理论基础，也成为新古典主义经济学派的代表性理论，在西方经济学思想史中具有举足轻重的地位。

在政府干预经济的理论体系中，市场失灵理论是一个重要理论，它能够较为全面地解释政府的各种管制、干预行为。具体而言，市场失灵理论不仅能对基于反垄断目的的政府干预行为做出解释，还能解释政府干预在解决外部性问题、恶性竞争等方面所产生的作用。可以说，接下来要阐述的这些政府干预的作用，其实从某种意义上而言，都是政府干预解决市场失灵问题的具体表现。

（2）政府干预能保障自然垄断产业有序发展

自然垄断（Natural Monopoly）理论广泛运用于政府经济性管制问题方面的研究，是极为重要的理论之一。关于自然垄断产业的范围，尽管在不同的国家，界定不尽相同，但通常而言，自然垄断产业多指业务具有规模经济效益和网络效益、需要大量固定资本投资的产业，一般包括通信、电力、铁路、邮政、自来水、煤气、天然气等公用事业和基础设施产业。

Mill（1848）较早提出了自然垄断理论，他认为，如果城市的一些公共设施都交给一家企业垄断经营，而不由多家企业在互相竞争的环境下经营，那么由此产生的经济效益将会获得很大提高。Adams（1887）认为自然垄断产业能产生上升的规模效益，为了维护这种正向的规模经济性，应当对自然垄断产业实行政府管制。Ely（1937）归纳了三种主要的自然垄断形成机制：依靠独一无二的供应资源而形成；借助机密或特权而形成；因业务特性而形成。他指出，规模经济性自然垄断的形成主要是通过第三种机制，而所有类型的自然垄断都具有不可竞争性。这些学者对政府管制和干预下的自然垄断的研究，为自然垄断理论后续的演变和发展奠定了坚实基础。

综合有关自然垄断问题的研究，可以归纳出自然垄断理论的一些基本观点：自然垄断产业通常都具有一定的规模经济性，已经形成了较为固定的网络系统，并且其建设和发展需要较高的固定成本；自然垄断产业主要是指那些向社会和公众提供具有基础性、稀缺性的公共商品或服务的行业，为了确保规模经济效益，这些商品或服务的生产、提供，应当由一家企业或数量极少的几家企业垄断，对竞争要尽可能排除或严格限制；对于自然垄断产业可能形成的随意提价、消费者权益受损等诸多弊端，政府应采取适当行动，对相关产业的进入、退出、产品和服务质量、定价等进行一定的干预和管制，从而限制垄断企业的行为，维护公共利益。

（3）政府干预能缓解市场的信息不对称，优化资源配置

信息不对称（Asymmetry of Information）理论是信息经济学的经典理论，20世纪六七十年代，英国教授Mirlees和美国教授Vickery分别提出了这一理论。信息不对称理论认为：在经验商品的市场交易中，交易各方几乎都处于不对称的信息结构中，不可能彼此都拥有完全对称的信息；在不对称的信息结构中，具有信息优势的一方为了自身利益的最大化，可能故意对信息进行封锁或者误导另一方，从而以牺牲另一方的利益为代价，来换取自身利益的实现，而信息获取不占优势的一方考虑到信息搜集成本等因素，往往难以扭转这样的信息资源劣势，因而只能以保守、怀疑的态度来面对交易，避免“上当受骗”，最终难以实现公平交易，甚至造成市场失灵。根据信息不对称理论，信息不对称引发了道德风险和逆向选择等问题，市场优化配置资源的功能难以充分实现，甚至陷入失灵状态，从而损害交易中信息劣势一方的利益，并导致整个市场的效率降低。经济学家认为，要提高资源配置的效率，对市场机制存在的缺陷进行相应弥补，就需要让政府干预发挥一定作用，以促进市场正常运行，保护弱势方的利益。信息不对称理论是解释政府干预的又一基础性理论，它为20世纪70年代后政府社会性管制制度的建立和发展奠定了坚实基础。

（4）政府干预是抑制负外部性的重要力量

外部性（Externality）问题最早由Marshall（1890）提出，后经Pigou等学者的不断完善和发展，形成了外部性理论。Mankiw（1997）对外部性的概念做了较为系统的阐释，认为如果某一个体（私人或企业等）从事的活动对其他个体的福利产生了影响，但并未为这样的活动支付相应报酬，也没有从中获得相应报酬，那么此时便产生了外部性。根据外部性理论，若活动产生的是有利影响，即在其他个体无须支付报酬时，就增加了其他个体的福利，则为“正外部性”；反之，若从事活动的个体未向其他个体支付报酬或补偿，还减少了其他个体的福利，就是“负外部性”。

外部性理论能够较好地诠释市场为何存在对政府干预、管制的需求。一方面，市场经济活动的负外部性是政府管制和干预的主要原因，当纯粹意义上的完全市场化不存在时，市场对资源的配置就一定会有无效率或低效率的时候，此时减少其他“旁观者”的福利是不需要做出必要补偿的，此时市场主体为追求自身福利的最大化而侵害其他“旁观者”福利的动机将会得到强化。Hardin（1968）的“公地悲剧”是说明负外部性的一个形象例子，当每个放牧者都只顾自己养殖的牲畜要尽可能多地吃到牧草，而不考虑其他放牧者的利益时，只能导致牧场不断退化，最终所有放牧者都无法再从牧场中获得福利。鉴于此，政府应充分发挥其在资源配置方面的作用，依靠行政干预的力量，对市场中的负外部性问题加以抑制，从而改善各方福利，维护全社会的公共利益。另一方面，在市场上，一些具有正外部性的经济活动虽然使部分个体获益，却无法得到来自这些获益方的补偿，因而也需要政府通过实施激励性或强制性措施，来促进公共福利的增加。

（5）政府干预是维护公共利益的有效机制

尽管对于“公共利益”（Public Interest）这一概念，目前仍未有一致结论，但早在19世纪六七十年代，公共利益已被广泛运用于对政府管制和干预行为的解释。随着市场经济理论和实践的不断发展，市场失灵和福利经济学的相关理论成为政府干预下的公共利益理论的重要基础。一方面，当市场运行处于脆弱甚至无效率的状态时，政府干预能够扭转市场的无序局面，对各种利益冲突和矛盾进行一定的调节和控制，避免对公共利益的损害（Bodenheimer, 1962;Posner, 1974）；另一方面，政府干预可以有效降低市场运行的种种风险，从而保障社会福利，创造性地整合和维护公共利益，实现全社会的公平正义（Owen and Braentigam, 1978; Maurer, 1988）。

事实上，不管政府的管制和干预是为了消除或减少垄断行为，促进市场经济的有效运行，还是保障社会秩序的稳定，公共利益都可以充分解释政府行为。当垄断形成，商品价格被操纵，全社会消费者利益受损时，政府的反垄断措施是为了维护公共利益；当市场中出现不健康的价格战或破坏性竞争时，政府对经济的管制是为了更好地保障公共利益；当经济活动产生负外部性，危害到社会安全、民众健康时，政府的管制和干预措施同样是基于维护公共福利的需要。正如Burgess（1995）所言，“毫无疑问，在管制方面发生的大部分（但不是全部）变化都可以归因于公共利益的变化”。

2.1.2 政府干预企业的经济后果

政府对企业实施的干预活动有多种表现形式，它们对企业经营管理的各个方面都会产生一定影响，并最终反映在公司价值或绩效中。研究政府干预的经济后果，最终要落脚于政府干预对公司绩效的影响。目前的研究主要以Shleifer和Vishny（1994, 1998）提出的政府干预“掠夺之手”与“支持之手”理论为基础，从国有股权、政府类型及层级、治理环境三个方面来探讨政府干预与公司绩效的关系。而指标方面，则主要采用净资产收益率（ROE）、总资产收益率（ROA）、主营业务利润率（OPE）等会计指标或者托宾Q值等市场指标来衡量公司价值或绩效。

（1）国有股权与公司绩效

国外很多文献从理论和实证上对国有股权企业和私有股权企业的运营效率进行了对比，普遍结论是国有股权的效率低于私有股权。Alchian（1965）通过建立模型加以分析，发现与私有企业相比，国有企业低效率的特征更加明显，而且“与生俱来”。Megginson和Netter（2001）、Djankov和Murrel（2002）认为从世界各国总体情况来看，国有企业普遍比私有企业效益低下。事实上，20世纪下半叶，不少发达国家和发展中国家纷纷掀起国有企业产权私有化的高潮，国有产权在较短时期内锐减，也从一个侧面反映了国有企业经营效率低下是各国政府普遍面对的一个难题，而大力推行私有化符合当时经济发展的实际情况，有利于更加科学合理地配置企业资源，而最终的结果也证明，大多数采取将企业由国有性质向私有性质的转变举措，都取得了较为积极的效果。

关于国有股权与公司绩效或价值的关系，国内大部分研究只考虑了公司第一大股东的所有权性质和持股比例，在方法上存在某些欠缺。但是，这些研究都得出了较为一致的结论，即国有股权或政府控股降低了公司绩效。

徐晓东和陈小悦（2003）发现，当第一大股东是非国有股股东时，公司的价值更高，盈利能力也具有更为突出的积极表现，证明公司第一大股东的股权性质会显著影响公司业绩。田利辉（2005）的研究发现，政府作为实际的国有股股东，具有政治和经济的双重利益目标，既希望攫取公司财富，又希望适当提升与其关系紧密的公司的价值，因而国有股的持股规模和公司绩效之间呈现左高右低的非对称“U”形关系：最初，随着国有股持股比例的增加，公司绩效会随之下降；但是，当国有股持股比例达到足够大时，公司绩效反而随着国有股持股比例的增加而提高。周开国和李涛（2006）运用分量回归方法研究了国有股权与公司价值的关系，发现国有股权对公司价值具有负面影响，并且当公司价值越来越高时，所产生的负面效应也越来越大，从而为我国上市公司国有股减持提供了有力的经验证据。彭熠和邵桂荣（2009）以我国农业类上市公司为研究对象，发现国有股权与政府的行政干预具有紧密的内在关联，而国有股权比重的增加对农业类上市公司绩效的影响是具有两面性的。姚志存（2012）运用我国2006～2010年的A股上市公司数据，对国有股权与公司绩效间的关系进行了研究，发现国有控股或参股的公司的绩效要显著低于非国有控股或参股的公司，并且政府持股的规模与公司绩效之间是一种不对称的“U”形关系，表现出左高右低的趋势。

（2）政府类型、层级与公司绩效

在我国，政府控制下的国有企业的背后是不同类型和层级的控制主体，有些由中央政府直接控制，有些则受地方政府控制，并且政府往往通过国资委这样的监督管理机构来控制和干预国有企业，实现对国有资产的管理和保护。由于各级政府的权力和职能各有侧重和不同，因而它们对所控制的国有上市公司也会表现出不同的干预动机、方式和程度。从委托—代理理论的层面上看，中央政府扮演委托人的角色，而地方政府则更像是代理人，受中央政府的委托，代为管理国有资产。从政府的定位和治理目标上看，地方政府官员的政绩关系官员个人的能力考评和政治晋升，也关系地方政府治理水平的排名，而受地方政府控制的地方国有上市公司往往是地方经济增长、社会稳定的一面“旗帜”，是政府和官员政绩的重要“风向标”。从所受的监管和约束程度上看，地方政府也相对低于中央政府。因此，当政府的控制和干预对上市公司价值和中小股东利益形成一定损害时，在地方政府控制的上市公司中，这种损害程度和频率可能要高于中央政府控制的上市公司。国内关于政府类型和层级对公司绩效影响的研究，通常是以上市公司实际控制人和股权性质作为判断公司属性的主要依据。刘芍佳等（2003）最早应用终极产权论，把我国的上市公司按照控股主体性质划分为不同类型，发现政府直接控股的上市公司的经营绩效低于政府间接控股的上市公司，而由国家控制的实业公司控股的上市公司的经营绩效高于由政府独资的投资管理公司控股的上市公司，为政府在保持对上市公司终极产权控制的同时，怎样选择较为有效的股权结构提供了经验支持。淳伟德（2005）将我国上市公司分为政府控制、投资管理公司控制、国有法人控制、一般法人控制四种类型，发现政府控制的上市公司的经营绩效显著低于其他三类上市公司，而其他三类上市公司间的经营绩效则无显著差异。刘星和安灵（2010）发现，终极所有权性质对公司价值的创造具有显著影响，从公司投资活动的经济后果来看，地方政府控制的上市公司的投资绩效要显著低于中央政府控制的上市公司及非政府控制的上市公司，并且在市县级政府控制的上市公司中，这种结果更加明显；如果大股东在公司投资活动中具有谋求控制权私益的动机，那么当上市公司终极控制人为地方政府尤其是市县级政府时，这种动机得到进一步强化，并且由此对公司投资绩效所产生的负面影响程度会显著高于终极控制人为中央政府的上市公司。王玉春和赵卫斌（2010）分析了中央和地方国有控股上市公司在现金持有量价值效应上的差别，发现中央政府控制的上市公司的现金持有量对公司绩效产生的正面影响高于地方政府控制的上市公司，而这与两类公司占有资源的禀赋差异有很大关系。张功富（2011）研究了政府干预对我国上市公司投资效率的影响，结果表明，政府干预会加剧上市公司的过度投资，导致上市公司过度投资后公司业绩下滑，而在国有上市公司，这种现象比非国有上市公司更为严重，从而进一步验证了政府“掠夺之手”的存在。可见，上述研究都从不同视角证明，政府类型和层级对公司价值或绩效具有显著影响，政府级别越低，政府干预程度越大，则公司价值或绩效受损的情况也越严重。

（3）地方政府干预水平与公司绩效

国外研究表明，许多国家和地区的国有企业都存在效率低下的顽疾，造成这一现象的原因，除了公司内部控制和内部治理不够完善外，还与地方政府的干预密不可分。从地方政府和官员的角度来看，对国有企业实施干预的成本要低于对私有企业实施干预的成本，因此政府和官员更倾向于干预国有企业，为实现经济、政治、社会及个人私益等方面的目标提供便利（Sappington and Stiglitz, 1987;Boycko et al., 1996）。政府对国有企业进行干预的具体表现有：强制国有企业雇用超出正常雇员规模的员工、实施有明显倾斜的定价方案、投资有利于政府官员利益却对公众无利的项目等（Shleifer and Vishny, 1994）。Shirley和Walsh（2000）则认为，由于国有企业的产权为政府所有，面临更为直接和显著的政府干预，因此国有企业的低效率特征是与生俱来、难以从根本上改变的，并且产生了预算软约束、经济行为过分为政府目标服务、缺乏竞争力等一系列问题，影响国有企业的长远发展。

我国国土面积大、幅员辽阔，各地区在资源禀赋、地理环境等方面存在较大差异，国家对不同地区的政策倾斜和优惠力度也有一定差异，使得各地区的市场化程度具有较大差别。如果上市公司所在地区的市场化进程快、法治水平高，那么公司所受的政府干预程度一般也会低，中小股东的权益能够得到更多保护。另外，相较于民营上市公司，国有上市公司受到的政府干预更多，在我国投资者保护水平整体不高、法律难以有效约束和限制政府干预的情况下，治理环境的改善为国有上市公司绩效带来的正面作用通常会更加明显。夏立军和方轶强（2005）在樊纲和王小鲁（2003）编制的中国各地区市场化进程数据的基础上，构建了我国各地区的公司治理环境指数，用以检验政府控制、治理环境与公司价值的关系，发现政府控制对公司价值会产生负面影响，当公司受市级和县级政府控制时，政府控制所产生的负面影响其程度更为显著，但公司所在地的公司治理环境越完善，越有利于减轻政府控制对公司价值的负面影响。周中胜（2007）考察了治理环境对上市公司大股东利益输送行为的影响，发现当上市公司所处地区市场化进程慢、政府干预企业的程度高时，大股东对上市公司的侵占就严重；在政府控股的国有上市公司，地方政府的干预水平与大股东的侵占行为的关系更为显著。陈信元和黄俊（2007）从多元化经营的视角出发，探讨了政府干预与国有上市公司绩效的关系，发现国有上市公司进行多元化经营的主要目的是满足政府的政治目标和社会治理需要，但最终会造成公司绩效的下降；当国有上市公司处于政府对经济干预程度严重的地区时，实施多元化经营后公司绩效下降的现象就明显。苏坤（2012）以我国国有和民营上市公司作为研究样本，发现若上市公司所在地区的市场化程度高，那么公司业绩也会相应提高，而政府干预却显著损害了公司业绩，并且民营上市公司比国有上市公司更需要一个健康的制度环境来保护公司的价值。赵卿（2013）从地区政府干预、法治和金融发展等方面探讨了地方政府控制的国有上市公司的过度投资问题，结果表明，地方政府干预是国有上市公司投资行为的一个主要影响因素，其影响程度强于法制和金融发展对公司投资行为的影响，地方政府干预越多，国有上市公司的过度投资及由此带来的公司绩效下降等问题就越严重。

上述研究从不同层面和视角证明，我国上市公司在经营过程中普遍受到严重的政府“掠夺之手”的影响。然而，任何现象和事物都具有两面性，政府干预也不例外。尽管多数研究都认为政府干预对公司绩效所产生的负面后果更为显著，但由于政府干预具有“支持之手”和“掠夺之手”的双重属性，在某些特定情况下，其也能对公司产生正面的经济后果。例如：政府补贴是政府干预企业的一种常见手段，但它也是政府对企业“支持之手”的表现之一。Tzelepis和Skuras（2004）以希腊公司为研究对象，发现公司接受来自政府的投资补贴后，产生了大量自有现金的流入，使得公司偿债能力得到提升，并促进了公司未来的成长。范黎波等（2012）发现，政府补贴对我国农业上市公司的绩效及多元化后的经营效率等具有较明显的促进作用。